基于國際法視角的少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)問題分析

乾 隆

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650504

基于國際法視角的少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)問題分析

乾 隆*

昆明理工大學(xué)法學(xué)院，云南 昆明 650504

隨著人權(quán)理念和政治文化的發(fā)展，少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)問題受到國際的廣泛重視，并催生了一系列少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)問題相關(guān)的國際法。雖然中國少數(shù)民族教育水平不斷提高，但總體上仍較為落后。本文首先分析少數(shù)民族受教育權(quán)的國際法規(guī)定，然后對中國少數(shù)民族的受教育權(quán)保護(hù)問題進(jìn)行分析，最后提出若干完善中國少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的法律途徑建議。

國際法；少數(shù)民族；受教育權(quán)

在多民族國家中，少數(shù)民族往往處于主流經(jīng)濟(jì)社會的邊緣，民族文化也因備受沖擊而面臨傳承發(fā)展困境。要讓少數(shù)民族融入主流經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，使他們可以充分利用現(xiàn)代的科學(xué)技術(shù)，提高物質(zhì)生活水平，同時也要讓少數(shù)民族能夠保持自己的文化方面的獨特性，不因融入主流經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境而遭受文化同化。少數(shù)民族的受教育權(quán)，則是一個國家的憲法、法律等專門對少數(shù)民族這一特殊群體的受教育權(quán)的規(guī)定，其他非少數(shù)民族的公民不能享受。雖然中國的少數(shù)民族并不是鐵板一塊，每個民族的發(fā)展情況都各不相同，但是總體上中國少數(shù)民族的教育水平是落后于漢族的，而且在單一的教育行政體制中，少數(shù)民族的受教育權(quán)也是相同的。隨著人權(quán)理念和政治文化的發(fā)展，少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)問題受到國際的廣泛重視，并催生了一系列少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)問題相關(guān)的國際法。這些國際法和中國的法律規(guī)定既有一致的地方，也有一些是具有中國特色的規(guī)定。本文首先分析少數(shù)民族受教育權(quán)的國際法規(guī)定，然后分析中國少數(shù)民族的受教育權(quán)的保護(hù)問題，最后提出若干相關(guān)建議。

一、少數(shù)民族受教育權(quán)的國際法規(guī)定

少數(shù)民族受教育的平等權(quán)與發(fā)展權(quán)?！妒澜缛藱?quán)宣言》第26條第1項指出：人人都有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)當(dāng)免費，至少在初級和基本階段應(yīng)免費，初級教育應(yīng)該屬于義務(wù)教育的性質(zhì)?！督?jīng)濟(jì)、社會與文化權(quán)利公約》第13條指出：教育應(yīng)鼓勵人的個性和尊嚴(yán)的充分發(fā)展，加強對人權(quán)和基本自由的尊重，并應(yīng)使所有的人能有效地參加自由社會，促進(jìn)各民族之間和各種族、人種或宗教群體之間的了解、容忍和友誼，和促進(jìn)聯(lián)合國維護(hù)和平的各項活動。該公約第15條第4項指出：締約國應(yīng)承認(rèn)、鼓勵以及促進(jìn)科技及文化領(lǐng)域的國際接觸與合作的利益?！秲和瘷?quán)利公約》第28條第1項也規(guī)定：締約國確認(rèn)兒童有受教育的權(quán)利，為在機(jī)會均等的基礎(chǔ)上逐步實現(xiàn)此項權(quán)利，締約國應(yīng)該實現(xiàn)全面的免費義務(wù)小學(xué)教育；鼓勵發(fā)展不同形式的中學(xué)教育，包括普通和職業(yè)教育……根據(jù)能力以一切適當(dāng)方式使所有人均有受高等教育的機(jī)會；使所有兒童均能得到教育和職業(yè)方面的資料和指導(dǎo)；采取措施鼓勵學(xué)生按時出勤和降低輟學(xué)率?！稓W盟基本權(quán)利憲章》第14條規(guī)定：人人都享有受教育與接受職業(yè)及技職訓(xùn)練的權(quán)利，包括接受免費義務(wù)教育的機(jī)會，設(shè)立尊重民主原則的教育事業(yè)的自由，在尊重民主原則之下建立學(xué)校的自由。國家應(yīng)立法保障父母的權(quán)利，確保子女依他們的世界觀、宗教信仰、教育理念之不同，而受到適合的教育和課程。

少數(shù)民族受教育的自主權(quán)與不受歧視權(quán)?！豆衽c政治權(quán)利公約》第27條則要求：締約國不得否認(rèn)國境內(nèi)少數(shù)人同他們的集團(tuán)中的其他成員共同享有自己的文化，信奉和實行自己的宗教或使用自己的語言的權(quán)利?！秲和瘷?quán)利公約》第30條要求：屬于締約國家中少數(shù)民族或原住民的兒童，應(yīng)該和構(gòu)成此群體的其他成員一樣，能夠享有自己的文化，信仰并實踐自己的宗教，使用自己的語言。聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)通過的《種族與種族偏見問題宣言》第3條要求：個人及群體都可以保有其獨特的文化認(rèn)同權(quán)。充分發(fā)展的權(quán)利是指在國家與世界范圍內(nèi)，文明與文化的價值得到尊重的情況下，一切個人或集體有提高自身地位的同等機(jī)會?！断磺行问椒N族歧視國際公約》第1條第4項規(guī)定：為使若干需要機(jī)遇必要保護(hù)的種族或民族群體或個人獲得充分發(fā)展，可采取特別的措施?！度【喗逃缫暪s》第1條規(guī)定：不得基于種族，膚色，性別，語言，宗教，政治或其他見解，國籍或社會出身，經(jīng)濟(jì)條件或出生的任何區(qū)別，排斥，限制或特惠，其目的或效果為取消或損害教育上的待遇平等。

二、中國少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)問題

中國一直堅持獨立自主，不容許任何國家和組織干涉本國內(nèi)政，加上中國的政治與經(jīng)濟(jì)情況都與其他國家特別是西方發(fā)達(dá)國家有較大的差別，中國并沒有簽署很多國際條約。在少數(shù)民族受教育權(quán)的國際法中，中國并沒有全部簽署承認(rèn)其效力。不過，中國政府一直以來都較為重視少數(shù)民族教育問題，制定實施了一系列法律法規(guī)保障少數(shù)民族受教育權(quán)。其中，有不少的條文和國際法關(guān)于少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的條文相一致。例如《教育法》規(guī)定：“國家根據(jù)少數(shù)民族的特點和需要幫助各少數(shù)民族發(fā)展教育事業(yè)?！薄睹褡鍏^(qū)域自治法》第37條規(guī)定：“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地發(fā)展民族教育，掃除文盲，舉辦各類學(xué)校、普及九年義務(wù)教育、采取多種形式發(fā)展普通高級中等教育和中等職業(yè)技術(shù)教育，根據(jù)條件和需要發(fā)展高等教育，培養(yǎng)各少數(shù)民族專業(yè)人才。”目前，少數(shù)民族教育已經(jīng)形成了從學(xué)前教育到大學(xué)教育的較為完善的教育體系。中國的少數(shù)民族享受不少教育方面的優(yōu)惠待遇，例如目前西藏、新疆已經(jīng)實施免費高中教育，將高中教育納入義務(wù)教育范圍內(nèi)，而在內(nèi)地一些省份仍然還沒有免費高中教育。在多個省市，政府還規(guī)定一些少數(shù)民族學(xué)生在高考的時候可以獲得一定的加分。中央政府為了培養(yǎng)西藏、新疆少數(shù)民族優(yōu)秀人才，開辦了“西藏班”和“新疆班”，即把這些少數(shù)民族學(xué)生送到內(nèi)地的中學(xué)接受優(yōu)質(zhì)的教育。多年來，內(nèi)地學(xué)校“西藏班”和“新疆班”已經(jīng)為這兩個省份輸送了16多萬名人才。[1]在中國政府日益強調(diào)依法治國的重要性的今天，完善少數(shù)民族受教育權(quán)的法律保護(hù)，成為政府的一項重要工作任務(wù)。目前，中國少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)仍然存在如下一些問題。

其一，少數(shù)民族受教育權(quán)法律規(guī)定完整性、操作性不足。法律法規(guī)應(yīng)具有完整性，才能充分保障少數(shù)民族的權(quán)益。法律法規(guī)還應(yīng)具有操作性，否則將無法貫徹實施，淪為一紙空文。一方面，目前中國中央政府僅僅頒布實施了《教育法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》和《民辦教育促進(jìn)法》等，由于這些法律法規(guī)是中央政府制定的，中國地域廣闊，少數(shù)民族眾多，這些高級別法律法規(guī)很難面面俱到，對這些復(fù)雜的情況進(jìn)行具體的規(guī)定，因此這些法律法規(guī)是原則性的規(guī)定，很多具體事項并沒有明確的條文規(guī)定，在現(xiàn)實中很難應(yīng)用。[2]地方政府雖然對本地的少數(shù)民族教育情況更為了解，但是較少地方政府制定本地少數(shù)民族受教育權(quán)的相關(guān)法規(guī)，使少數(shù)民族受教育權(quán)的法律成為“懸浮的法律”。另一方面，這些法律法規(guī)是從總體上對中國所有公民的受教育權(quán)的規(guī)定，只是部分涉及到少數(shù)民族受教育權(quán)，沒有對少數(shù)民族受教育權(quán)這一方面進(jìn)行有針對性的規(guī)定。

其二，少數(shù)民族受教育權(quán)立法滯后。中國少數(shù)民族受教育權(quán)的保障，主要是通過一系列的政策來體現(xiàn)的。例如教育部和地方政府從1985年、2004年開始每年選拔西藏、新疆優(yōu)秀初中畢業(yè)生到內(nèi)地接受高中階段優(yōu)質(zhì)教育，即所謂的內(nèi)地“西藏班”、“新疆班”。再如少數(shù)民族骨干計劃，是指2006年開始國家實施的針對少數(shù)民族地區(qū)的一個教育優(yōu)惠政策，少數(shù)民族可以降低錄取條件，到中國重點的大學(xué)進(jìn)行碩士和博士學(xué)歷深造，并規(guī)定學(xué)成之后這些學(xué)生必須回到民族地區(qū)為當(dāng)?shù)胤?wù)。大量使用政策，固然有政策的靈活、適應(yīng)性強的特點，但是政策容易朝令夕改，成為權(quán)宜之計，缺乏法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性。

其三，缺少少數(shù)民族受教育權(quán)的專門法律。少數(shù)民族受教育權(quán)的保護(hù)，涉及多個行為主體，包括能夠且負(fù)有義務(wù)提供教育資源與監(jiān)督教育實施的主體，例如教師，教育機(jī)構(gòu)所有者(私人或國家)，家長；以及有權(quán)請求獲得教育資源的主體，例如兒童，學(xué)生等。如果缺少任何一個社會行動主體，這一社會關(guān)系就不存在。簡單的說，沒有受教育者就沒有教育者，反之亦然。同時，又由于提供教育資源者有著分配教育資源的權(quán)力，提供教育資源者不見得會給予請求教育資源者符合其所需要的教育資源；同時，前者也可能強加自己的意志在教育資源的分配上，使請求教育資源者無力與之對抗。因此，在這種可能存在的不對稱權(quán)力關(guān)系中，僅僅依靠單純的民族類立法或者教育類立法，將少數(shù)民族受教育權(quán)在內(nèi)，是無法解決問題的。

三、完善中國少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的法律途徑

根據(jù)上述分析，中國少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的法律仍然存在不少的問題。中國政府對少數(shù)民族教育已經(jīng)花費了大量的人力物力財力，目的就是滿足少數(shù)民族的受教育需求，提高少數(shù)民族的文化知識水平，既能夠融入現(xiàn)代的主流社會生活，也能夠同時保持自己獨特的文化與認(rèn)同。因此，中國政府還要不斷完善中國少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)。

健全少數(shù)民族受教育權(quán)的法律體系。目前關(guān)于少數(shù)民族受教育權(quán)的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，沒有詳細(xì)的條文明確少數(shù)民族的受教育權(quán)有哪些、應(yīng)該如何實施、如何保障等，這些應(yīng)該在法律法規(guī)中有明確的規(guī)定。同時，中央政府應(yīng)該檢討目前的各項少數(shù)民族受教育權(quán)的相關(guān)政策，將部分重要的、長期性的政策升級為法律或法規(guī)，為少數(shù)民族受教育權(quán)提供更為堅實的法律保障。此外，地方政府對于少數(shù)民族受教育權(quán)的法規(guī)制定有義不容辭的責(zé)任，地方政府比中央政府更了解本地少數(shù)民族的受教育情況，應(yīng)該因地制宜地制定詳細(xì)的少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)條例，滿足少數(shù)民族特殊的受教育需求。

制定少數(shù)民族受教育權(quán)的專門法律。中國至今仍然還沒有少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)的專門法律。從國外的少數(shù)民族受教育權(quán)保護(hù)來看，大多根據(jù)國際法的規(guī)定，并根據(jù)本國的少數(shù)民族教育現(xiàn)實困境和需求，制定少數(shù)民族受教育權(quán)的專門法律，例如1972年美國政府制定了《印第安教育法》，對印第安人的教育提供了充分的法律保障，有助于促進(jìn)美國印第安人的教育事業(yè)發(fā)展。中國政府也必須根據(jù)中國的少數(shù)民族教育困境和少數(shù)民族的教育需求，制定出一部保護(hù)少數(shù)民族受教育權(quán)的《少數(shù)民族教育法》，明確民族教育的地位和作用；民族教育的目標(biāo)；政府對保護(hù)少數(shù)民族受教育權(quán)的具體責(zé)任，少數(shù)民族教育的財政投入責(zé)任劃分，違反少數(shù)民族教育法的處罰措施規(guī)定，等等。[3]

明確少數(shù)民族受教育權(quán)法律處罰規(guī)定。這主要涉及兩個方面主體的責(zé)任。首先是少數(shù)民族方面，例如適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人無正當(dāng)理由未依照本法規(guī)定送適齡兒童、少年入學(xué)接受義務(wù)教育，經(jīng)過批評教育仍然沒有改正的，以及公立學(xué)校在九年義務(wù)教育期間勸退或開除學(xué)生。對于這些違法行為，違法者應(yīng)該承擔(dān)怎樣的后果，應(yīng)該如何依法進(jìn)行處罰，顯然需要有明確的規(guī)定。其次，對政府違反少數(shù)民族受教育權(quán)法律也應(yīng)該有具體的規(guī)定。例如，如果政府不履行設(shè)立少數(shù)民族教育專項經(jīng)費的義務(wù)，應(yīng)該如何進(jìn)行懲戒處罰，目前的法律法規(guī)并沒有作出相應(yīng)的規(guī)定，因此對政府缺乏威懾力。類似的問題，需要立法者及時根據(jù)實際情況，補充少數(shù)民族受教育權(quán)法律缺乏處罰規(guī)定。

[1]趙小雅，丁晨.綜合施策提升民族教育水平[N].中國教育報，2017-03-09(4).

[2]鄭毅.試論我國少數(shù)民族受教育權(quán)法律保護(hù)制度的完善和發(fā)展[J].教育與考試，2011(2)：51-57.

[3]陳立鵬.對《少數(shù)民族教育法》的構(gòu)想[J].民族研究，1997(4)：48-53.

乾隆，男，老龍族，老撾萬象人，昆明理工大學(xué)，研究方向：國際法。

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