地方債務(wù)置換的成本效益分析

周迪岫

摘要：現(xiàn)實中，地方債務(wù)主要用于交通、通訊、教育、醫(yī)療和市政等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于社會民生、經(jīng)濟(jì)金融的和諧發(fā)展至關(guān)重要。本文將圍繞地方債務(wù)置換的成本和效益兩方面進(jìn)行系統(tǒng)分析，以期揭示債務(wù)置換對地方經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的促進(jìn)作用，為相關(guān)研究提供理論支撐。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；經(jīng)濟(jì)調(diào)控；成本；效益

中圖分類號：F812.5；F832.33 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）028-000-01

一、地方債務(wù)置換產(chǎn)生的背景

受國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長呈下行趨勢，房地產(chǎn)持續(xù)低迷，地方政府土地收入不斷萎縮，財政收入捉襟見肘。據(jù)財政部上年度統(tǒng)計報告顯示，地方政府財政收入僅僅增長了8.1%，增幅同比下降2.4個百分點。造成增長緩慢的原因之一，即政府財政措施范圍較窄，渠道單一，主要利用融資平臺舉借債務(wù)，信用等級較低，融資成本較高，不僅還本付息壓力較大，且獲益較少。因此，為減輕地方政府債務(wù)償還壓力，債務(wù)置換成為首選措施。

二、地方債務(wù)置換存在的問題

近幾年來，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長迅速，地方政府投融資平臺數(shù)量也急劇增加，并穩(wěn)步進(jìn)入融資高速發(fā)展時期。由此也使得地方債務(wù)總額持續(xù)增長，一定程度上阻礙了地方經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展，成為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的潛在風(fēng)險因素之一。與此同時，一些地方政府盲目舉債，貪大求洋、盲目建設(shè)，不僅導(dǎo)致投資項目效率低，且高額的地方債務(wù)也降低了地方經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。此外，受自身財政收入水平制約，部分地方政府甚至采用“拆東補(bǔ)西”的辦法，將金融機(jī)構(gòu)借款用于償還地方債務(wù)，不僅違背了債務(wù)置換的初衷，嚴(yán)重影響了金融機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行，還增加了金融機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險，擾亂了市場金融秩序。

三、地方債務(wù)置換的方式

（一）靈活型——中央銀行轉(zhuǎn)向貸款

《中國人民銀行法》規(guī)定：“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券”。所以，中央銀行通常以再貸款的方式，靈活地實現(xiàn)了一家商業(yè)銀行購買另一家商業(yè)銀行對市政等方面貸款的債券。這種操作形式的顯著特點是擴(kuò)張了央行的資產(chǎn)負(fù)債表，從而與歐美央行的QE操作思路相近。此外，從商業(yè)銀行構(gòu)成系統(tǒng)來看，此舉不僅改變了其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，也使得銀行超儲增加，貸款也由高利息、短期限，轉(zhuǎn)為低利息、長期限。

（二）契約型——商業(yè)銀行直接購買

地方債務(wù)置換是指在保持債務(wù)總量不變的前提下，把地方政府短期、高息的債務(wù)置換為期限更長、利息更低的地方政府債券。通過與商業(yè)銀行訂立契約直接購買，即是地方政府進(jìn)行債務(wù)置換的常見方法，一家商業(yè)銀行用超儲購買另一家商業(yè)銀行對市政貸款所發(fā)行的債券，對個別商業(yè)銀行來說，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，但是將所有商業(yè)銀行作為一個系統(tǒng)來說，超儲并未發(fā)生改變，貸款只是由高利息、短期限轉(zhuǎn)變?yōu)榈屠?、長期限。

四、地方債務(wù)置換的成本構(gòu)成與效益分析

（一）地方債務(wù)置換的成本構(gòu)成

第一，置換中地方政府的信用成本。部分地方政府在進(jìn)行地方債務(wù)置換后，對政府依法行政的示范效應(yīng)和政府機(jī)關(guān)的信譽(yù)產(chǎn)生了不利影響。例如，部分地方政府未能及時償還到期債務(wù)，而是將其延期且減少利息，從中損害了一部分債權(quán)人的合法權(quán)益，降低了投資人的投資熱情。其次，地方債務(wù)延期清償還會產(chǎn)生扭曲的市場信號，動搖投資與消費(fèi)信心，形成較大的示范效應(yīng)，導(dǎo)致整個社會信用關(guān)系扭曲，從而在一定程度上影響社會誠信體系，使信用市場交易費(fèi)用增加、運(yùn)作效率下降，最終導(dǎo)致政府部分投資項目籌資和經(jīng)營活動的開展備受阻礙。

第二，置換中商業(yè)銀行的利差和壞賬成本。由于置換是將地方債務(wù)由高利息、短期限轉(zhuǎn)變?yōu)榈屠?、長期限。從銀行角度看，置換大幅減少了利息差收入，而且造成貸款期限延長，增加了壞賬成本；置換后的債券，如果項目回報率不足甚至失敗，銀行的壞賬風(fēng)險將不斷放大，最終影響銀行的正常運(yùn)營。再加上如在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長乏力、固定資產(chǎn)投資萎縮的情況下，這種置換還將加大銀行的壞賬風(fēng)險，增加銀行的管理成本和運(yùn)營成本，并最終減少銀行的主營業(yè)務(wù)收入。

（二）地方債務(wù)置換的效益分析

第一，地方債務(wù)置換有益于開展公共基礎(chǔ)建設(shè)。現(xiàn)實中，地方政府通常以發(fā)行地方債務(wù)的形式，籌措大量資金，大力開展重點項目建設(shè)，以改善市政基礎(chǔ)設(shè)施和城市交通，發(fā)展民生事業(yè)，積極應(yīng)對自然災(zāi)害，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，有效促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。據(jù)國家審計署統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，截至上一財稅年度，各地方政府通過債務(wù)籌資方式，在節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)、交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、小微企業(yè)扶持等方面累計投入資金超過8萬億元，有效改善了民生，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。同時，地方債務(wù)在應(yīng)對嚴(yán)重自然災(zāi)害和重大突發(fā)事件方面為地方政府提供了強(qiáng)大資金支持，維護(hù)了社會穩(wěn)定。

第二，地方債務(wù)置換可提供更多貨幣政策工具。原來以貸款為主的地方債務(wù)，流動性較差。而國家財政部最新出臺的地方債務(wù)置換有關(guān)文件中明確指出，置換后的地方債可納入商業(yè)銀行抵押品范圍，成為貨幣工具的一種，使得置換后的地方債流動性大大增強(qiáng)。而這種選擇性貨幣政策工具的直接作用效果是提升了商業(yè)銀行的信貸資金供應(yīng)能力，同時使得商業(yè)銀行資產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)營成本顯著降低。

第三，地方債務(wù)置換可優(yōu)化銀行的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。地方債務(wù)置換的本質(zhì)是將債務(wù)期限延長、利息降低，對商業(yè)銀行來說，這種置換將帶來巨額貸款的延期和利息收入的大幅縮水，增加了其資金的流動性壓力。從財政部公布的債務(wù)置換文件看，債務(wù)置換還將多輪操作，即總量還將繼續(xù)增加。而債務(wù)的多輪置換，可加速銀行資產(chǎn)的周轉(zhuǎn)，優(yōu)化銀行的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)商業(yè)銀行資產(chǎn)的流動性。

五、結(jié)語

地方債務(wù)置換使得地方政府獲得了大量有效資金，在地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善民生、應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)事件等方面發(fā)揮了積極作用。但部分盲目投資、不規(guī)范管理及投資依賴癥導(dǎo)致地方債務(wù)總量龐大，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險和金融系統(tǒng)性風(fēng)險開始顯現(xiàn)，需要引以重視，望本文分析有益于進(jìn)一步推動債務(wù)置換相關(guān)研究。

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