中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展報(bào)告*
——基于《教育規(guī)劃綱要》第三方評(píng)估①的證據(jù)

朱德全 李 鵬 宋乃慶

(西南大學(xué)教育學(xué)部暨中國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)協(xié)同創(chuàng)新中心西南大學(xué)分中心，重慶 400715)

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中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展報(bào)告*
——基于《教育規(guī)劃綱要》第三方評(píng)估①的證據(jù)

朱德全 李 鵬 宋乃慶

(西南大學(xué)教育學(xué)部暨中國(guó)基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)協(xié)同創(chuàng)新中心西南大學(xué)分中心，重慶 400715)

通過對(duì)蘇、魯、鄂、湘、川、渝等14個(gè)省(市、自治區(qū))82個(gè)縣(區(qū))546所中小學(xué)的實(shí)證調(diào)查，結(jié)合2010年-2014年義務(wù)教育發(fā)展的宏觀數(shù)據(jù)和部分省(市、自治區(qū))的典型案例分析，對(duì)2010年以來中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。評(píng)估發(fā)現(xiàn)：5年來，中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展成效顯著，不僅從戰(zhàn)略任務(wù)的高度“建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機(jī)制”，而且不斷“完善投入機(jī)制”、“加大教育投入”，深入推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)成效顯著，學(xué)校辦學(xué)條件大幅改善，同時(shí)，“加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)”有所進(jìn)步，“均衡配置師資”逐步實(shí)現(xiàn)。但也存在著義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入“中部塌陷”、辦學(xué)條件“內(nèi)涵化”差距巨大、農(nóng)村師資隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性缺編嚴(yán)重、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新挑戰(zhàn)不斷、教育質(zhì)量城鄉(xiāng)差距甚大等問題。因此，新時(shí)期中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展要堅(jiān)持五大發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變義務(wù)教育發(fā)展方式，深化義務(wù)教育綜合改革，開拓義務(wù)教育內(nèi)涵均衡、優(yōu)質(zhì)均衡與特色均衡的發(fā)展道路。

義務(wù)教育；均衡發(fā)展；第三方評(píng)估；治理體系；綜合改革

引言

義務(wù)教育均衡發(fā)展是社會(huì)公平的重要基石，也是中國(guó)教育改革的百年理想。自1904年義務(wù)教育制度確立(熊賢君，1996)到新中國(guó)成立之前，義務(wù)教育均衡發(fā)展主要依靠興辦學(xué)堂、建立學(xué)制、倡導(dǎo)女學(xué)、鄉(xiāng)村教育運(yùn)動(dòng)(馬秋帆，1994；李森、杜尚榮，2013；王獻(xiàn)玲，2008)等舉措去實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育普及，縮小義務(wù)教育群體差別和城鄉(xiāng)差距。新中國(guó)成立之后，義務(wù)教育的普及得到了進(jìn)一步的發(fā)展，但由于先受到“文化大革命”的沖擊，后又有經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)“梯度發(fā)展”(張承先，1998)、“城市優(yōu)先”(邵澤斌，2010)等政策的影響，義務(wù)教育非均衡發(fā)展日益嚴(yán)重。新世紀(jì)以降，國(guó)家啟動(dòng)“兩基”攻堅(jiān)計(jì)劃，強(qiáng)化義務(wù)教育的普及。2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》變革義務(wù)教育管理體制和經(jīng)費(fèi)投入政策，打破了義務(wù)教育非均衡發(fā)展的制度格局。2006年，全國(guó)人大常委會(huì)新修訂的《義務(wù)教育法》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展?！边@是我國(guó)首次以法律的形式規(guī)定“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”。

自“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”以法律形式確定之后，義務(wù)教育均衡發(fā)展成為了中國(guó)教育改革的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。2007年7月，教育部發(fā)布了《全國(guó)教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》，明確規(guī)定“進(jìn)一步加大對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育的扶持力度”、“推動(dòng)西部地區(qū)教育發(fā)展”。2008年，中共十七屆三中全會(huì)提出了“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展目標(biāo)。2010年，教育部《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》明確提出了“2012年實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育區(qū)域內(nèi)初步均衡，2020年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本均衡”的路線圖?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)指出“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)”。2012年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》則進(jìn)一步明確了義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)與要求。②同年底，十八大報(bào)告再次將“均衡發(fā)展九年義務(wù)教育”作為全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中的戰(zhàn)略性任務(wù)。

為全面推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了“以教育督導(dǎo)評(píng)估促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的治理方案。2012年，教育部《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》建立了縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度(教育部，2012)。2013年，國(guó)家開始對(duì)區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際義務(wù)教育均衡發(fā)展水平進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。自此，督導(dǎo)評(píng)估成為了推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要抓手(楊銀付，2014)。在此背景下，義務(wù)教育第三方評(píng)估課題組受國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托，在教育部基礎(chǔ)教育一司的支持下，圍繞《綱要》提出的義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和政策措施，對(duì)2010年-2014年以來中國(guó)義務(wù)教育改革發(fā)展情況進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估報(bào)告不僅引起了社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注，還得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定批示。③本文作為《義務(wù)教育第三方評(píng)估報(bào)告》的核心部分之一④，將全景式呈現(xiàn)過去5年中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的成就、經(jīng)驗(yàn)與問題，并對(duì)未來中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展提出對(duì)策建議。

一、評(píng)估設(shè)計(jì)與實(shí)施

(一)評(píng)估目標(biāo)與主要任務(wù)

根據(jù)國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的要求，義務(wù)教育第三方評(píng)估旨在全面反映《綱要》實(shí)施以來義務(wù)教育在“普及與鞏固”、“均衡發(fā)展”、“減負(fù)提質(zhì)”等方面的成就與問題。然而，任何一項(xiàng)評(píng)估都不可能面面俱到，關(guān)鍵在于抓住并解決主要問題。具體到義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估，其主要任務(wù)在于探明《綱要》實(shí)施5年以來中國(guó)義務(wù)教育機(jī)會(huì)均衡、資源均衡和質(zhì)量均衡三個(gè)方面的新進(jìn)展、新成效和新經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)分析現(xiàn)階段《綱要》關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策機(jī)制、經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍等方面的落實(shí)情況，并客觀反映近年來出現(xiàn)的新問題，為未來中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展建言獻(xiàn)策。

(二)評(píng)估內(nèi)容與指標(biāo)框架

本次評(píng)估采用量化評(píng)估與質(zhì)性分析相結(jié)合的技術(shù)路線。首先，課題組充分借鑒翟博4維度25要素指標(biāo)體系(翟博，2006；翟博，2007)，中國(guó)教育科學(xué)研究院3層次8維度指標(biāo)體系(中國(guó)教科院“義務(wù)教育均衡發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)研究”課題組，2013)，姚繼軍3級(jí)5維度26個(gè)觀測(cè)點(diǎn)指標(biāo)體系(姚繼軍，2008；姚繼軍、張新平，2010)等成熟的義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估指標(biāo)體系，初步建立了中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的第三方評(píng)估內(nèi)容框架。其次，為保證義務(wù)教育第三方評(píng)估的可操作性，切實(shí)堅(jiān)持“獨(dú)立、客觀、公正、問題導(dǎo)向”的原則，課題組充分研究了義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策文本，刪去不易獲得真實(shí)數(shù)據(jù)和難以把握的評(píng)估指標(biāo)，重點(diǎn)量化評(píng)估《綱要》實(shí)施以來義務(wù)教育均衡發(fā)展在政策機(jī)制、經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍等方面的落實(shí)情況。評(píng)估內(nèi)容體系框架如表1所示。最后，課題組還基于對(duì)全國(guó)大范圍的案例分析，進(jìn)一步綜合分析《綱要》實(shí)施5年來中國(guó)義務(wù)教育機(jī)會(huì)均衡、資源均衡、質(zhì)量均衡方面的進(jìn)展與問題，特別關(guān)注入學(xué)機(jī)會(huì)、特殊群體教育機(jī)會(huì)保障、課程教學(xué)改革等有關(guān)義務(wù)教育機(jī)會(huì)均衡和質(zhì)量均衡的改革實(shí)踐。

(三)評(píng)估方法與數(shù)據(jù)來源

由于義務(wù)教育第三方評(píng)估范圍廣、內(nèi)容多，難度大，因此，整個(gè)評(píng)估綜合運(yùn)用了定性與定量相結(jié)合的研究方法，具體運(yùn)用了文獻(xiàn)法、問卷調(diào)查法、訪談法、案例研究法等；此外，還用了政策分析法、文本分析法等相關(guān)研究方法。

表1 義務(wù)教育均衡發(fā)展第三方評(píng)估指標(biāo)體系

在數(shù)據(jù)來源上，宏觀數(shù)據(jù)來源主要包括《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》(2010、2011、2012、2013)、《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(2010、2011、2012、2013、2014)、《全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展簡(jiǎn)明統(tǒng)計(jì)分析》(2010、2011、2012、2013、2014)、《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2010、2011、2012)等。同時(shí)，還包括《義務(wù)教育發(fā)展報(bào)告》(2012、2013、2014)的實(shí)證調(diào)研數(shù)據(jù)。微觀數(shù)據(jù)則來自于2015年的實(shí)地調(diào)研。首先，課題組以評(píng)估目標(biāo)與評(píng)估內(nèi)容體系為基礎(chǔ)，編制了中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展第三方評(píng)估問卷與訪談提綱。在此基礎(chǔ)上，課題組綜合運(yùn)用德爾菲法、探索性因素分析、驗(yàn)證性因素分析等方法，檢測(cè)并修正了評(píng)估問卷，獲得了信度α>0.6，且效度良好的評(píng)估工具。隨后，采用分層隨機(jī)抽樣的辦法收集微觀數(shù)據(jù)。具體抽樣區(qū)域如圖1所示：

圖1 義務(wù)教育第三方評(píng)估抽樣分布圖

如圖1所示，課題組分層隨機(jī)選取了蘇、魯、鄂、湘、川、渝等14個(gè)省(市、自治區(qū))；每個(gè)省(市、自治區(qū))隨機(jī)抽取4-9個(gè)縣(區(qū))，盡量涵蓋高、中、低經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的縣(區(qū))，合計(jì)82個(gè)縣區(qū)；每個(gè)縣(區(qū))隨機(jī)抽取4所小學(xué)(城市、農(nóng)村各2所)，4所初中(城市、農(nóng)村各2所)，盡量涵蓋辦學(xué)條件好、中等、較差的三類學(xué)校，合計(jì)546所。其中，問卷調(diào)查對(duì)象為小學(xué)與初中校長(zhǎng)596人，學(xué)生10萬余人(小學(xué)以4年級(jí)為例，初中以8年級(jí)為例)；訪談對(duì)象為各省市縣(區(qū))教育行政部門管理人員112人，以及各地小學(xué)、初中校長(zhǎng)596人。

典型案例主要采用實(shí)地考察與網(wǎng)絡(luò)收集相結(jié)合的方式，所有案例均來自于全國(guó)31個(gè)省(市、自治區(qū))和新疆建設(shè)兵團(tuán)在與教育部簽訂《義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄》后，省域內(nèi)各縣(區(qū))在義務(wù)教育均衡發(fā)展方面的主要措施、成功模式和典型經(jīng)驗(yàn)。在每個(gè)省(市、自治區(qū))抽取比較典型的縣(區(qū))2-3個(gè)，基于綜合評(píng)估與詳細(xì)比較，總結(jié)并推介成功經(jīng)驗(yàn)。

二、評(píng)估結(jié)果與分析

通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、案例分析、實(shí)地考察和深度訪談發(fā)現(xiàn)，《綱要》實(shí)施5年來，中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展成效顯著。《綱要》規(guī)定的義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)任務(wù)得到全面落實(shí)，義務(wù)教育機(jī)會(huì)均衡發(fā)展水平進(jìn)一步提高，教育資源均衡配置全面推進(jìn)，內(nèi)涵發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步?？梢哉f，在圓滿完成普及任務(wù)的基礎(chǔ)上，中國(guó)義務(wù)教育進(jìn)入了全面推進(jìn)均衡發(fā)展、提升質(zhì)量的新階段，已經(jīng)站在了新的歷史起點(diǎn)上。

(一)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的新進(jìn)展：“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”⑤成效明顯

截至2015年底，全國(guó)1302個(gè)縣(區(qū))通過督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定，完成2015年目標(biāo)的68%，完成了2020年目標(biāo)的47%(教育部，2015)。其中京、津、滬、蘇、浙5省(市)已整體通過國(guó)家教育督導(dǎo)委員會(huì)的均衡評(píng)估。具體成效如下：

1.從戰(zhàn)略任務(wù)的高度“建立健全義務(wù)教育均衡發(fā)展保障機(jī)制”

一是逐步建立了中央和地方共同推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的協(xié)同機(jī)制。2011年和2012年，教育部先后與31個(gè)省(市、自治區(qū))及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)簽署了《義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄》，構(gòu)建了中央和地方共同推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》更加明確了義務(wù)教育基本均衡的目標(biāo)和任務(wù)。二是加強(qiáng)省級(jí)統(tǒng)籌，建立轄區(qū)內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展機(jī)制。各省與轄區(qū)內(nèi)縣(區(qū))級(jí)政府簽署義務(wù)教育均衡發(fā)展責(zé)任書，將本省義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標(biāo)、任務(wù)和責(zé)任層層分解、逐級(jí)落實(shí)，明確縣域義務(wù)教育基本均衡發(fā)展的時(shí)間表、路線圖。三是定期公布國(guó)家驗(yàn)收結(jié)果，建立了義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估機(jī)制與復(fù)查監(jiān)測(cè)機(jī)制。從2013年開始，由國(guó)家教育督導(dǎo)委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估，同時(shí)，對(duì)已通過國(guó)家教育督導(dǎo)委員會(huì)認(rèn)定的地區(qū)進(jìn)行監(jiān)測(cè)復(fù)查。

2.“完善投入機(jī)制”、“加大教育投入”、“縮小城鄉(xiāng)差距”顯見成效

一是完善了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制。構(gòu)建了由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府依法保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的財(cái)政體系，將義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍。5年來，義務(wù)教育生均公用經(jīng)費(fèi)基本定額不斷提高，2010年還特別推出了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，更加強(qiáng)調(diào)把農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍。2012年到2014年，國(guó)家下?lián)苻r(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障資金分別為808.85億元、825.70億元和878.97億元，2013年、2014年依次增長(zhǎng)2.08%、6.45%。同時(shí)，還建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制⑥，在中西部地區(qū)資金的總體安排上體現(xiàn)了“中央拿大頭”的原則，實(shí)行由省級(jí)政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，強(qiáng)化落實(shí)省以下各級(jí)政府承擔(dān)的經(jīng)費(fèi)，以保證中央和地方各級(jí)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位。

二是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入明顯增加，“辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到保障”。2012年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例達(dá)到4%，實(shí)現(xiàn)了教育經(jīng)費(fèi)投入里程碑式的突破。2014年，全國(guó)義務(wù)教育總投入達(dá)到1.42萬億元，其中國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到1.36萬億元，為全國(guó)義務(wù)教育發(fā)展提供了有力保證。如圖2所示，2014年全國(guó)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)性教育經(jīng)費(fèi)支出比2010年增加3668.51元，增長(zhǎng)91.43%；初中增加5145.42元，增長(zhǎng)98.67%。同期，全國(guó)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)增加1311.94元，比2010年增長(zhǎng)141.09%；初中增加1706.48元，比2010年增長(zhǎng)120.66%。

圖2 2010年-2014年義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)經(jīng)費(fèi)與生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)情況

三是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出城鄉(xiāng)差距不斷縮小。2010年到2013年，農(nóng)村小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)增幅分別比城市同期高出5.84%、4.99%、1.64%，城鄉(xiāng)差距從504.80元下降到153.64元；農(nóng)村初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)增幅分別比城市同期高出7.78%、3.61%、2.86%，城鄉(xiāng)初中生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出差距由492.21元下降到140.17元。2013年，農(nóng)村、城市小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用教育經(jīng)費(fèi)支出分別為1913.53元、2130.30元，分別比2010年增長(zhǎng)128.93%、109.50%，農(nóng)村小學(xué)增幅超過城市小學(xué)19.43%，城鄉(xiāng)差距縮小；2013年，農(nóng)村、城市初中生均預(yù)算內(nèi)公用教育經(jīng)費(fèi)支出分別為2968.37元、2996.03元，分別比2010年增長(zhǎng)120.14%、106.63%，農(nóng)村初中增長(zhǎng)幅度高出城市初中13.51%，城鄉(xiāng)差距從101.49元下降到27.66元。

3.“推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”成效顯著，學(xué)校辦學(xué)條件大幅改善

一是全國(guó)生均校舍面積大幅增加。如圖3所示，2014年全國(guó)小學(xué)生均建筑面積為6.85m2，比2010年增長(zhǎng)19.38%；全國(guó)初中生均建筑面積為11.99m2，比2010年增長(zhǎng)33.36%。其中，全國(guó)小學(xué)生均教學(xué)與輔助用房面積增長(zhǎng)11.12%，初中增長(zhǎng)42.74%；全國(guó)小學(xué)生均生活用房面積增長(zhǎng)30.73%，初中增長(zhǎng)52.23%；全國(guó)小學(xué)生均體育館面積增長(zhǎng)57.14%，初中增長(zhǎng)62.36%。

圖3 2010年-2014年義務(wù)教育生均校舍面積變化情況(單位：m2)

二是農(nóng)村生均校舍面積超過城市。過去5年，全國(guó)學(xué)校標(biāo)誰化建設(shè)工程成績(jī)突出，農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃成效尤為明顯。2014年，生均建筑面積，農(nóng)村小學(xué)(8.71m2)大于城市小學(xué)(5.96m2)，農(nóng)村初中(15.23m2)大于城市初中(11.32m2)；生均教學(xué)及輔助用房面積,農(nóng)村小學(xué)(4.88m2)大于城市小學(xué)(3.28m2)，農(nóng)村初中(6.01m2)大于城市初中(4.79m2)；生均生活用房面積，農(nóng)村小學(xué)(2.45m2)大于城市小學(xué)(1.38m2)，農(nóng)村初中(7.18m2)大于城市初中(4.53m2)。

三是學(xué)校布局逐步趨于合理。2012年，《國(guó)家院辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》要求縣級(jí)人民政府科學(xué)制定《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃》。2013年,教育部印發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃制定工作的通知》，推動(dòng)各地科學(xué)制定農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局專項(xiàng)規(guī)劃，嚴(yán)格規(guī)范學(xué)校撤并程序和行為，堅(jiān)決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的行為，確保滿足農(nóng)村適齡少年兒童就近接受良好義務(wù)教育需求。截至2014年，各地已經(jīng)以縣(區(qū))為單位制定了規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的專項(xiàng)規(guī)劃，并報(bào)送國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行了備案。

四是教育信息化不斷推進(jìn)。2014年，全國(guó)小學(xué)、初中接入互聯(lián)網(wǎng)的學(xué)校比例達(dá)80.11%和95.53%，全國(guó)小學(xué)建有校園網(wǎng)的比例為39.1%，城鄉(xiāng)差距縮小3個(gè)百分點(diǎn)；初中建有校園網(wǎng)的比例為67.8%，城鄉(xiāng)差距縮小7個(gè)百分點(diǎn)。2014年，全國(guó)小學(xué)每百人擁有計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)增加到7.5臺(tái)，初中增加到11.2臺(tái)。2014年，西藏教學(xué)點(diǎn)設(shè)備安裝調(diào)試完成，標(biāo)志著全國(guó)6.36萬個(gè)教學(xué)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)數(shù)字教育資源全覆蓋和設(shè)備配備、資源配送、教學(xué)應(yīng)用“三到位”，助推農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)開齊開好國(guó)家規(guī)定課程，幫助400多萬邊遠(yuǎn)農(nóng)村孩子享受到優(yōu)質(zhì)教育資源。

五是教學(xué)儀器設(shè)備更加齊全。2010年到2014年，全國(guó)小學(xué)生均固定資產(chǎn)增長(zhǎng)47.17%；初中生均固定資產(chǎn)增長(zhǎng)96.63%。2014年，小學(xué)音樂、體育、美術(shù)和實(shí)驗(yàn)室配備達(dá)標(biāo)的學(xué)校比例分別為60.71%、62.05%、60.55%和63.17%，分別比2010年增長(zhǎng)12.16%、9.86%、12.91%和8.55%；初中音樂、體育、美術(shù)和實(shí)驗(yàn)室配備達(dá)標(biāo)的學(xué)校比例分別為76.09%、77.75%、75.90%和81.37%，分別比2010年增長(zhǎng)13.69%、9.75%、14.23%和6.82%。

4.“加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)”有所進(jìn)步，“均衡配置師資”逐步實(shí)現(xiàn)

一是實(shí)質(zhì)性統(tǒng)一了城鄉(xiāng)教師編制，穩(wěn)定了農(nóng)村教師隊(duì)伍。2012年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》提出在逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)予以傾斜。2014年中央編辦、教育部、財(cái)政部共同印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)與城市標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)教師編制倒掛的“老大難”問題從制度上得以破解。

二是加大了教師補(bǔ)充，教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化。數(shù)量結(jié)構(gòu)方面，2010年到2014年，中央財(cái)政累計(jì)投入資金166億元，招聘農(nóng)村特崗教師24.37萬人，覆蓋中西部地區(qū)22個(gè)省(市、自治區(qū))的1000多個(gè)縣區(qū)、30000多所農(nóng)村學(xué)校(村小、教學(xué)點(diǎn))。2013年，小學(xué)專任教師生師比下降到16.76∶1，初中專任教師生師比下降到12.76∶1；小學(xué)代課人員下降為16.73萬人，代課人員比例下降到2.91%，下降10.01個(gè)百分點(diǎn)。質(zhì)量結(jié)構(gòu)方面，2014年，全國(guó)小學(xué)、初中教師學(xué)歷達(dá)標(biāo)率分別比2010年增長(zhǎng)0.36%、0.88%。2014年，全國(guó)高于規(guī)定學(xué)歷小學(xué)教師的比例達(dá)到89.8%，全國(guó)本科及以上學(xué)歷初中教師的比例達(dá)到77.9%，其中，學(xué)歷提升一級(jí)的小學(xué)教師增加11.55%，初中教師增加13.85%；小學(xué)教師學(xué)歷提升一級(jí)的人數(shù)增幅比例農(nóng)村(11.97%)大于城市(3.14%)，初中增幅也是農(nóng)村(17.9%)大于城市(4.24%)。

三是加大教師培訓(xùn)力度，提高了教師隊(duì)伍質(zhì)量。2010年以來，國(guó)家全面實(shí)施“中小學(xué)教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃”，2010年到2014年，中央財(cái)政共安排62.5億元專項(xiàng)資金，支持中西部地區(qū)開展集中培訓(xùn)和網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)，培訓(xùn)教師達(dá)700多萬人次。此外，各地還安排了配套經(jīng)費(fèi)，開展多種形式的教師培訓(xùn)。2014年，全國(guó)小學(xué)教師接受各級(jí)各類培訓(xùn)總?cè)舜纬掷m(xù)增長(zhǎng)，達(dá)到2496.6萬人次，全國(guó)小學(xué)專任教師人均年培訓(xùn)4.4次，其中，城市6.9次，農(nóng)村3.5次；全國(guó)初中教師人均年培訓(xùn)4.2次，其中，城市5.4次，農(nóng)村3.6次。

四是教師待遇不斷提高。2009年，國(guó)家率先對(duì)義務(wù)教育實(shí)施績(jī)效工資政策。2010年，教育部出臺(tái)《義務(wù)教育學(xué)校獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資分配宣傳參考提綱》，強(qiáng)化“管理以縣為主、經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌、中央適當(dāng)支持”的保障機(jī)制，大幅度改善了義務(wù)教育教師待遇。教育部、財(cái)政部《關(guān)于落實(shí)2013年中央1號(hào)文件要求對(duì)在連片特困地區(qū)工作的鄉(xiāng)村教師給予生活補(bǔ)助的通知》對(duì)連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)工作的教師給予生活補(bǔ)助。2014年中央財(cái)政下達(dá)綜合獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助資金21.14億元，惠及623個(gè)縣103.1萬名鄉(xiāng)村教師。教育部、國(guó)家發(fā)改委編制實(shí)施《邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)農(nóng)村學(xué)校教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》，截止2014年，已建成25.3萬套農(nóng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍，建設(shè)面積近900萬平方米，重點(diǎn)改善特崗教師、支教教師、交流教師和離家較遠(yuǎn)寄宿制學(xué)校教師的生活條件。

五是教師交流輪崗機(jī)制逐步建立。2014年9月，教育部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)縣(區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長(zhǎng)教師交流輪崗的意見》，提出力爭(zhēng)用3至5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)校長(zhǎng)教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化，這是國(guó)家層面出臺(tái)的第一份促進(jìn)教師交流輪崗的專門性文件。目前，全國(guó)已有22個(gè)省(市、自治區(qū))出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)教師流動(dòng)的相關(guān)政策，并開展了改革試點(diǎn)。教師“無校籍化”、“縣管校用”等管理制度創(chuàng)新以及校長(zhǎng)定期交流制度，引導(dǎo)優(yōu)秀教師向農(nóng)村校、薄弱學(xué)校流動(dòng)，推動(dòng)了教師資源的均衡配置。

(二)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的新經(jīng)驗(yàn)：各地落實(shí)《綱要》的實(shí)踐探索成果豐富

過去5年，全國(guó)各地把義務(wù)教育均衡發(fā)展作為教育改革的核心戰(zhàn)略任務(wù)，在“健全體制機(jī)制”、“推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”、“均衡配置教育資源”、“實(shí)行校長(zhǎng)與教師交流制度”等方面開展了大量的實(shí)踐探索，并積累了不少的典型經(jīng)驗(yàn)。

1.自主創(chuàng)新，探索區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展體制機(jī)制改革

區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)踐模式主要四類。一是改革辦學(xué)模式，整合資源。如杭州市西湖區(qū)“集團(tuán)化辦學(xué)”模式、上海市奉賢區(qū)“緊密型辦學(xué)資源聯(lián)盟”、山東省廣饒縣“創(chuàng)新園區(qū)模式”等，這些體制機(jī)制創(chuàng)新有效整合了區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展資源。二是創(chuàng)新招生體制，遏制擇校。如浙江省溫嶺市“陽光招生”制度、遼寧省盤錦市“零擇?！敝贫?、河北省唐山市豐南區(qū)“三種模式⑦消除擇校”等，從制度上保證入學(xué)機(jī)會(huì)均衡。三是建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)同發(fā)展。如四川省成都市“六個(gè)一體化”改革模式、湖北省丹江口市“教育發(fā)展協(xié)作區(qū)”模式、河北省邯鄲市“跨區(qū)統(tǒng)籌”模式等，通過城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、多方互動(dòng)推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。四是實(shí)施督導(dǎo)評(píng)估，深化問責(zé)。如四川省綿陽市“強(qiáng)化督導(dǎo)評(píng)估、深化義務(wù)教育均衡發(fā)展問責(zé)”；青海省海南州貴德縣“全面自查整改、確保指標(biāo)達(dá)標(biāo)”；內(nèi)蒙古東勝區(qū)建立了“依法盡責(zé)、統(tǒng)籌整合”，切實(shí)推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

江蘇省無錫市義務(wù)教育綜合性體制機(jī)制改革是區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育體制機(jī)制改革的典型。一是出臺(tái)《無錫市義務(wù)教育均衡發(fā)展條例》，全面保障義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)、辦學(xué)條件、師資配置基本均衡，保障學(xué)校管理和教育質(zhì)量水平整體提升。二是完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全面納入財(cái)政預(yù)算并實(shí)行單列，依法足額征收教育費(fèi)附加、地方教育附加，并由各部門統(tǒng)籌使用，保障教育經(jīng)費(fèi)到位。三是出臺(tái)嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，對(duì)于相關(guān)部門、學(xué)校以及個(gè)人落實(shí)義務(wù)教育均衡發(fā)展不力，或者違反規(guī)定的，予以相應(yīng)的懲處。四是“關(guān)注課堂、聚焦課堂”。各學(xué)校致力于建設(shè)“有效課堂”，老師精講、學(xué)生精練，有效提升課堂教學(xué)效率與質(zhì)量。以合格率、完成率和學(xué)生綜合素質(zhì)為主要指標(biāo)的教育教學(xué)評(píng)價(jià)體系引導(dǎo)學(xué)校從升學(xué)率競(jìng)爭(zhēng)向辦學(xué)質(zhì)量、育人水平提升轉(zhuǎn)變。

2.漸進(jìn)變革，“率先在縣(區(qū))域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展”

義務(wù)教育均衡發(fā)展是一場(chǎng)系統(tǒng)性的教育與社會(huì)變革，必須要有規(guī)劃、分步驟的漸進(jìn)式變革。第一類是義務(wù)教育基本均衡實(shí)踐模式。如甘肅省平?jīng)鍪小稗k好農(nóng)民家門口學(xué)?！钡膶?shí)踐模式，新疆維吾爾自治區(qū)克拉瑪依市把“辦好每一所學(xué)校、教好每一名學(xué)生”作為最基礎(chǔ)的目標(biāo)，河南鄭州市中牟縣把“讓每個(gè)學(xué)生享受公平優(yōu)質(zhì)的教育”作為底線等模式。這些基礎(chǔ)性改革實(shí)踐，保障了區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的“底線均衡”。第二類則是致力于實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的實(shí)踐模式，主要是一部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣(區(qū))在實(shí)現(xiàn)教育資源均衡之后，開始了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的實(shí)踐探索。如上海市普陀區(qū)“圈鏈點(diǎn)”優(yōu)質(zhì)均衡模式，上海市金山區(qū)從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”的“組合推進(jìn)”模式，北京市豐臺(tái)區(qū)教育集群發(fā)展“資源共享、特色銜接、共同發(fā)展”模式，廣東省惠州市惠陽區(qū)“整體促進(jìn)義務(wù)教育高位均衡模式“等，這些實(shí)踐模式為后續(xù)全國(guó)范圍內(nèi)的義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

區(qū)域義務(wù)教育漸進(jìn)式變革的最典型經(jīng)驗(yàn)是江蘇省泰州市“基本均衡—優(yōu)質(zhì)均衡—全域均衡”三步走戰(zhàn)略模式，開創(chuàng)了一條“內(nèi)涵式”發(fā)展的義務(wù)教育均衡之路。一是“名校+”模式，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體快速融合。在教育相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域相繼實(shí)施了“名校+弱?！薄ⅰ懊?農(nóng)?！薄ⅰ懊?新?！钡炔呗?，實(shí)現(xiàn)學(xué)校共同體之間管理互通、研訓(xùn)聯(lián)動(dòng)、文化共建。二是“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的泰州微課探索。2014年9月，泰州市上線的“泰微課”，共享城鄉(xiāng)教育資源，是全國(guó)規(guī)模最大的中小學(xué)生自主學(xué)習(xí)系統(tǒng)。三是“5+2”評(píng)價(jià)模式，核心素養(yǎng)進(jìn)中考。2014年，泰州市在市域范圍內(nèi)全面啟動(dòng)實(shí)施“5+2”工程(以主題德育、自主學(xué)習(xí)、青春活力、實(shí)踐體驗(yàn)、未來素養(yǎng)五大行動(dòng)及區(qū)域推進(jìn)展示、學(xué)校微創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制為主要內(nèi)容)，引導(dǎo)教育質(zhì)量整體提升，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

3.“推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”，努力實(shí)現(xiàn)條件均衡

學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是改善學(xué)校辦學(xué)條件，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源配置均衡的重要措施。自《綱要》提出“推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”以來，全國(guó)各地涌現(xiàn)了許多典型實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。第一類實(shí)踐模式把標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)作為促進(jìn)均衡發(fā)展的突破口，如天津市靜海縣“全面推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”；北京市密云縣“標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、校校精彩”，建設(shè)了一大批質(zhì)量有保障、校園有特色的中小學(xué)；福建省福州市鼓樓區(qū)“改善辦學(xué)條件、實(shí)現(xiàn)硬件建設(shè)均衡”和遼寧省桓仁縣“改善學(xué)校辦學(xué)條件、提升學(xué)校辦學(xué)內(nèi)涵”，都借助義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，狠抓均衡發(fā)展。第二類實(shí)踐模式以學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化推動(dòng)學(xué)校教育現(xiàn)代化。如湖南省隆回縣2008年實(shí)現(xiàn)“班班通”，50多歲的老師都會(huì)做課件；遼寧省本溪市“加快信息化建設(shè)、全面提高義務(wù)教育現(xiàn)代化水平”等，逐漸推進(jìn)義務(wù)教育信息化、現(xiàn)代化。第三類實(shí)踐模式則是以學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)差距。如黑龍江大興安嶺新林區(qū)努力改善辦學(xué)條件，堅(jiān)持“抬高底部、雪中送炭”縮小基本差距；貴州省遵義市余慶縣“城鄉(xiāng)同質(zhì)設(shè)備同配、師資同優(yōu)學(xué)生同享”，有效縮小了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展差距。

在推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面最成功的經(jīng)驗(yàn)是吉林省吉林市磐石市，磐石市通過系統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、扎實(shí)的扶弱治薄，使義務(wù)教育走上了均衡發(fā)展的軌道。磐石市出臺(tái)了《磐石市全面改善義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件項(xiàng)目規(guī)劃》，一方面科學(xué)規(guī)劃建設(shè)教育園區(qū)。從2010年開始，投資3.5億元，實(shí)施了南、北兩個(gè)教育園區(qū)建設(shè)工程，兩個(gè)教育園區(qū)的建成和使用從根本上解決了城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件不足和大班額問題。另一方面，嚴(yán)格落實(shí)學(xué)校辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)。從2010年開始，累計(jì)投入2億多元，為12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校新建了15棟、合計(jì)7萬多平方米樓房校舍，完成38個(gè)、合計(jì)13萬平方米中小學(xué)校舍安全工程項(xiàng)目，農(nóng)村學(xué)校校舍達(dá)到了省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)；投資4000多萬元，落實(shí)了“四室標(biāo)準(zhǔn)化裝備項(xiàng)目”，全市中小學(xué)校功能室齊全，各類儀器(器材)全部達(dá)標(biāo)。

4.“努力縮小區(qū)域差距”，全面提升老少邊窮地區(qū)義務(wù)教育水平

全面提升老少邊窮地區(qū)義務(wù)教育水平，縮小區(qū)域間義務(wù)教育發(fā)展差距是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的必經(jīng)之路。對(duì)老少邊窮地區(qū)義務(wù)教育的傾斜主要分為三類，一類是綜合性傾斜，從人、財(cái)、物等各方予以重點(diǎn)幫扶，例如安徽省銅陵模式，“優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)、扶持薄弱學(xué)?！?；河北省石家莊市井陘縣“山區(qū)教育發(fā)展模式”，云南省沾益縣加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村學(xué)校的特色化改造等。另一類是重點(diǎn)性傾斜，尤其是對(duì)于農(nóng)村留守兒童、寄宿制學(xué)校的重點(diǎn)幫扶。例如湖北省宜昌市夷陵區(qū)實(shí)施“保育寄宿制度”，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展；陜西太白縣實(shí)施“寄宿制精細(xì)化管理”，提高山區(qū)義務(wù)教育服務(wù)水平。第三類是民族地區(qū)、邊境地區(qū)的義務(wù)教育普及與鞏固的改革實(shí)踐，例如云南省紅河哈尼族彝族自治州元陽縣“控輟保學(xué)”問責(zé)模式、廣西自治區(qū)憑祥市邊境民族教育全面優(yōu)惠的“控輟保學(xué)”改革等。

貴州省黔東南苗族侗族自治州丹寨縣自2010年起大力推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，其主要經(jīng)驗(yàn)如下：一是集中辦學(xué)，提供優(yōu)質(zhì)公平教育。截至2014年,全縣共完成22所農(nóng)村小學(xué)寄宿制學(xué)校建設(shè)，基本形成初中生進(jìn)城入學(xué)，小學(xué)生在中心校學(xué)習(xí)的合理布局。二是軟硬兼顧，逐步優(yōu)化辦學(xué)環(huán)境。2008年—2014年，丹寨縣共投入了6.3億元，基本完成了學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，建設(shè)了18所標(biāo)準(zhǔn)化寄宿制學(xué)校。三是全面打造寄宿學(xué)校，改善學(xué)生吃住環(huán)境。大力推廣“3+X”和“4+X”營(yíng)養(yǎng)午餐模式，并按照“公益性、零利潤(rùn)”的原則運(yùn)營(yíng)，為21750名中小學(xué)生提供真正“免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)餐”。另投入1000多萬元，為12000多名寄宿生提供了床上用品。2013年3月，國(guó)務(wù)院副總理劉延?xùn)|專程到學(xué)校看望寄宿的孩子們，對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的“丹寨模式”給予充分肯定。2014年9月，全縣九年義務(wù)教育基本均衡發(fā)展通過了國(guó)家教育督導(dǎo)委員會(huì)評(píng)估認(rèn)定，成為貴州省首批達(dá)標(biāo)的四個(gè)縣之一。

5.“均衡配置教師”，探索“實(shí)行縣(區(qū))域內(nèi)教師、校長(zhǎng)交流制度”

均衡配置師資隊(duì)伍是促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要內(nèi)容之一。師資隊(duì)伍均衡實(shí)踐主要分為兩類，第一類是基礎(chǔ)性的義務(wù)教育師資配備。例如，山東省臨朐縣“校校新進(jìn)一名小學(xué)英語教師”、湖南省瀘溪縣用特殊關(guān)愛讓農(nóng)村教師把心留在農(nóng)村、福建省福安市出臺(tái)特崗政策優(yōu)厚待遇吸引教師到農(nóng)村校任教等實(shí)踐模式，這些實(shí)踐模式對(duì)于保障區(qū)域內(nèi)師資隊(duì)伍的基本穩(wěn)定與原始分配起到了重要的作用。第二類是基于公平的優(yōu)質(zhì)師資隊(duì)伍交流，例如山東省青島市市南區(qū)“名師交流破解擇校頑疾”模式、福建省莆田市荔城區(qū)“優(yōu)質(zhì)師資引向薄弱?！钡?，以優(yōu)質(zhì)師資流動(dòng)保證義務(wù)教育質(zhì)量均衡。

師資隊(duì)伍均衡的典型案例是河南省新鄭市的“教師統(tǒng)一編制核算，讓城鄉(xiāng)隊(duì)伍一樣好”計(jì)劃。新鄭市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資隊(duì)伍的措施有：一是確保師資力量“夠”。在全市財(cái)政供養(yǎng)人員“零增長(zhǎng)”的情況下，2008年—2014年，面向高校優(yōu)秀畢業(yè)生招錄教師1268人。二是確保農(nóng)村教師“穩(wěn)”。在編制管理上向農(nóng)村學(xué)校傾斜，新進(jìn)教師“第一年不留城，前三年不進(jìn)城”。為農(nóng)村邊遠(yuǎn)學(xué)校教師每人每月發(fā)放60元或100元的交通補(bǔ)助，為所有農(nóng)村教師每人每月發(fā)放90元的生活補(bǔ)貼。三是確保隊(duì)伍素質(zhì)“高”。2008年—2014年，分別組織校長(zhǎng)和教師外出考察培訓(xùn)836人次和3987人次，先后開展了4期198名農(nóng)村英語教師培訓(xùn)和累計(jì)359名農(nóng)村音、體、美教師的培訓(xùn)。通過這些措施，解決了新鄭市教師隊(duì)伍的數(shù)量、質(zhì)量以及遷調(diào)問題，為義務(wù)教育質(zhì)量均衡夯實(shí)了基礎(chǔ)性保障。

(三)評(píng)估發(fā)現(xiàn)的新問題：全面實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展任重而道遠(yuǎn)

盡管全國(guó)迄今已通過義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣(區(qū))評(píng)估達(dá)到1302多個(gè)，但距離2020年義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)差了66.41%。全面實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展卻依然存在著諸多現(xiàn)實(shí)問題，而且隨著均衡評(píng)估的推進(jìn)，沒有實(shí)現(xiàn)均衡的落后地區(qū)，尤其是廣大中西部地區(qū)的貧困縣要達(dá)到評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)難度越來越大，義務(wù)教育均衡發(fā)展任重而道遠(yuǎn)(宋乃慶，2015)。

1.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足，且呈現(xiàn)出“中部塌陷”格局

近5年，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總投入不斷增長(zhǎng)，但是經(jīng)費(fèi)總投入仍顯不足，而且區(qū)域間經(jīng)費(fèi)投入比例結(jié)構(gòu)不合理。如圖4所示，2010年到2014年，義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)一直呈“中部塌陷”的情況。過去五年，中部地區(qū)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)始終低于東部地區(qū)和西部地區(qū)，依次低于東部地區(qū)2446.81元、2784.68元、2847.55元、2888.46元和2918.24元，依次低于西部地區(qū)994.27元、1101.28元、1672.37元、1763.85元和1701.88元。中部地區(qū)初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)也低于東部地區(qū)和西東部地區(qū)，依次低于東部地區(qū)2535.35元、2844.68元、2982.80元、3251.70元和3445.95元，依次低于西部地區(qū)659.66元、640.71元、672.27元、586.13元、和270.48元。

2.義務(wù)教育辦學(xué)條件質(zhì)量不夠，且城鄉(xiāng)之間“內(nèi)涵化”差距巨大

評(píng)估發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育辦學(xué)條件質(zhì)量不夠，“每一所學(xué)校符合國(guó)家辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)”的目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。一方面，受自然折舊、自然災(zāi)害以及危房鑒定標(biāo)準(zhǔn)放寬等因素影響，“全面清除危房”的目標(biāo)沒有完全實(shí)現(xiàn)。寬口徑數(shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)小學(xué)危房占校舍面積的比例為3.13%，超過了3%。其中，西部地區(qū)小學(xué)危房面積占校舍總面積的7.30%，初中為5.34%；農(nóng)村小學(xué)、初中校舍危房面積比例分別為5.04%、11.74%。另一方面，城鄉(xiāng)學(xué)校辦學(xué)條件質(zhì)量差距依舊明顯，特別是教學(xué)設(shè)備、生活條件等方面。2014年城市小學(xué)生均教學(xué)儀器設(shè)備值為1333.04元，農(nóng)村為708.15元，城鄉(xiāng)差距為624.90元；城市初中生均教學(xué)儀器設(shè)備值為1937.32元，農(nóng)村為1458.76元，城鄉(xiāng)差距為478.56元。

3.義務(wù)教育師資隊(duì)伍有待優(yōu)化，尤其是農(nóng)村師資結(jié)構(gòu)性缺編嚴(yán)重

調(diào)查顯示，義務(wù)教育師資隊(duì)伍有待優(yōu)化，特別在西部地區(qū)，小學(xué)科學(xué)、外語、音樂、體育、美術(shù)生師比依次為457:1，51∶1，200:1，170∶1，209∶1；初中音、體、美生師比依次為275∶1，201∶1，83∶1。同時(shí)，還有很多低學(xué)歷⑧的教師集中在中西部地區(qū)和農(nóng)村學(xué)校，這些教師教育觀念和教學(xué)方法陳舊，很難適應(yīng)課程改革的要求。與此同時(shí)，部分地區(qū)教師總體超編和結(jié)構(gòu)性缺員情況并存，難以滿足教育教學(xué)實(shí)際需求。很多農(nóng)村小學(xué)極其缺少音、體、美、外語及信息技術(shù)教師，導(dǎo)致國(guó)家規(guī)定的課程未能開齊開足。而且大部農(nóng)村地區(qū)教師待遇總體偏低，工作、生活條件普遍較差，培訓(xùn)機(jī)會(huì)少，發(fā)展缺乏后勁，優(yōu)秀教師“下不去、留不住”，年輕教師難以長(zhǎng)期扎根，因此，農(nóng)村骨干教師流失嚴(yán)重，從而加劇了農(nóng)村教師的結(jié)構(gòu)性缺編問題。

圖4 2010年-2014年義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)(單位：元)

4.義務(wù)教育適應(yīng)新變化需加強(qiáng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新問題不斷出現(xiàn)

目前，義務(wù)教育人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)顯著高于城鎮(zhèn)化水平(靳曉燕、榮雷，2015)，推進(jìn)速度過快。由于義務(wù)教育規(guī)劃建設(shè)不能適應(yīng)學(xué)生流動(dòng)新常態(tài)，城鄉(xiāng)教育新差距、農(nóng)村教育資源浪費(fèi)等新問題不斷出現(xiàn)(李鵬、朱德全，2016)。一方面，大量農(nóng)村人口涌入城市，城市學(xué)校面臨受教育人口迅速增加的壓力，進(jìn)而城市學(xué)校教育資源逐漸緊缺，直接結(jié)果就是城市中小學(xué)“大班額”屢禁不止。調(diào)查顯示，2014年全國(guó)城鎮(zhèn)小學(xué)、初中56人及以上班級(jí)比例均在20%左右，其中，中部地區(qū)的比例在30%左右，部分省則超過40%。另一方面，伴隨著大量人口遷往城市，農(nóng)村逐步空心化，部分農(nóng)村校舍被閑置，農(nóng)村教育資源無形中被浪費(fèi)。2014年，全國(guó)有46%的鄉(xiāng)村小學(xué)班級(jí)人數(shù)在25人及以下。

5.義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡任重道遠(yuǎn)，區(qū)域、城鄉(xiāng)間教育質(zhì)量差距甚大

“兩基”驗(yàn)收通過標(biāo)志著義務(wù)教育機(jī)會(huì)均衡初步實(shí)現(xiàn)(宋乃慶、李森、朱德全，2013)，過去5年，盡管1302個(gè)縣區(qū)完成了《義務(wù)教育均衡發(fā)展備忘錄》的政策目標(biāo)，而且部分省(市)已整體通過國(guó)家教育督導(dǎo)委員會(huì)的均衡評(píng)估，但尚有66.41%的區(qū)縣沒有實(shí)現(xiàn)完全均衡。一方面，當(dāng)前義務(wù)教育均衡發(fā)展主要還是致力于實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)分配和教育資源配置的均衡，課程、教學(xué)等有關(guān)教育質(zhì)量均衡的工作只在東部沿海少部分地區(qū)開始著力，要全面實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展必將任重而道遠(yuǎn)；另一方面，囿于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)、現(xiàn)有辦學(xué)基礎(chǔ)以及師資隊(duì)伍等因素的困厄，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間的課程開設(shè)、教學(xué)實(shí)施、素質(zhì)教育工作等差異顯著，區(qū)域、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育質(zhì)量差距甚大。

三、全面推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策建議

全面推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，不斷推進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，深化義務(wù)教育綜合改革，堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，做到兜底線，?；荆リP(guān)鍵，補(bǔ)短板，促均衡，提質(zhì)量(王定華，2015)，全面推動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

(一)優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，革新發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變義務(wù)教育均衡發(fā)展傳統(tǒng)方式

義務(wù)教育均衡發(fā)展是系統(tǒng)化的改革工程，不能局部的“碎片化”修補(bǔ)，需要全局性的統(tǒng)籌規(guī)劃。做好義務(wù)教育均衡發(fā)展的等層設(shè)計(jì)，一是要依據(jù)當(dāng)前義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)際情況，尤其是義務(wù)教育均衡發(fā)展在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍、質(zhì)量水平方面的問題；二是要充分考慮國(guó)家教育政策與發(fā)展規(guī)劃。在具體操作中，下活“一盤棋”，改革“供給側(cè)”，實(shí)現(xiàn)“一體化”。

1.樹立“一盤棋”意識(shí)，科學(xué)規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展

在任何國(guó)家，義務(wù)教育公平的“比較范圍”都應(yīng)當(dāng)是“全國(guó)”(吳康寧，2015)，只有在全國(guó)所有地區(qū)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展才是真正的“人民滿意教育”。因此，必須樹立“一盤棋”意識(shí)，規(guī)劃全國(guó)范圍內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間、群體間的義務(wù)教育均衡發(fā)展，完全實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)均衡、全力推進(jìn)教育資源均衡并不斷實(shí)現(xiàn)教育質(zhì)量均衡。所以，一方面，全國(guó)上下必須要基于均衡發(fā)展的未來目標(biāo)，做好義務(wù)教育均衡發(fā)展的整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，通盤考慮，超前部署(趙永輝，2015)。尤其是在縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展改革實(shí)踐進(jìn)入深水期的時(shí)候，特別要及早謀劃省域的義務(wù)教育均衡發(fā)展統(tǒng)籌(范先佐、郭清揚(yáng)、付衛(wèi)東，2015)。另一方面，在逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源均衡配置后，要科學(xué)的規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展。義務(wù)教育均衡發(fā)展的重點(diǎn)必須轉(zhuǎn)向教育質(zhì)量的提升，追求教育質(zhì)量的公平，必須從外延均衡轉(zhuǎn)向內(nèi)涵均衡、從依附均衡轉(zhuǎn)向自主均衡、從同質(zhì)化均衡轉(zhuǎn)向特色均衡、從基礎(chǔ)均衡轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)均衡(馮建軍，2012)。

2.推進(jìn)“供給側(cè)”改革，高效統(tǒng)籌全面發(fā)展

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，義務(wù)教育非均衡發(fā)展很大程度上是教育需求與教育供給之間的矛盾，是教育資源供給與教育發(fā)展需求的矛盾。因此，要全面規(guī)劃義務(wù)教育均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，就必須推進(jìn)“供給側(cè)”改革，以經(jīng)濟(jì)的方式統(tǒng)籌義務(wù)教育全面發(fā)展。一是做好義務(wù)教育供給機(jī)制改革。前提是要優(yōu)化和完善義務(wù)教育資源供給機(jī)制，認(rèn)真落實(shí)國(guó)家有關(guān)義務(wù)教育投入的法律、政策要求，確保義務(wù)教育資源供給的數(shù)量滿足。重點(diǎn)要調(diào)控統(tǒng)籌義務(wù)教育供給機(jī)制，能夠重點(diǎn)安排經(jīng)費(fèi)、師資等資源。同時(shí)，也能夠雪中送炭、差異補(bǔ)償，有效地向農(nóng)村地區(qū)、西部地區(qū)、民族地區(qū)等傾斜。二是要做好供給結(jié)構(gòu)改革。供給主體以國(guó)家和政府為主，堅(jiān)持公平發(fā)展的原則，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式。同時(shí)，也要吸引更多力量參與，為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡注入活力，鼓勵(lì)社會(huì)資本提供個(gè)性化、多樣化的教育供給。

3.實(shí)施“一體化”布局，公平引領(lǐng)協(xié)同發(fā)展

“一體化”發(fā)展戰(zhàn)略是基于對(duì)“梯度發(fā)展”、“城市優(yōu)先”戰(zhàn)略的反思提出的。實(shí)施義務(wù)教育“一體化”布局，首先要公平對(duì)待所有區(qū)域、所有學(xué)校、所有群體的義務(wù)教育，提供“充分”而“公平”的義務(wù)教育供給。其次，“一體化”并不是均等化，實(shí)施“一體化”的過程，必然有差異。在“充分”而“公平”的原則下，還必須對(duì)不同區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間、群體間的義務(wù)教育提供“適當(dāng)”且“自由”的義務(wù)教育供給，滿足各種差異化需求。再次，實(shí)施“一體化”布局也不是無私的公正和盲目的差異，而是要結(jié)合人口變化趨勢(shì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，做好科學(xué)論證，基于科學(xué)的預(yù)測(cè)與預(yù)警，合理調(diào)整的義務(wù)教育發(fā)展規(guī)劃。最后，“一體化”也不是“孤立化”、“獨(dú)立化”，而是還要調(diào)動(dòng)不同區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、校際間、群體間的相互協(xié)同、相互聯(lián)動(dòng)，共同致力于實(shí)現(xiàn)全國(guó)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

(二)建構(gòu)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化政府責(zé)任，實(shí)施義務(wù)教育均衡發(fā)展協(xié)同治理

實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的義務(wù)教育均衡發(fā)展變革需要明確責(zé)任主體，并且相互之間聯(lián)動(dòng)協(xié)作。在完成義務(wù)教育均衡發(fā)展的總體目標(biāo)規(guī)劃之后，必須落實(shí)具體責(zé)任，明確由誰落實(shí)的問題——也就是“治理主體”的問題?；谪?zé)任主體的明確，建構(gòu)主體間義務(wù)教育均衡發(fā)展協(xié)同治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

1.協(xié)同治理的框架：構(gòu)建聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成“政策合力”

全面實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，需要建立現(xiàn)代教育治理體系，形成政策合力，切實(shí)解決教育管理中社會(huì)參與不夠、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不夠、政府宏觀管理能力不足、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善等突出問題(褚宏啟，2014)。首先，要著眼義務(wù)教育與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體系內(nèi)外，建立義務(wù)教育均衡發(fā)展的“內(nèi)外聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，推動(dòng)義務(wù)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的有效互動(dòng)，為義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展與特色均衡發(fā)展創(chuàng)造條件。其次，要關(guān)注義務(wù)教育體系上下，建立義務(wù)教育均衡發(fā)展的“上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，要充分調(diào)動(dòng)政府、學(xué)校、社會(huì)組織，以及教師、學(xué)生、家長(zhǎng)等各種公民個(gè)體，不斷發(fā)揮中央政府、多級(jí)地方政府、學(xué)校、班級(jí)等多個(gè)管理層次的治理能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育內(nèi)部教育資源均衡配置。最后，要著力于義務(wù)教育系統(tǒng)內(nèi)部的點(diǎn)與面，建立義務(wù)教育均衡發(fā)展的“點(diǎn)面聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，以點(diǎn)帶面，以面帶點(diǎn)，相互支撐。要進(jìn)一步推動(dòng)各省切實(shí)履行備忘錄各項(xiàng)承諾，建立各部委之間、部委與省級(jí)政府之間的協(xié)同、會(huì)商和聯(lián)動(dòng)機(jī)制；建立城鄉(xiāng)一體化的均衡發(fā)展體制機(jī)制，各省(市、自治區(qū))要立足本地實(shí)際，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際和群體間義務(wù)教育均衡發(fā)展。

2.協(xié)同治理的關(guān)鍵：強(qiáng)化政府責(zé)任，消解“政府悖論”

“政府悖論”是指“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是經(jīng)濟(jì)衰退的根源”(North, D. C.，1990)。在義務(wù)教育均衡發(fā)展的議題內(nèi)，“政府悖論”表現(xiàn)為政府的正當(dāng)行為既促進(jìn)著義務(wù)教育均衡發(fā)展，同時(shí)政府的不當(dāng)行為又在某種程度上制約著其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(司曉宏、楊令平，2015)。現(xiàn)代治理主張?jiān)诠彩聞?wù)中“去國(guó)家中心化”，但從來沒有也不可能“去國(guó)家化”。正如約瀚·皮埃爾(Jon Pierre)和蓋伊·彼特(Gary Peter)的研究發(fā)現(xiàn)，“國(guó)家針對(duì)其外部環(huán)境進(jìn)行轉(zhuǎn)換和成功適應(yīng)，確立了國(guó)家在治理中的良好未來”(Pierre,J.& Peter,G.，2000)。因此，全面實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，需要強(qiáng)化政府責(zé)任，消解“政府悖論”。中央政府要不斷強(qiáng)化各級(jí)各部門責(zé)任，建立健全推動(dòng)有力、檢查到位、考核嚴(yán)格、獎(jiǎng)懲分明、公開問責(zé)的義務(wù)教育均衡發(fā)展推進(jìn)責(zé)任制；省級(jí)政府要進(jìn)一步強(qiáng)化統(tǒng)籌職責(zé)，提高省級(jí)統(tǒng)籌的力度，構(gòu)建省域內(nèi)義務(wù)教育共同發(fā)展機(jī)制；縣級(jí)政府要突出管理主體作用，完善經(jīng)費(fèi)投入與分配體制，抓好基礎(chǔ)建設(shè)，師資配置和質(zhì)量提升。同時(shí)，還要加強(qiáng)政府間合作與部門間聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建義務(wù)教育均衡發(fā)展的協(xié)同保障機(jī)制。

3.協(xié)同治理的保障：吸引外部力量，實(shí)施“多元治理”

義務(wù)教育均衡發(fā)展是一項(xiàng)超越教育系統(tǒng)本身的綜合性社會(huì)改革。事實(shí)上，中國(guó)教育的很多問題，都不單單是教育部門的事，而是屬于經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題(范先佐，2016)。因此，義務(wù)教育均衡發(fā)展的全面實(shí)現(xiàn)，不能僅僅依靠教育部門，應(yīng)該由單純政府—公立學(xué)校模式，轉(zhuǎn)向政府—非政府組織、“第三部門”——公立學(xué)校與私立學(xué)校并存的治理格局(李濤，2009)。在多元主體、協(xié)同治理的治理框架中，不僅僅需要建立內(nèi)外協(xié)同、上下協(xié)同和點(diǎn)面協(xié)同的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，也不僅僅是要單方面強(qiáng)化政府責(zé)任，而是要進(jìn)一步釋放政府之外的所有治理主體的能量。在教育機(jī)會(huì)均衡、教育資源均衡方面，在政府宏觀調(diào)控之下，通過市場(chǎng)和第三部門可以吸收一大部分的優(yōu)質(zhì)的教育資源納入義務(wù)教育供給的范疇。在教育質(zhì)量均衡方面，吸引更多力量參與義務(wù)教育的教育規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)管理、人員管理、課程管理、教學(xué)管理、質(zhì)量保障、督導(dǎo)評(píng)價(jià)等管理內(nèi)容，共同參與教育均衡發(fā)展的計(jì)劃、決策、執(zhí)行、控制等多個(gè)管理流程(褚宏啟，2014)，保障義務(wù)教育整體質(zhì)量提升。

(三)深化綜合改革，問題各個(gè)擊破，攻克義務(wù)教育均衡發(fā)展主要困厄

盡管義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中的各種問題與困難不盡相同，但是，當(dāng)前義務(wù)教育均衡發(fā)展的主要問題依舊是優(yōu)質(zhì)教育機(jī)會(huì)的獲得、教育資源配置不均衡和教育質(zhì)量提升較為困難。因此，要實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，深化綜合改革，逐步解決這些主要困難尤為關(guān)鍵。

1.改革義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入制度，保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的充足與公平

教育經(jīng)費(fèi)欠缺是當(dāng)前義務(wù)教育均衡發(fā)展的最大困厄，直接限制了義務(wù)教育辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍等各方面的發(fā)展。因此，改革義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入制度，保障義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的充足與公平是當(dāng)前義務(wù)教育均衡發(fā)展必須解決的問題之一。具體來說，一是加大教育投入力度，落實(shí)教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長(zhǎng)、兩個(gè)比例”法定要求，全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)要保持在占GDP4%的基礎(chǔ)上有所提高；二是建立健全城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)使用機(jī)制，調(diào)控并監(jiān)督義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分配和使用情況，確保資金?？顚Ｓ?，發(fā)揮實(shí)在的效益；三是在繼續(xù)支持西部地區(qū)義務(wù)教育的同時(shí)，還要加大對(duì)中部地區(qū)義務(wù)教育的投入，逐步嘗試在中西部地區(qū)分省實(shí)施差別化的投入政策；四是實(shí)行對(duì)農(nóng)村地區(qū)、老少邊窮地區(qū)義務(wù)教育投入適當(dāng)傾斜的政策；五是逐步完善省以下財(cái)政支付體系，特別要匹配地方的事權(quán)財(cái)權(quán)，防止支出責(zé)任過度下移，減少貧困縣(區(qū))專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的配套壓力。

2.強(qiáng)力執(zhí)行學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)政策，保障義務(wù)教育辦學(xué)條件基本均衡

推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)，完成義務(wù)教育基本均衡的重要措施，也是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的基礎(chǔ)性保障。在具體實(shí)踐中，首先，要進(jìn)一步修改與調(diào)試學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)體系，在制定辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還要制定辦學(xué)條件的限高標(biāo)準(zhǔn)，防止超高標(biāo)準(zhǔn)、豪華學(xué)校建設(shè)。其次，要全力清除校舍危房。各級(jí)學(xué)校要建立校舍危房的預(yù)警機(jī)制，及時(shí)報(bào)告，及時(shí)整改；各級(jí)政府要嚴(yán)格執(zhí)行危房整改政策，堅(jiān)決在第一時(shí)間清理新增危房，杜絕安全隱患。最后，要科學(xué)規(guī)劃學(xué)校與班級(jí)規(guī)模。一方面，要提高義務(wù)教育統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，保證各級(jí)政府在實(shí)施流動(dòng)人口子女教育方面責(zé)權(quán)對(duì)稱；另一方面，特別要善于利用小班額預(yù)存的人數(shù)彈性空間，并對(duì)城市化進(jìn)程較快的人口大省和中心城市周邊地區(qū)的人口流向?qū)嵤┛茖W(xué)監(jiān)測(cè)，建立有效控制班級(jí)和學(xué)校規(guī)模的預(yù)警機(jī)制(傅維利、張淼，2014)。

3.優(yōu)化義務(wù)教育師資隊(duì)伍的質(zhì)量，力爭(zhēng)全國(guó)范圍師資隊(duì)伍均衡配置

教師是教育資源的核心要素，是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要影響因素之一。因此，要全面實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，必須優(yōu)化義務(wù)教育師資隊(duì)伍的質(zhì)量，整體提升教師專業(yè)化水平，并力爭(zhēng)全國(guó)范圍師資隊(duì)伍的均衡配置。具體來說，一是要加強(qiáng)教師職業(yè)理想信念和師德教育，重點(diǎn)培養(yǎng)能承擔(dān)多門學(xué)科教學(xué)任務(wù)的小學(xué)全科教師和“一專多能”的初中教師；二是全面推行師范生頂崗實(shí)習(xí)和農(nóng)村特崗教師政策，推行師范畢業(yè)生必須到農(nóng)村工作兩年政策，緩解農(nóng)村師資結(jié)構(gòu)性缺編的問題；三是繼續(xù)實(shí)施國(guó)培、省培以及縣(區(qū))培訓(xùn)，大力提高教師隊(duì)伍素質(zhì)；四是深入推進(jìn)縣域內(nèi)和縣際間教師雙向流動(dòng)制度，為在鄉(xiāng)村工作的教師提供較高的津貼、補(bǔ)貼，加快邊遠(yuǎn)艱苦地區(qū)中小學(xué)教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)，吸引優(yōu)秀教師自愿到農(nóng)村任教。

4.積極應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化帶來的挑戰(zhàn)，努力開拓義務(wù)教育發(fā)展“新局面”

面對(duì)義務(wù)教育發(fā)展農(nóng)村空心化、城鄉(xiāng)教育資源新的非均衡等問題，需要優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，多措并舉，協(xié)同治理。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要按照“總量夠用、增量合理、存量盤活”的原則，規(guī)劃義務(wù)教育發(fā)展(褚宏啟，2015)。一是保障城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)用地，切實(shí)控制城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校規(guī)模和班額。二是充分利用農(nóng)村教育資源，不讓已有學(xué)校尤其是新建學(xué)校資源閑置和浪費(fèi)。三是加快探索鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)機(jī)制和管理辦法，適應(yīng)城鄉(xiāng)學(xué)生流動(dòng)頻繁的新常態(tài)。四是發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)+教學(xué)點(diǎn)在促進(jìn)教學(xué)點(diǎn)開齊、開好國(guó)家規(guī)定課和實(shí)現(xiàn)區(qū)域義務(wù)教育高位均衡發(fā)展方面上的作用(王繼新、施楓、吳秀圓，2016)。五是辦好農(nóng)村學(xué)校，增強(qiáng)農(nóng)村教育引力，同時(shí)引導(dǎo)有條件、有想法的進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，將其子女帶回農(nóng)村讀書，分解城市義務(wù)教育的供求壓力。

(四)夯實(shí)保障系統(tǒng)，全力實(shí)現(xiàn)均衡，探尋義務(wù)教育均衡發(fā)展立體路徑

要有效落實(shí)義務(wù)教育均衡發(fā)展的規(guī)劃路線、治理方針和綜合改革，還必須有強(qiáng)有力的保障機(jī)制。就目前中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的階段特點(diǎn)與外圍環(huán)境來看，需要通過立法、評(píng)估、問責(zé)等保障系統(tǒng)的建構(gòu)，推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的各項(xiàng)方案有效落實(shí)，逐步探尋頂層規(guī)劃、系統(tǒng)治理和綜合改革齊頭并進(jìn)的義務(wù)教育均衡發(fā)展立體化路徑。

1.推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展立法，以法律制度保障義務(wù)教育均衡發(fā)展

義務(wù)教育均衡發(fā)展是教育權(quán)利平等的重要體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)教育公平和社會(huì)公正的重要基礎(chǔ)。因此，必須從法律的高度保障我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的全面實(shí)現(xiàn)。義務(wù)教育工作者應(yīng)自覺維護(hù)憲法和法律的權(quán)威與尊嚴(yán)，發(fā)揮現(xiàn)代法治精神的指引、推進(jìn)、規(guī)范作用，著力依法行政、依法治教、依法治校，將義務(wù)教育改革發(fā)展全面納入法治軌道(王定華，2015)。在把“義務(wù)教育均衡發(fā)展”寫進(jìn)《義務(wù)教育法》之余，還應(yīng)該進(jìn)一步關(guān)注義務(wù)教育機(jī)會(huì)均衡，對(duì)擇校、就近入學(xué)、招生考試等涉及到機(jī)會(huì)均衡的問題進(jìn)行法制化的明確，保障最基本的受教育權(quán)利與教育機(jī)會(huì)均衡。同時(shí)，考慮出臺(tái)《學(xué)校法》，明確學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的法律標(biāo)準(zhǔn)，保證義務(wù)教育辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基礎(chǔ)均衡。此外，還有必要對(duì)義務(wù)教育質(zhì)量進(jìn)行底線性或合格性的法律規(guī)范，保障義務(wù)教育質(zhì)量的基本均衡。

2.強(qiáng)化義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估，以評(píng)估督導(dǎo)保障義務(wù)教育均衡發(fā)展

發(fā)揮教育督導(dǎo)評(píng)估“以評(píng)促教”的功能，進(jìn)一步加強(qiáng)全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的評(píng)估和監(jiān)測(cè)，及時(shí)公開監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和結(jié)果，利用定期公布全國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展態(tài)勢(shì)圖推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。一方面，必須建構(gòu)現(xiàn)代性的義務(wù)教育督導(dǎo)制度框架，規(guī)范義務(wù)教育督導(dǎo)實(shí)施，以此推動(dòng)義務(wù)教育督導(dǎo)獨(dú)立化、專業(yè)化和服務(wù)化，最終推動(dòng)教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展(李鵬、朱德全，2016)。各地要制定義務(wù)教育均衡評(píng)估的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)操作化較強(qiáng)的評(píng)估細(xì)則，保證評(píng)估工作的信度與效度，發(fā)揮評(píng)估的指導(dǎo)和督促作用。另一方面，各級(jí)政府要根據(jù)《教育督導(dǎo)條例》規(guī)定，不斷加強(qiáng)義務(wù)教育督導(dǎo)隊(duì)伍建設(shè)。要在國(guó)家教育評(píng)估督導(dǎo)委員會(huì)之外，建立層次清晰、分工精確、相互協(xié)作的教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，落實(shí)教育督導(dǎo)部門的地位、職能和工作要求，健全專職督學(xué)隊(duì)伍，充分發(fā)揮教育督導(dǎo)部門在義務(wù)教育均衡發(fā)展中的督政、督學(xué)、評(píng)估監(jiān)測(cè)職能。

3.實(shí)施義務(wù)教育均衡發(fā)展問責(zé)，以問責(zé)機(jī)制保障義務(wù)教育均衡發(fā)展

問責(zé)制是基于評(píng)估督導(dǎo)的更進(jìn)一步的制度安排，良好的問責(zé)制度能夠?qū)栘?zé)對(duì)象的行為起到導(dǎo)向、監(jiān)督和矯正作用。完善義務(wù)教育均衡發(fā)展問責(zé)機(jī)制，將義務(wù)教育均衡發(fā)展成效作為考核各級(jí)政府、各類學(xué)校工作業(yè)績(jī)的重要內(nèi)容，有利于激勵(lì)相關(guān)責(zé)任主體更加投入地致力于義務(wù)教育均衡發(fā)展的具體工作，對(duì)于解決義務(wù)教育發(fā)展過程中的一些突出問題具有一定的促進(jìn)、引導(dǎo)及規(guī)范的作用。在具體的實(shí)施中，首先，需要明確地方政府的教育責(zé)任，確定問責(zé)的基本尺度，根據(jù)理性尺度與實(shí)際績(jī)效的對(duì)比實(shí)施考核，爾后確定是否問責(zé)。其次，要確定實(shí)施問責(zé)的主體。在義務(wù)教育系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé)，由上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行問責(zé)，與此同時(shí)，還需要建立健全異體問責(zé)或者外部問責(zé)制度，加大立法、司法、其他相關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾對(duì)地方政府的教育問責(zé)及監(jiān)督力度(李軍超，2015)。最后，要整合多種問責(zé)方式，在義務(wù)教育均衡發(fā)展的總體工作績(jī)效考核中進(jìn)行問責(zé)，也可以就義務(wù)教育均衡發(fā)展的專項(xiàng)任務(wù)完成情況實(shí)施專門問責(zé)，還可以對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的階段性任務(wù)完成情況實(shí)施問責(zé)，等等。

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注 釋：

①此次義務(wù)教育第三方評(píng)估是受國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室委托，由西南大學(xué)承擔(dān)的針對(duì)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育規(guī)劃與改革發(fā)展綱要(2010-2020)》實(shí)施五周年的中期評(píng)估報(bào)告，其全名為：《<教育規(guī)劃綱要>中期評(píng)估報(bào)告：義務(wù)教育第三方評(píng)估報(bào)告》。參見教育部網(wǎng)站：教育規(guī)劃綱要實(shí)施5周年系列新聞發(fā)布會(huì)：http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2015n/201511/t20151126_221210.html.

②中國(guó)新聞網(wǎng).中國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)，2020年均衡率達(dá)95%[EB/OL].http，//www.chinanews.com/edu/2012/09-07/4166484.shtml，2016-4-25.具體目標(biāo)為，2015年，全國(guó)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣(區(qū))比例達(dá)到65%；到2020年，實(shí)現(xiàn)基本均衡的縣(市、區(qū))比例達(dá)到95%。

③2015年底義務(wù)教育第三方評(píng)估課題組在教育部舉行了新聞發(fā)布會(huì)，其報(bào)告引起了社會(huì)各界的強(qiáng)烈關(guān)注，還得到中央領(lǐng)導(dǎo)的肯定性批示。中央電視臺(tái)新聞?lì)l道、新華社、《人民日?qǐng)?bào)》《光明日?qǐng)?bào)》《中國(guó)教育報(bào)》等30余家新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)媒體對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道。新聞發(fā)布會(huì)后20天，百度搜索該報(bào)告相關(guān)結(jié)果2370000條。參見：楊欣，羅士琰，宋乃慶．我國(guó)義務(wù)教育“減負(fù)提質(zhì)”的評(píng)估研究．中國(guó)教育學(xué)刊，2016(6)：42-47.

④按國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的委托，義務(wù)教育第三方評(píng)估旨在全面反映《綱要》實(shí)施以來義務(wù)教育在“普及與鞏固”、“均衡發(fā)展”、“減負(fù)提質(zhì)”等方面的成就與問題。

⑤本文中，標(biāo)題中加引號(hào)的內(nèi)容，均為引用《綱要》原話。

⑥實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革以來，公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金由中央和地方按比例分擔(dān)，分擔(dān)比例為西部地區(qū)8∶2，中部地區(qū)6∶4。

⑦三種模式分別是：建設(shè)教育小區(qū)模式、建分校模式、新建學(xué)校模式。參見：教育部．唐山市豐南區(qū)：創(chuàng)三種模式消除擇校[EB/OL]．http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5203/201103/116080.html.

⑧根據(jù)《教師法》的規(guī)定，取得小學(xué)教師資格只需要具備中師及以上學(xué)歷，取得初中教師資格只需要具備大專及以上學(xué)歷，這一規(guī)定與發(fā)達(dá)國(guó)家相比明顯偏低，無法滿足不斷提高義務(wù)教育質(zhì)量的要求。

(責(zé)任編輯 陳振華)

10.16382/j.cnki.1000-5560.2017.01.007

教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“區(qū)域義務(wù)教育均衡發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和立體化路徑研究”(13YJA880113);重慶市首屆研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目(CYB14064);教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展報(bào)告“中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展報(bào)告”(11JBGP018)。