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    中美大學章程的比較研究

    2016-05-04 12:59:08劉燦燦
    黑龍江教育·理論與實踐 2016年4期
    關鍵詞:大學章程制定實施

    劉燦燦

    摘要:大學章程是大學的基本法,在大學規(guī)章體系中處于頂層地位。大學章程是大學辦學和管理的綱領性文件,為保證大學正常運行,主要就學校職能、辦學目標、校管理體制的構建及運作等基本問題作出全面規(guī)范的回答。大學章程伴隨著大學的建立和興起,是大學成為獨立法人的必備條件,也是合理處理好大學內(nèi)部成員利益相互關系,社會、大學和政府的地位關系的重要依據(jù)。文章通過比較中美大學章程在法律地位、制定程序和章程內(nèi)容上的差異,提出中國大學章程存在著制定內(nèi)容和程序上的科學性、實施過程中效力性的隱患。

    關鍵詞:大學章程;制定;實施

    一、中美章程的比較

    (一)章程的法律地位比較

    在西方大學的發(fā)展歷史當中,往往是先有了大學章程,被予以通過之后,才有了相應的大學的建立與興起。美國的大學章程是由國會或者州議會先法律上認可,也正因為此,美國大學章程具有崇高的法律地位?!耙恍┟绹髮W章程經(jīng)過不斷的修訂和完善,甚至成為美國一些州的教育法的條款?!彼固垢4髮W,最初源于1885年11月頒布的“創(chuàng)始基金”,該文件被加州立法機關通過之后,才正式著手建立大學。因此,“創(chuàng)始基金”是斯坦福大學章程的雛形,擁有加州議會所批準的法律效力?!懊绹?lián)邦政府和州政府規(guī)定,大學與政府均不能單方面修改或撤銷章程”,著名的“達特茅斯學院案”很好地解釋了美國私立大學章程的法律地位。1816年起,新罕布什爾州政府通過三項立法變相修改了達特茅斯學院的章程,成立“達特茅斯大學”,此舉引發(fā)了學院董事會的強烈反對,認為州的立法對學院章程的改變,實際上是對學院的法人身份進行了改變。最高法院對章程進行了解讀,認為“達特茅斯學院章程是受憲法保護的合同,而章程所載明的學院的權利因為州政府的立法而被強行削弱”。因此大學章程界定了政府和高校的關系,具體表現(xiàn)為一種契約性,政府在對高校宏觀調(diào)控之余,高校也有自身獨立的法律地位。

    在中國,1995年開始實施的《中華人民共和國教育法》清晰地指出:“設立學校及其他教育機構,必須要有組織機構和章程”,并且強調(diào)“學校及其它教育機構按照章程自主管理”?!秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》,開始為大學章程的建設提出要求,到2011年11月28日發(fā)布的《高等學校章程制定暫行辦法》和《2013年至2015年部委所屬高校章程建設行動計劃》,已經(jīng)明確了目前國家大學章程建設的時間期限、具體任務和要求。這些都是我國大學章程建設的政策性指導。

    然而這些諸多的法律法規(guī)條文,均對建設大學章程提出了要求和其在學校管理中的地位,而在整個法律管理體系中具有怎樣的法律效力未能詳盡說明。此外,在現(xiàn)有的章程里雖然對學校的內(nèi)部成員之間的法律關系有所涉及,但怎樣處理好這些法律關系,大學章程很難作為評判的依據(jù)。如清華大學章程十六條規(guī)定了學生和教職工各自的權利和義務,但學校、學生、教職工等發(fā)生利益沖突之時,有怎樣的規(guī)定條文和機制給予保障,未能詳細說明。其次,在與政府的關系上,政府對大學內(nèi)部管理的參與和管理權未能解釋。因此,在大學獨立的法人地位與行政力量的博弈中,沒有明確的章程條文作依據(jù)和法律地位的保障,大學往往是妥協(xié)的那一方。

    (二)章程制定程序比較

    美國高校,董事會均是學校的最高權力機構,是學校的法人,大學章程的設計和制定也由董事會直接決定 。美國大學章程的制定遵循嚴格的程序,總是學校先列出提案,報批董事會后,經(jīng)至少三分之二的董事會成員投票同意之后,再由權力機構審核后,最后向社會公布。因此,美國各大高校的大學章程都可以通過它們相應的學校網(wǎng)站查詢到。同時,為應對各種條件的變化,大學章程變動的頻率也很高。

    中國大學章程的編制與修訂,也有著自身的特色。北京大學章程第九章附則的五十四條提出“要經(jīng)學校教代會討論、校務委員會審議、校長辦公會議審議、校黨委審定后,由校長簽發(fā),報上級核準”。同時在五十五條提出“建立學校章程委員會,享有對章程起草修訂,組織實施,解釋和監(jiān)督的權利”。相較美國大學章程制定程序,中國大學章程在內(nèi)容上并未對程序怎樣實施進行詳細的說明,只簡單說明了制定參與的部門。各個部門參與的人數(shù),決議通過的人數(shù)比例,提案提出前的準備工作等都未加以說明。因此,在今后大學章程的實施編寫修訂過程中,缺少具體的數(shù)字依據(jù),是否會帶來編寫條目科學性的問題,有待商榷。

    (三)章程內(nèi)容比較

    大學章程的內(nèi)容主要包括“學校辦學宗旨、內(nèi)部管理體制、教職工的權利和義務、學生及校友的權利和義務、經(jīng)費資產(chǎn)和財務制度、社會服務與外部關系”。中美大學章程在內(nèi)容組織結(jié)構上還是有著很大的差別的,各有側(cè)重點。杜克大學的章程,篇幅占總體79.9%,同時將學校的董事會、各委員會、大學官員、校長、教務長、執(zhí)行副總裁、衛(wèi)生事務校長等的義務與職責范圍都具體指明了。清華、北大章程側(cè)重對校黨委、校長、學術委員會和監(jiān)察委員會的職能闡釋。美國大學章程里管理機構各項條目多關注事務性的一些權利,非常具體化。中國大學章程對管理機構體制的敘述側(cè)重于一些綱領性的條文,比較籠統(tǒng)。此外,中國的大學章程相較美國,在大學的職能和辦學宗旨目標上花了大量的筆墨,作為章程的開頭,可以清晰地感受到大學的責任所在。而在教職工、學生、校友的權利和義務上,美國的大學章程主要體現(xiàn)于學校的各個組織機構中,在這些組織里,他們應該得到怎樣的權利,履行怎樣的義務,在教學、財務、管理、衛(wèi)生等方面作出了說明,條目分散,而中國的大學章程主要側(cè)重總結(jié)性的描述與歸納,比較抽象。

    二、中國大學章程存在的隱患

    (一)制定過程中的缺失性

    大學章程在制定過程中存在著形式和內(nèi)容上的缺失性。在內(nèi)容上,權力運行中,學生、教職工的地位未能很好地體現(xiàn),同時未能界定好政府官員在大學權力運行中的角色,因此大學和政府的關系就顯得非常微妙,行政力量、黨委會在大學章程中的地位還是很高。在章程的表述中,多為一些抽象的說明,具體在學校各項事務中,各個部門機構、教師、學生、管理人員的參與比例和職權范圍未能詳細說明。另外,章程大都千篇一律,未能形成自身的大學特色。而在形式上,外部立法未能給予內(nèi)部章程明確的法律效力來源,沒有內(nèi)外的相輔相成,大學章程很有可能就會流于形式。再加上,章程制定者類型小、范圍窄,制定過程在章程中也只是草草說明,降低了成文的科學性。

    (二)實施過程中的缺失性

    認識的不到位是章程實施過程中面臨的最大挑戰(zhàn)。首先,高校領導層和利益相關者,對章程的重要性認識不足。在西方,章程先于大學產(chǎn)生,是大學辦學的指導,而在中國,高校的章程建設進度緩慢,領導層對其缺乏重視,因此辦學過程中出現(xiàn)的各種問題都缺乏原則性的指導。其次是政府的認知不足。盡管政校分離,去行政化的議題一直是熱點,但是政府對高校自主權的實現(xiàn)向來都是阻力之一。雖然國家、政府將建設大學章程提上日程,并給了時間限制,但是行政命令顯然沒有法律條文來得更正式和穩(wěn)固。最后,是民眾的認識不足。社會上缺少對大學章程建設的關注,有限公布的大學章程也很難在社會上引起討論的熱潮。學生作為高等教育的消費者,也未能認清自身在高等教育中的地位,缺乏對學校建設大學章程的熱情。

    當然,近幾年八校建立起大學章程,以及北大、清華為首的各大高校陸續(xù)出臺的大學章程,可以說進程加速了,前景是美好的。但是,章程是否真正能承接起它所起的功能,仍有待考證。

    參考文獻:

    [1]鄒曉紅,于川,張鵬莉.大學章程研究[M].吉林大學出版社,2013:81.

    [2]侯佳,司曉宏.斯坦福大學章程的特征及其啟示[J].高等教育研究,2014,(2):86.

    [3]周詳.達特茅斯學院案與美國私立大學章程[J].湖南師范大學教育科學學報,2014,(2):90.

    [4]陳立鵬.大學章程研究——理論與實踐的探索[M].北京師范大學出版社,2012:48.

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