我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究綜述

李艷霞

渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院，遼寧 錦州 121000

我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究綜述

李艷霞*

渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院，遼寧 錦州 121000

實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有利于緩解社會矛盾、縮小城鄉(xiāng)差距，是全面建成小康社會的重要條件之一。國內(nèi)學(xué)者對于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究主要集中在：基本公共服務(wù)的概念界定、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的研究現(xiàn)狀、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的原因分析、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對策研究這幾個大方面。

城鄉(xiāng)；基本公共服務(wù)；均等化；研究綜述

一、基本公共服務(wù)的概念界定

對于基本公共服務(wù)概念的界定主要有兩個方面，一個方面是單純的對基本公共服務(wù)的概念進行界定，基本公共服務(wù)均等化與政府財政責(zé)任課題組認(rèn)為基本公共服務(wù)的服務(wù)對象要覆蓋全體公民，并且提供的服務(wù)要滿足公民的最低需求。劉尚希(2008)從兩個角度分析：一是從消費需求的層次看，按照馬斯洛的需求層次理論來分析，民眾消費層次最低的即為最需要的，也就是最基本的公共服務(wù)。另一個是根據(jù)消費需求的相同性質(zhì)來看，居民沒有差異的消費需求也屬于基本公共服務(wù)。如對藥品的消費，不管是窮人還是富人都要求藥品的質(zhì)量是安全的。但這個“基本”不是不變的，它會隨著時間等一些其它外界因素而變化。

另一個方面就是對基本公共服務(wù)如何界定進行了簡單的探討。丁元竹在2007年發(fā)表的《基本公共服務(wù)如何均等化》中提到確定我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)必須遵從三個原則：現(xiàn)實性原則、國際性原則、法制化原則?，F(xiàn)實性原則就是從我國現(xiàn)階段的國情出發(fā)，根據(jù)群眾最關(guān)心、最迫切需要解決的問題來確定基本公共服務(wù)；國際性原則，一是我們在建立公共服務(wù)體系時需要借鑒國外經(jīng)驗，二是我們在確定當(dāng)前階段基本公共服務(wù)時，也需要向國際軌道上靠攏，參照國際標(biāo)準(zhǔn)；法制化原則，確定基本公共服務(wù)必須依據(jù)我國現(xiàn)有的法律和政策。呂煒、王偉同(2008)認(rèn)為基本公共服務(wù)的確定第一是“基本”，就是我們所探討的公共服務(wù)的提供是保證民眾最基本的公共服務(wù)的需求，主要是生存、發(fā)展等方面；第二為“公共”，我們所提供的公共服務(wù)要具有公共產(chǎn)品的屬性，也就是在市場經(jīng)濟條件下很難達到充足供給的產(chǎn)品和服務(wù)，這就需要政府界定好應(yīng)該提供公共服務(wù)的責(zé)任范圍；第三是搞清楚我國當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展水平和政府的財政能力，對于基本公共服務(wù)的界定要根據(jù)我國的發(fā)展情況和財政水平的變化及時做出調(diào)整；第四是針對我國現(xiàn)階段面臨的主要社會矛盾和問題，普及和均等化基本公共服務(wù)時應(yīng)以緩解這些社會矛盾和問題為首要任務(wù)，如社會保障覆蓋人群不全、公共衛(wèi)生服務(wù)提供不足等。

二、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

對于基本公共服務(wù)均等化的含義，一些學(xué)者從機會均等、結(jié)果均等角度考慮，如安體富(2007)提到均等的內(nèi)容包含兩個方面，第一是居民享受基本公共服務(wù)的機會均等，如每個公民都能享受到社會保障；第二是居民享受的基本公共服務(wù)的結(jié)果均等，比如每個公民無論是在城市還是農(nóng)村享受到的醫(yī)療服務(wù)在質(zhì)量和數(shù)量上能大體相等。常修澤(2007)認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵就是：全體公民享受基本公共服務(wù)的機會與原則相等；結(jié)果大體相等；在提供基本公共服務(wù)時社會公民還應(yīng)具有自由選擇的權(quán)利。

另一部分學(xué)者則從長遠(yuǎn)性來分析，認(rèn)為均等化是一個由不均等轉(zhuǎn)向均等的過程，葉曉玲(2011)認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化是指還不是均等提供的基本公共服務(wù)或者還沒有均等化享受到的基本公共服務(wù)，轉(zhuǎn)換為政府均等提供、社會公民均等受益的過程。夏志強(2013)認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化是公民所享受到的基本公共服務(wù)的質(zhì)量逐漸提高、數(shù)量不斷增加、服務(wù)差距逐步縮小的過程。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的研究現(xiàn)狀

對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀的研究國內(nèi)大部分學(xué)者從基本公共服務(wù)的多個方面入手綜合分析得出結(jié)論，如王翠芳(2007)從城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的方面看，認(rèn)為目前除了國防、外交等一些公共服務(wù)存在均等化的意義外，其它大部分的基本公共服務(wù)在城市和農(nóng)村之間都沒有達到均等化，如對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、教育資源的配置和醫(yī)療衛(wèi)生資源的分布以及社會保障的水平的供給上都存在明顯的城市偏向性，給城鄉(xiāng)之間的基本公共服務(wù)造成了巨大的差距，并且也給城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展增加了壓力。中國海南改革發(fā)展研究院(2008)提出盡管我國這幾年對農(nóng)村公共服務(wù)的投入在不斷增加，但城鄉(xiāng)之間仍存在著很大的差距，并運用2002-2006年的一些數(shù)據(jù)計算得出，在教育上，全國城鄉(xiāng)的生均教育經(jīng)費相差過大；醫(yī)療上也是如此；農(nóng)村居民參加養(yǎng)老保險的人數(shù)明顯少于城鎮(zhèn)居民，平均壽命也低于城鎮(zhèn)居民，而農(nóng)村孕婦的死亡率卻明顯高于城鎮(zhèn)。葉曉玲(2011)分別從基礎(chǔ)教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施四個方面對中國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給現(xiàn)狀運用數(shù)據(jù)進行對比分析(個別數(shù)據(jù)以重慶市為例)，發(fā)現(xiàn)城市和農(nóng)村在基本公共服務(wù)供給方面的人均財政經(jīng)費、軟硬件設(shè)施的配備等都存在著很大的差異，并且這種差異又拉大了城鄉(xiāng)居民收入的差異和消費的差異。

四、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的原因分析

一部分學(xué)者認(rèn)為造成農(nóng)村公共服務(wù)供給短缺的根本原因是我國很早以來實行的城鄉(xiāng)二元的戶籍制度造成的城鄉(xiāng)分割治理以及對城市的偏向性。如：蔡昉(2003)提出城鄉(xiāng)二元制度有效的把農(nóng)民排斥在城市的福利性體制之外，而城市和農(nóng)村之間的游說和談判因為地位的不平等造成傳統(tǒng)的利益格局到今天為止仍沒有被打破，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間享受不平等的公共服務(wù)，從而進一步擴大城鄉(xiāng)居民的收入和福利差距。丁元竹(2008)認(rèn)為在城鄉(xiāng)體制上，我國長期實行的二元戶籍制度使得農(nóng)村和城市居民有著不同的身份，并且這個不同身份又牽帶著一系列享有公共服務(wù)的不同權(quán)利，這是我國目前特有的公共服務(wù)的特征。

也有一部分學(xué)者認(rèn)為在農(nóng)村公共服務(wù)供給責(zé)任上，政府間的財權(quán)和事權(quán)劃分不合理。安體富、任強(2007)列出了我國義務(wù)教育經(jīng)費和公共衛(wèi)生經(jīng)費的支出情況，發(fā)現(xiàn)中央政府的支出比例不到5%，大部分的經(jīng)費支出則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，但是基層政府的財政收入有限，基層政府的財權(quán)和事權(quán)不匹配，導(dǎo)致基層政府財政困難從而弱化公共服務(wù)的供給能力。徐增輝(2012)認(rèn)為我國對于農(nóng)村公共服務(wù)的供給責(zé)任一直沒有明確劃分，主要表現(xiàn)為中央政府和地方政府之間在交叉事權(quán)的劃分上比較模糊，一般中央把過多的事權(quán)下移給地方，而地方則借鑒中央的做法，將事權(quán)下移到基層，所以最終導(dǎo)致基層政府提供過多的農(nóng)村公共服務(wù)，在基層財力有限的情況下，造成了農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴(yán)重短缺。

還有一部分學(xué)者認(rèn)為財政轉(zhuǎn)移支付制度沒有實現(xiàn)財政均等化的目的，王磊(2006)對我國不同的轉(zhuǎn)移支付形式進行了均等化效應(yīng)分析，得出稅收返還制度是建立在基數(shù)法基礎(chǔ)上進行返還的，沒有起到財政均等化的作用，反而加大了地區(qū)間的財政收入，而一般性轉(zhuǎn)移支付雖然能縮小各地區(qū)財政差距，但是所占比重過小，均等化效應(yīng)也比較有限。黨秀云、馬子博(2013)認(rèn)為我國的轉(zhuǎn)移支付制度作為第二次財政分配本應(yīng)有平衡地方收支的功能，但其制度本身存在的缺陷卻弱化了基層政府的財政能力，第一，專項轉(zhuǎn)移支付在支付標(biāo)準(zhǔn)、支付客體以及項目設(shè)置上沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)以及清晰的規(guī)定。第二，稅收返還的計算方法加劇了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的不均等。第三，省以下轉(zhuǎn)移支付制度的缺失惡化了縣鄉(xiāng)財政的處境。

當(dāng)然，也有學(xué)者從其他方面入手，如夏杰長(2007)認(rèn)為，現(xiàn)行的政績考核機制導(dǎo)致了政府對基本公共服務(wù)支出的忽略。郭朝暉、徐鵬(2008)認(rèn)為農(nóng)民在基本公共服務(wù)均等化的建設(shè)過程中，一直缺少表達意見的機會，導(dǎo)致公共服務(wù)的需求得不到滿足?？追埠?2015)認(rèn)為我國缺少與基本公共服務(wù)相關(guān)的法律制度，還須通過法律的權(quán)威性和強制性來保障基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。姜秀敏、孫潔(2010)認(rèn)為我國公共服務(wù)僅以政府為供給的單一主體在供給時難免造成公共服務(wù)供給不足、供給效率低下、供給成本不斷提高等問題。

五、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對策研究

一部分學(xué)者認(rèn)為，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)必須先打破城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，如孫友祥、柯文昌(2009)認(rèn)為實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化必須建立城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體制，而且需要政府職能從“以經(jīng)濟為導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙怨卜?wù)均等化為重點”，并且將公共資源配置的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會政策，強化城鄉(xiāng)均等化的政治基礎(chǔ)，完善農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障、勞動就業(yè)等基本公共服務(wù)體制。

一部分學(xué)者認(rèn)為財政在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中起著很重要的作用，應(yīng)加大政府對公共服務(wù)的支出，理順各級政府間財權(quán)事權(quán)的關(guān)系，并且要優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，從而提升基層政府的財政能力。吳江(2011)認(rèn)為應(yīng)從兩方面采取措施為公共服務(wù)提供財政保障，一是調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，減少行政管理的支出費用，增大對公共服務(wù)方面的支出；二是對公共服務(wù)的支出進行項目預(yù)算，確保財政資金高效率的使用和公共服務(wù)的有效供給。胡均民、艾洪山(2009)認(rèn)為應(yīng)按照受益原則、能力原則和效率原則劃分中央和地方政府的事權(quán)責(zé)任，并盡量以法律的形式確定下來。財權(quán)上，適當(dāng)放寬地方政府稅收權(quán)限，合理調(diào)整稅收返還比例，使各級政府財權(quán)事權(quán)相匹配。財政部財政科學(xué)研究所(2010)認(rèn)為在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上還需完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。一方面要清理并整合專項轉(zhuǎn)移支付，同時加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重。另一方面要建立監(jiān)督評價體系，加強對轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)管。

也有學(xué)者考慮到農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足、供給效率低下、供給和需求矛盾等問題，提出建立相關(guān)的配套機制，如艾醫(yī)衛(wèi)、屈雙湖(2008)認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建和完善政府、市場、社會、農(nóng)民共同參與的農(nóng)村公共服務(wù)多元供給機制，形成政府主導(dǎo)、市場優(yōu)化、社會協(xié)同、農(nóng)民參與的供給格局。王瑋(2010)認(rèn)為我國基本公共服務(wù)均等化進程應(yīng)先從完善相關(guān)法律入手，創(chuàng)建一套完整的基本公共服務(wù)均等化法律體系，使基本公共服務(wù)均等化在法律規(guī)范下變得有序、定型。允春喜(2010)提出為了防止政府權(quán)利和金錢的濫用，應(yīng)建立一個針對政府支出的管理監(jiān)督體系，有效的抑止財政過度支出，保證公共服務(wù)資金的?？顚Ｓ?，提高公共服務(wù)供給能力。余雅乖(2009)認(rèn)為需建立農(nóng)民需求表達機制，改變自上而下的決策機制，使農(nóng)民的需求通過渠道反映、表達出來，提高農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的有效性、真實性。

[1]郭小聰，代凱.國內(nèi)近五年基本公共服務(wù)均等化研究：綜述與評估[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2013(1).

[2]劉德吉.國內(nèi)外公共服務(wù)均等化問題研究綜述[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2009(6).

李艷霞(1992-)，女，漢族，河北唐山人，渤海大學(xué)政治與歷史學(xué)院，2015級科學(xué)社會主義與國際共產(chǎn)主義運動專業(yè)研究生在讀，研究方向：城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

D

A

1006-0049-(2017)17-0004-02