中國城市棚戶區(qū)改造工程綜述

崔彩林

內(nèi)蒙古科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010

中國城市棚戶區(qū)改造工程綜述

崔彩林*

內(nèi)蒙古科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，內(nèi)蒙古 包頭 014010

通過對我國城市棚戶區(qū)改造歷程和改造整體狀況進行詳細的闡述，及時梳理和總結(jié)已有的成功經(jīng)驗，認識到棚改過程中的問題和不足，推動城市棚戶區(qū)改造順利進行。

城市棚戶區(qū)；城市棚戶區(qū)改造；評述

一、中國城市棚戶區(qū)改造的歷程

城市棚戶區(qū)主要是指城市范圍內(nèi)或者周邊、人均居住面積小、建筑使用年限比較久、住房安全質(zhì)量較差、公共服務(wù)設(shè)施不完善、抵御地震災(zāi)害能力差等的低收入群體聚集區(qū)域。

城市棚戶區(qū)改造是我國政府為改善居民居住條件推出的一項民生工程。通過對危舊住房、道路交通、生活服務(wù)設(shè)施的改造，改善了居民的居住條件和城市環(huán)境，完善了城市功能，提升了城市形象，提高了城市競爭力。

我國城市棚戶區(qū)的改造經(jīng)歷了漫長的歷程，不同階段的城市棚戶區(qū)改造呈現(xiàn)出不同的特點。

(一)第一階段的基本情況和特點(1949至1978年)

從新中國成立到改革開放之前，是城市棚戶區(qū)改造的第一階段。首先，這一時期主要是在那些經(jīng)濟條件較好的大城市對部分已經(jīng)無法居住的棚戶區(qū)進行改造。其次，這一時期的城市棚戶區(qū)改造具有“社會主義實踐性”。建國初期我國對城市棚戶區(qū)改造不僅僅是空間改造，更是為了體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，城市棚戶區(qū)改造在新生的人民政權(quán)眼里被賦予一種社會實踐意義。再次，城市棚戶區(qū)改造具有“單位制”性。建國后，隨著國家制定了第一個五年計劃，且優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，國家在城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部創(chuàng)建各種大中型廠礦企業(yè)，并在這些郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部修建了職工宿舍，“單位制”也以棚戶區(qū)改造為契機得到了推廣和鞏固。

(二)第二階段的基本情況和特點(1979至2004年)

從1979年到2004年是城市棚戶區(qū)的第二階段。首先，這一時期，原國有企業(yè)的住房福利分配開始向市場轉(zhuǎn)化，商品房的概念漸漸深入人心，一部分經(jīng)濟條件較好城市棚戶區(qū)居民為了改善住房條件，開始主動購買商品房，通過這種形式離開棚戶區(qū)。其次，這一時期的城市棚戶區(qū)改造具有“單位制”制約性。單位體制內(nèi)部的高度集中，個體與外界交流較少，適應(yīng)能力較為緩慢，出現(xiàn)了居民抵制改造的情況。再次，城市棚戶區(qū)改造出現(xiàn)不當(dāng)舉措。由于城市棚戶區(qū)改造處在不斷深化和探索的過程之中，管理體制存在明顯的缺陷和不足，改造過程中出現(xiàn)了一些不當(dāng)?shù)呐e措，為以后的改造工作留下了許多隱患，也影響了城市的長遠發(fā)展。

(三)第三階段的基本情況和特點(2005年至今)

從2005年開始，我國相繼在東北三省展開了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，隨后城市棚戶區(qū)改造在全國范圍內(nèi)展開，成為中國歷史上一項巨大的民生工程。這一階段政府對城市棚戶區(qū)改造的內(nèi)涵理解更加科學(xué)，在遵循城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，盡可能集經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益為一體。同時，城市棚戶區(qū)改造規(guī)劃更加合理。這一階段的城市棚戶區(qū)改造以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，根據(jù)城市當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展水平，合理制定改造目標和任務(wù)，科學(xué)規(guī)劃，分步實施，積極推進。

二、中國城市棚戶區(qū)改造的整體狀況

(一)中國城市棚戶區(qū)改造的現(xiàn)狀

自2005年起，我國開始有計劃、大規(guī)模地實施城市棚戶區(qū)改造工程。從2008年起，為應(yīng)對國際金融危機，國家決定實施保障性安居工程，城市棚戶區(qū)改造取得了積極進展。2008年-2012年期間，我國共改造各類棚戶區(qū)1260萬戶。2013年至2017年五年改造城市棚戶區(qū)800萬戶，其中，2013年改造232萬戶。截至2014年年底，棚戶區(qū)改造工程已經(jīng)累計改造各類棚戶區(qū)住房2080萬套，數(shù)以千萬的棚戶區(qū)居民居住條件得到了根本改善。2018年-2020年，努力完成成1000萬戶，切實讓老百姓從“憂居”變?yōu)椤耙司印薄?/p>

(二)中國城市棚戶區(qū)改造的典型模式

我國從2005年以后，開始了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造，由于全國各個城市發(fā)展不平衡，具體情況也不同，因此，在具體改造和運作過程逐漸形成了棚戶區(qū)改造的典型模式。

1.推動資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的阜新模式

阜新市充分利用棚戶區(qū)改造的契機，以土地置換為依托，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，改變過去單一的依賴煤炭產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展模式，吸引了先進的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)全面發(fā)展，同時還大力扶持科技密集型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展了一些勞動密集型企業(yè)，培植旅游、服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)。阜新市以棚戶區(qū)改造為切入點，為資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型探索了一條全新的發(fā)展道路。

2.以健全住房保障為先導(dǎo)的長沙模式

長沙市在探索和推進住房保障安居工程的過程中，形成了“一健”、“三改”的模式，即健全住房保障體系，改革制度、改造房屋、改善環(huán)境。①目前，長沙市建立了住房保障市、區(qū)、街道、社區(qū)四級工作的網(wǎng)絡(luò)體系，進一步擴大住房保障范圍，爭取構(gòu)建全方位、多層次的城市住房保障制度。

3.變商業(yè)開發(fā)為政府主導(dǎo)的哈爾濱模式

哈爾濱市政府對棚戶區(qū)改造進行了合理規(guī)劃，經(jīng)過測算后制定詳細的拆遷政策：選擇回遷安置的居民可以事先選好面積戶型，在拆遷面積以內(nèi)的實行“拆一還一”；如果選擇異地安置或其他地方的保障性住房，不僅可以得到相應(yīng)的補貼，還可以得到一定的優(yōu)惠。

4.歷史文化保護傳承導(dǎo)向下的包頭北梁模式

包頭市北梁在棚戶區(qū)改造過程中，將老城改造與歷史文化保護傳承相結(jié)合，從保護人文的角度盡可能地延續(xù)老城風(fēng)貌，以保護和傳承歷史文化為導(dǎo)向，突出城市特色，充分挖掘老城的文化底蘊，實現(xiàn)歷史資源增值，拓展老城空間，促進老城可持續(xù)發(fā)展。

5.城市綜合治理導(dǎo)向下的成都模式

成都的棚戶區(qū)改造是將棚改與危舊房改造、舊城更新、新區(qū)開發(fā)以及歷史文化建筑保護相結(jié)合的城市綜合治理，有效利用各種資源，實現(xiàn)了政府、市場、居民共贏，同時統(tǒng)籌了民生改造、城市建設(shè)和歷史文化保護等整治事業(yè)，全面解決城市建設(shè)問題，打造了宜居城市，提升了城市綜合競爭力。

(三)中國城市棚戶區(qū)改造的主要做法

1.堅持系統(tǒng)的改造理念

城市棚戶區(qū)改造是一項民生工程，也是提升城鎮(zhèn)化水平、促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的重大舉措。因此在工程實施上，應(yīng)堅持系統(tǒng)的改造理念，不僅要重視改善居民的住房條件，還要將棚戶區(qū)改造與土地資源規(guī)劃、城市功能完善、城市環(huán)境改善和民生改善結(jié)合起來，推動城市更好的發(fā)展。

2.科學(xué)制定改造規(guī)劃

城市棚戶區(qū)改造規(guī)劃要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以改善居民的住房條件作為出發(fā)點和落腳點，結(jié)合形勢發(fā)展和實際情況，充分考慮各方面條件，既要符合棚戶區(qū)改造的總體要求，又要符合本市的實際，體現(xiàn)自身特色。此外，也要做好改造工作的環(huán)節(jié)規(guī)劃。棚戶區(qū)改造設(shè)計的各個工作環(huán)節(jié)都應(yīng)詳細規(guī)劃，只有這樣，才能在實際操作過程中減少失誤。

3.發(fā)揮各方主體作用

首先，政府要加強引導(dǎo)。城市棚戶區(qū)改造是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會的方方面面，政府必須要加強引導(dǎo)，統(tǒng)一認識。其次，居民要積極參與。政府要大力宣傳，讓居民充分認識到棚改造福于民的事實，居民為了維護切身利益，積極主動配合棚戶區(qū)改造工作。第三，開發(fā)商要規(guī)范建設(shè)。開發(fā)商要樹立強烈的社會責(zé)任感，在獲取利潤的條件下，嚴格按照項目規(guī)劃執(zhí)行，保證房屋質(zhì)量達到國家標準，確保棚戶區(qū)改造工程質(zhì)量安全。

4.拓寬融資渠道

城市棚戶區(qū)改造需要大量的資金，尤其是后期建設(shè)，若資金斷鏈，將影響棚戶改造效果，因此要多渠道籌集資金。政府可以通過財政補助、加強銀行信貸支持、擴大金融債券投資、鼓勵民間資本參與、加大企業(yè)改造資金等多種方式，切實加大對棚戶區(qū)改造的資金投入，保證棚戶區(qū)改造工程順利實施。

5.加強工程監(jiān)督和管理

政府部門應(yīng)加強對工程質(zhì)量的監(jiān)督和管理，完善建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)管體系，健全建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)管機制，加強對棚改各類資金使用的監(jiān)管和審計，通過加強對工程的監(jiān)督和管理，確保工程質(zhì)量，讓居民住的安心、住的滿意，將棚改這項民生工程落到實處。

三、中國城市棚戶區(qū)改造的評述

自2005年遼寧棚戶區(qū)改造全面實施以來，中國各地都在探索和實踐棚戶區(qū)改造，取得了一系列舉世矚目的成果，積累了一些成功的經(jīng)驗，但也存在一些問題。

(一)中國城市棚戶區(qū)改造取得的成果

城市棚戶區(qū)改造表明我國政府對人民負責(zé)的決心，取得了一些積極成果。

經(jīng)濟建設(shè)方面：改善了居民居住環(huán)境，提高居民生活質(zhì)量；完善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解交通擁堵，方便了居民出行；帶動建材、化工、家裝相關(guān)產(chǎn)業(yè)的消費，促進城市經(jīng)濟發(fā)展；提升城市形象，完善城市功能，推動了新型城市化建設(shè)。

政治建設(shè)方面：加強了社會公共管理，轉(zhuǎn)變了政府職能；推動了法治建設(shè)，創(chuàng)造了公平、公正、公開的法治環(huán)境；發(fā)揮了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，增強了黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力；踐行了黨和政府的群眾路線，發(fā)揚社會主義民主，堅持了人民的主體地位。

文化建設(shè)方面：構(gòu)建了社區(qū)共同體文化維系力；構(gòu)建了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承體系，推動中華文化繁榮興盛；創(chuàng)造了一系列思想精深、藝術(shù)精湛、制作精良的優(yōu)秀文化產(chǎn)品，塑造了社區(qū)文化品牌，凝聚了社區(qū)文化精神；弘揚了“一方有難，八方支援”的中華民族傳統(tǒng)美德。

社會建設(shè)方面：增加了就業(yè)崗位，妥善解決了棚戶區(qū)居民就業(yè)難問題；建立健全了社會保障體系，維護了社會公平和正義；妥善處理了人民內(nèi)部糾紛，切實維護社會穩(wěn)定，推動了社會主義和諧社會的建設(shè)。

生態(tài)文明建方面：促進了城市綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，使城市環(huán)境質(zhì)量和城市生態(tài)系統(tǒng)逐步的得到改善；促進人與自然和諧共生。

(二)中國城市棚戶區(qū)改造存在的問題

城市棚戶區(qū)改造是一項全國性的大規(guī)模民生工程，涉及到政府、企事業(yè)單位、拆遷戶等多方利益，因此，在具體實施過程中還存在著很多問題和困境。如，改造規(guī)劃缺乏對此事功能結(jié)構(gòu)的整體考慮，片面注重經(jīng)濟效益；資金落實難，審批程序復(fù)雜，影響棚戶區(qū)改造進程；棚戶區(qū)政策落實不到位，腐敗現(xiàn)象時有發(fā)生；居民安置困難，社交網(wǎng)絡(luò)遭到破壞；忽視后期管理，違背棚改項目初衷。這些問題大大降低了棚改的實際效益。

總之，我國城市棚戶區(qū)改造經(jīng)歷了漫長的歷史過程，積累了大量的經(jīng)驗，取得了一系列舉世矚目的成果，改善了居民生存條件，促進了社會公平與和諧，推動我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。但由于城市棚戶區(qū)改造還處于期探索中，研究剛剛起步，因此，在改造中存在一些問題和困惑，及時梳理和總結(jié)已有的成功經(jīng)驗，深刻認識棚改過程中的問題和不足，促使以后的棚改實踐更加科學(xué)合理。

[ 注 釋 ]

①龍軍，禹愛華.長沙住房保障“新政”破解“棚改”難題[N].光明日報，2009，07(9)：5.

[1]張道航.棚戶區(qū)與棚戶區(qū)改造問題研究[J].北方經(jīng)濟，2010(5)：21-25.

[2]蘆恒.國家與城市棚戶區(qū)的秩序建構(gòu)[D].吉林大學(xué)，2009.

[3]王君.城市改造問題研究[D].東北財經(jīng)大學(xué)，2002.

[4]龍軍，禹愛華.長沙住房保障“新政”破解“棚改”難題[N].光明日報，2009，07(9)：5.

崔彩林(1990-)，女，山西忻州人，內(nèi)蒙古科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，思想政治教育專業(yè)研究生在讀。

TU984.114；F

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