促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的法律保障問(wèn)題分析

沐勇敵 羅 素

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650504

促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的法律保障問(wèn)題分析

沐勇敵*羅 素*

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650504

目前，中國(guó)少數(shù)民族在就業(yè)方面情況不容樂(lè)觀，促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)，成為中國(guó)政府的一項(xiàng)重要工作。在防止少數(shù)民族就業(yè)歧視問(wèn)題，以及通過(guò)制定和實(shí)施法律，提供就業(yè)服務(wù)，甚至向少數(shù)民族傾斜照顧，保障少數(shù)民族能夠獲得平等的就業(yè)機(jī)會(huì)等方面，目前促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)法律保障都存在不足之處，需要采取一些相應(yīng)的措施，完善促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的法律保障

少數(shù)民族；就業(yè)；法律保障

一、少數(shù)民族的就業(yè)現(xiàn)狀

在一個(gè)多民族國(guó)家，少數(shù)民族的合法權(quán)益是否得到充分保障，是影響民族團(tuán)結(jié)和少數(shù)民族國(guó)家認(rèn)同感的重要因素。由于歷史、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多方面的原因，中國(guó)少數(shù)民族大多處于經(jīng)濟(jì)的劣勢(shì)地位，特別是少數(shù)民族在就業(yè)方面面臨嚴(yán)峻的問(wèn)題。少數(shù)民族的就業(yè)問(wèn)題在世界各國(guó)普遍存在。

少數(shù)民族從事的職業(yè)。少數(shù)民族大多居住在邊遠(yuǎn)貧瘠地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的少數(shù)民族在今天生產(chǎn)工具的現(xiàn)代化和計(jì)算機(jī)等電子科技產(chǎn)品通訊的普遍應(yīng)用下，僅僅掌握勞力與傳統(tǒng)技能，在社會(huì)上很難找到合適的工作。工作以農(nóng)林漁牧生產(chǎn)和非技術(shù)工、體力工為主，技術(shù)性與專(zhuān)業(yè)性職業(yè)的比例很低。例如陳達(dá)云認(rèn)為，在民族地區(qū)，由于少數(shù)民族受教育水平較低，出現(xiàn)了與漢族就業(yè)結(jié)構(gòu)的明顯差異，這種職業(yè)地位方面的差異可能引起民族間的不滿(mǎn)。[1]在城市，少數(shù)民族大多從事技術(shù)含量低的服務(wù)業(yè)和加工業(yè)、建筑業(yè)等。部分少數(shù)民族大學(xué)生雖然接受了高等教育，但是由于就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，部分少數(shù)民族大學(xué)生由于享受高考加分等照顧進(jìn)入大學(xué)，加上大學(xué)教育的“寬進(jìn)寬出”，導(dǎo)致這些大學(xué)生的工作技能不足，在就業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。

少數(shù)民族的工資水平。從中國(guó)的就業(yè)市場(chǎng)的相關(guān)調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族就業(yè)者的平均收入低于一般民眾。根據(jù)2010年珠三角和長(zhǎng)三角外來(lái)工的問(wèn)卷調(diào)查，少數(shù)民族外來(lái)工月平均工資為1636.16元，比漢族低約300元，差距顯著。[2]影響少數(shù)民族工資水平的因素很多，包括就業(yè)市場(chǎng)環(huán)境、企業(yè)背景等，但對(duì)于少數(shù)民族個(gè)人來(lái)說(shuō)，最主要的是自身能力的問(wèn)題。少數(shù)民族不多受教育水平低，缺乏高級(jí)的勞動(dòng)技能，而只有這一類(lèi)勞動(dòng)力具有稀缺性，就業(yè)門(mén)檻比較高，工資水平也比較高，而少數(shù)民族大多只能從事勞動(dòng)技能低、就業(yè)門(mén)檻低的工作，由于不具有稀缺性，因此企業(yè)給付的工資水平自然不高。少數(shù)民族就業(yè)的職業(yè)和工資水平的劣勢(shì)影響了少數(shù)民族的家庭收入，使得其子女先天承繼了不利的家庭背景，從而影響其受教育機(jī)會(huì)，也因此限制其職業(yè)流動(dòng)的可能性，最終陷入教育水平、職業(yè)類(lèi)別選擇以及工資水平等方面處于劣勢(shì)地位的惡性循環(huán)。

少數(shù)民族的就業(yè)歧視。一直以來(lái)，部分主流社會(huì)民眾對(duì)少數(shù)民族抱有消極刻板印象，使少數(shù)民族經(jīng)常受到不平等的對(duì)待，無(wú)論在學(xué)習(xí)、就業(yè)還是生活上，往往遭遇他人的誤解和偏見(jiàn)。少數(shù)民族長(zhǎng)期居住在農(nóng)村地區(qū)，部分是為了應(yīng)對(duì)惡劣的生存環(huán)境，少數(shù)民族往往具有天生樂(lè)觀與世無(wú)爭(zhēng)的特點(diǎn)，這使少數(shù)民族不太適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)激烈、節(jié)奏緊張的現(xiàn)代城市工作和生活，例如，一些用人單位認(rèn)為少數(shù)民族沒(méi)有時(shí)間觀念，也沒(méi)有儲(chǔ)蓄的習(xí)慣，每個(gè)月發(fā)工資后就會(huì)幾天不上班，直到把工資吃喝玩樂(lè)花光后才回來(lái)繼續(xù)上班。少數(shù)民族還有豐富多彩的節(jié)慶和聚會(huì)，這對(duì)于少數(shù)民族來(lái)說(shuō)是非常重要的事情，因此常常會(huì)向用人單位請(qǐng)假，也經(jīng)常出現(xiàn)上班遲到、工作進(jìn)度拖后腿以及曠工不請(qǐng)假等問(wèn)題。特別是一些少數(shù)民族具有明顯的長(zhǎng)相、服飾、姓名和口音的特征，很容易被識(shí)別出來(lái)，因此也容易受到區(qū)別對(duì)待。根據(jù)研究者阿呷熱哈莫的親身經(jīng)歷，為了幫助涼山彝族農(nóng)村女孩就業(yè)，一支非營(yíng)利組織協(xié)助聯(lián)系東莞企業(yè)安排就業(yè)，但是有企業(yè)在知道求職者是彝族后明確表示不招收少數(shù)民族。[3]

少數(shù)民族的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的每次變動(dòng)都要求勞動(dòng)力供應(yīng)能迅速適應(yīng)變動(dòng)，但勞動(dòng)力市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)特征卻與社會(huì)對(duì)勞動(dòng)力需求不吻合，由此而導(dǎo)致的失業(yè)被稱(chēng)為結(jié)構(gòu)性失業(yè)。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，任何國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都與全球經(jīng)濟(jì)息息相關(guān)。近年來(lái)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)也遭受影響。加上中國(guó)大力發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)型，無(wú)論是制造業(yè)還是服務(wù)業(yè)，都非常重視高新科技的應(yīng)用，對(duì)掌握高新技術(shù)的高級(jí)知識(shí)型人才需求增加，隨之而來(lái)的是對(duì)低端勞動(dòng)力需求的減少。

二、少數(shù)民族就業(yè)法律保障存在的問(wèn)題

少數(shù)民族面臨嚴(yán)峻的就業(yè)問(wèn)題，對(duì)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)穩(wěn)定，都有很大的影響。馬戎指出，藏族和維吾爾族在1990—2000年期間與全國(guó)人口的流動(dòng)大趨勢(shì)一樣，有一定規(guī)模的流動(dòng)人口自發(fā)來(lái)到內(nèi)地和沿海城鎮(zhèn)尋求就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展空間，但在2000—2010年期間，這一跨地域流動(dòng)趨勢(shì)明顯放緩，甚至在相當(dāng)一部分省市出現(xiàn)了人數(shù)下降的逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象。[4]新疆自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，顯然無(wú)法充分吸收少數(shù)民族就業(yè)人口，這些少數(shù)民族回流新疆，往往如面臨失業(yè)的困境。雖然政府對(duì)少數(shù)民族有一定的照顧，例如安排新疆少數(shù)民族大學(xué)生到公共部門(mén)就業(yè)，但是公共部門(mén)就業(yè)崗位是有限的，特別是提倡降低行政成本、精簡(jiǎn)人員的

今天，公共部門(mén)就業(yè)無(wú)法有效解決少數(shù)民族就業(yè)問(wèn)題。與少數(shù)民族回流新疆同期，新疆發(fā)生民族群體性事件和暴恐事件的頻率也開(kāi)始不斷增多。由于少數(shù)民族面臨嚴(yán)峻的就業(yè)問(wèn)題，加上少數(shù)民族就業(yè)權(quán)益保障已成為全世界的潮流與共識(shí)，因此促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)，成為中國(guó)政府的一項(xiàng)重要工作。

少數(shù)民族就業(yè)法律保障，可以分為消極性的就業(yè)法律保障和積極性的就業(yè)法律保障兩個(gè)方面。所謂的消極性的就業(yè)法律保障，主要是防止少數(shù)民族就業(yè)歧視問(wèn)題。少數(shù)民族在就業(yè)市場(chǎng)中，常常遭遇顯性或隱性的民族歧視問(wèn)題，例如一個(gè)信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族無(wú)論是工作能力、還是年齡等方面都符合用人單位的需求，但是因?yàn)樽约菏切叛鲆了固m教，用人單位便以不好安排飲食等為由，拒絕錄用該少數(shù)民族。為了防止這種歧視的發(fā)生，政府制定和實(shí)施反少數(shù)民族就業(yè)歧視法律，從法律上維護(hù)少數(shù)民族的就業(yè)權(quán)利，處罰有民族歧視的用人單位。所謂的積極性的就業(yè)法律保障，則是指政府通過(guò)制定和實(shí)施法律，提供就業(yè)服務(wù)，甚至向少數(shù)民族傾斜照顧，保障少數(shù)民族能夠獲得平等的就業(yè)機(jī)會(huì)。

消極性的就業(yè)法律保障方面，中國(guó)還沒(méi)有采取充分的立法保障措施，防止少數(shù)民族就業(yè)歧視問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)憲法第33條的規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在法律面前一律平等”，在就業(yè)權(quán)利方面，少數(shù)民族和漢族一樣，都擁有平等就業(yè)的公民權(quán)利，這是防止少數(shù)民族就業(yè)歧視問(wèn)題的憲法保障?！秳趧?dòng)法》第12條規(guī)定“勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》第3條規(guī)定，“勞動(dòng)者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利。勞動(dòng)者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰等不同而受歧視?！钡?5條規(guī)定，各級(jí)人民政府創(chuàng)造公平就業(yè)的環(huán)境，消除就業(yè)歧視，制定政策并采取措施對(duì)就業(yè)困難人員給予扶持和援助。第26條規(guī)定，用人單位招用人員、職業(yè)中介機(jī)構(gòu)從事職業(yè)中介活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)和公平的就業(yè)條件，不得實(shí)施就業(yè)歧視?？梢?jiàn)，目前中國(guó)法律已經(jīng)對(duì)防止少數(shù)民族就業(yè)歧視作出了規(guī)定。但是，這些法律保障的重要缺陷在于，法律只是原則性的規(guī)定，具體何種情況屬于少數(shù)民族就業(yè)歧視，如何處罰存在少數(shù)民族就業(yè)歧視的用人單位，這些相關(guān)法律規(guī)定都付之闕如，導(dǎo)致法律保障實(shí)際上無(wú)法實(shí)施。此外，政府也沒(méi)有成立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)，調(diào)查統(tǒng)計(jì)少數(shù)民族就業(yè)情況，著眼于少數(shù)民族就業(yè)歧視問(wèn)題，對(duì)于招收少數(shù)民族比例過(guò)低的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)察，防止和糾正這些企業(yè)的少數(shù)民族就業(yè)歧視問(wèn)題。消極性的就業(yè)法律保障的缺失，致使用人單位無(wú)所畏懼，少數(shù)民族就業(yè)歧視愈演愈烈。

積極性的就業(yè)法律保障方面，《就業(yè)促進(jìn)法》對(duì)少數(shù)民族的就業(yè)法律保障有相關(guān)的規(guī)定，第28條規(guī)定，“各民族勞動(dòng)者享有平等的勞動(dòng)權(quán)利。用人單位招用人員，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)少數(shù)民族勞動(dòng)者給予適當(dāng)照顧?！钡?1條規(guī)定，國(guó)家支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)區(qū)域協(xié)作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同地區(qū)就業(yè)的均衡增長(zhǎng)。國(guó)家支持民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)。在國(guó)家對(duì)民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的支持下，加大力度以?xún)?yōu)化和調(diào)整少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，充分利用少數(shù)民族地區(qū)潛在的資源以及區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，切實(shí)解決少數(shù)民族就業(yè)。而《民族區(qū)域自治法》對(duì)少數(shù)民族就業(yè)權(quán)的保障主要包括：民族自治地方的企事業(yè)單位在招收人員的時(shí)候，要優(yōu)先招收少數(shù)民族人員；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)隸屬的在民族自治地方的企事業(yè)單位在招收人員時(shí)，要優(yōu)先招收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員等。但是，這些規(guī)定沒(méi)有相應(yīng)的落實(shí)機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有規(guī)定處罰措施，以確保法律的實(shí)施。

三、促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)法律保障對(duì)策建議

在消極性的就業(yè)法律保障方面，政府需要制定專(zhuān)門(mén)的反歧視法律，從制度上保障少數(shù)民族的就業(yè)權(quán)利。具體來(lái)說(shuō)，要制定《反就業(yè)歧視法》，將現(xiàn)實(shí)中各種就業(yè)歧視問(wèn)題納入中國(guó)法律制裁的范疇，將少數(shù)民族就業(yè)歧視問(wèn)題單獨(dú)規(guī)定，明確具體何種情況屬于少數(shù)民族就業(yè)歧視，少數(shù)民族遭受就業(yè)歧視向哪個(gè)機(jī)構(gòu)申訴，存在少數(shù)民族就業(yè)歧視的用人單位應(yīng)該受到何種處罰，遭受就業(yè)歧視的少數(shù)民族能夠獲得何種補(bǔ)償?shù)?，從而加大存在少?shù)民族就業(yè)歧視的用人單位的違法機(jī)會(huì)成本，降低這類(lèi)事件的發(fā)生概率。此外，還要成立專(zhuān)門(mén)的反就業(yè)歧視調(diào)查機(jī)構(gòu)，定期或不定期檢查用人單位的就業(yè)歧視情況，特別是對(duì)于隱性的少數(shù)民族就業(yè)歧視，只能通過(guò)調(diào)查統(tǒng)計(jì)勞動(dòng)力市場(chǎng)和用人單位中少數(shù)民族的比例是否與少數(shù)民族社會(huì)人口比例大致相符合，如果少數(shù)民族的就業(yè)比例過(guò)低，那么就有可能存在數(shù)民族就業(yè)歧視問(wèn)題，需要進(jìn)行深入調(diào)查監(jiān)督。在這方面，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得參考借鑒。

積極性的就業(yè)法律保障方面，目前中國(guó)已經(jīng)實(shí)施部分對(duì)少數(shù)民族就業(yè)的照顧性法律，比如民族自治地方的企事業(yè)單位在招收人員的時(shí)候，要優(yōu)先招收少數(shù)民族人員；上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)隸屬的在民族自治地方的企事業(yè)單位在招收人員時(shí)，要優(yōu)先招收當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員等。但是，這些規(guī)定缺乏處罰措施的威懾力。美國(guó)1977年實(shí)施的公共工程就業(yè)法案(Public Works Employment Act)，其中規(guī)定在聯(lián)邦給予地方政府或州政府的公共工程經(jīng)費(fèi)中，至少要保留10%用于采購(gòu)少數(shù)民族經(jīng)營(yíng)的企業(yè)所提供的產(chǎn)品與服務(wù)。如果達(dá)不到這一標(biāo)準(zhǔn)，政府將責(zé)令整改，如果整改后仍達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，將被取消承包合同。這一做法值得中國(guó)政府參考借鑒。然而，采取少數(shù)民族就業(yè)的照顧性法律，很容易引來(lái)爭(zhēng)議。例如對(duì)少數(shù)民族的照顧，造成少數(shù)民族和主流群體不平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，違反了個(gè)人功績(jī)制的原則，是一種逆向民族歧視。平等待遇與特別保護(hù)平等，是就業(yè)的照顧性法律爭(zhēng)議的核心。正義，應(yīng)該是社會(huì)中多數(shù)人認(rèn)為是對(duì)的事，并按照對(duì)的事所做的行為，而社會(huì)正義與族群平等，更是對(duì)于少數(shù)群體的保護(hù)與發(fā)展的基礎(chǔ)。弱勢(shì)的少數(shù)群體在社會(huì)中無(wú)法獲得平等待遇，那么特別保護(hù)就有其存在的必要，通過(guò)相關(guān)法律的特別保護(hù)，縮小少數(shù)群體與主流群體之間的差距，從而達(dá)到平等的地位，即使主流群體付出一些犧牲，結(jié)果促進(jìn)少數(shù)民族的發(fā)展，這樣的就業(yè)的照顧性法律是可以接受的。因此，政府應(yīng)該在法律中采取傾向照顧措施，保障少數(shù)民族的就業(yè)機(jī)會(huì)，當(dāng)然除了懲罰性的措施之外，還應(yīng)該采取鼓勵(lì)性的措施，支持用人單位錄用少數(shù)民族。例如，對(duì)于錄用少數(shù)民族達(dá)到一定比例，特別是一些錄用有伊斯蘭教信仰的用人單位，給予一定的補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)。而對(duì)于公共部門(mén)，則必須為促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)機(jī)會(huì)平等做出表率，預(yù)留一些就業(yè)機(jī)會(huì)或名額給少數(shù)民族，使其在勞動(dòng)市場(chǎng)上所占比例能達(dá)到一定的程度，使這些少數(shù)民族勞動(dòng)者能夠發(fā)揮其專(zhuān)長(zhǎng)。

[1]陳達(dá)云.大力發(fā)展民族高等教育 提高少數(shù)民族就業(yè)能力[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)，2009(12)：61-64.

[2]孫中偉，劉飛，胡雙喜.教育不平等與外來(lái)工工資的民族差異——兼論少數(shù)民族外來(lái)工教育獲得的“三重弱勢(shì)”[J].南方人口，2013(1)：39-51.

[3]阿呷熱哈莫，葛琛.論就業(yè)中的民族歧視——從筆者的親身經(jīng)歷談起[J].學(xué)理論，2009(6)：113-114.

[4]馬戎.我國(guó)部分少數(shù)民族就業(yè)人口的職業(yè)結(jié)構(gòu)變遷與跨地域流動(dòng)——2010年人口普查數(shù)據(jù)的初步分析[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)人文社會(huì)科學(xué)版，2013(6)：1-15.

沐勇敵(1992-)，男，老龍族，老撾萬(wàn)象人，昆明理工大學(xué)，研究方向：經(jīng)濟(jì)法；羅素(1980-)，男，老龍族，老撾萬(wàn)象人，昆明理工大學(xué)，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

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