社會保障視角下的棚戶區(qū)改造情況初探
——以太原市棚戶區(qū)改造為例

樊瑾莉 張亞鑫

山西財經大學公共管理學院，山西 太原 030000

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社會保障視角下的棚戶區(qū)改造情況初探
——以太原市棚戶區(qū)改造為例

樊瑾莉 張亞鑫

山西財經大學公共管理學院，山西 太原 030000

棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程，可以改善困難群眾居住條件，有效拉動投資、消費需求，帶動相關產業(yè)發(fā)展，推進新型城鎮(zhèn)化建設，推動經濟持續(xù)健康發(fā)展。同時，作為勞動力聚居區(qū)，棚戶區(qū)在經濟社會發(fā)展歷史中具有其獨特作用和一定的歷史文化價值，不能簡單地用拆除重建的方式來解決。本文旨在分析太原市棚戶區(qū)的形成原因、改造狀況。

棚戶區(qū)；改造；問題

一、棚戶區(qū)概念界定

棚戶區(qū)一般指：建筑面積大，結構簡陋，安全隱患多，使用功能不完善，基礎設施不配套的住房較為集中的區(qū)域。棚戶區(qū)從其項目效益上看，基本無商業(yè)化運作空間。目前我國對棚戶區(qū)的分類有四：城市棚戶區(qū)、國有工礦、國有林區(qū)(林場)、國有墾區(qū)(農場)棚戶區(qū)。

二、太原市棚戶區(qū)改造概況

(一)太原市棚戶區(qū)的空間分布及形成原因

太原市棚戶區(qū)主要分布在老城區(qū)，棚戶區(qū)內部容積率一般較低，只有0.4-0.6左右，較低的容積率與良好區(qū)位之間的矛盾使得對棚戶區(qū)改造具有經濟上的合理性。太原市的棚戶區(qū)改造工作以中心城區(qū)為主，采用市場化運作，以拆舊建新，提高容量的方式籌措改造資金，以就地安置項目推進為主。

城市棚戶區(qū)是城市發(fā)展過程當中特定的歷史產物。首先，我市是中國老工業(yè)基地，是華北的工業(yè)重鎮(zhèn)，因此遺留了許多上世紀五六十年代許多依靠工礦企業(yè)而建的棚戶區(qū)。在《太原市棚戶區(qū)改造專項規(guī)劃(2015-2017)》中，最大的兩個地塊分別屬于：興安化工廠宿舍(東區(qū))，涉及拆遷戶數3729戶，現狀建面24.54萬平方米，用地31.01ha；十三冶簡易宿舍，涉及拆遷戶數1778戶，現狀建面9萬平方米，用地28.65ha。其次，傳統民居形成的棚戶區(qū)。太原古稱“晉陽”，歷史文化悠久，是華夏文明的重要聚集地之一，擁有2500年的九朝古都，北方重鎮(zhèn)。城市中心區(qū)仍有不少的傳統民居，這些居民地處城市核心地段，隨著城市的變遷，老城區(qū)衰落，配套設施日漸落后，居民以低收入為主，他們居住在環(huán)境惡劣的棚戶區(qū)，對改造的期望較高。有兩處典型的城市棚戶區(qū)：杏花嶺程家村東巷涉及戶數370家，現狀建面1.25萬平方米(二者比為0.338)，杏花嶺五一北路西涉及戶數370戶，現狀建面1.5萬平方米(二者比為0.208)。最后一類就是：改造后的城中村。隨著城市建設，改造后的“城中村僅僅村民戶籍城鎮(zhèn)化，留下產權模糊的土地與房屋，以及管理混亂的民政和缺乏監(jiān)察的產業(yè)。村里的居住環(huán)境尚未得到改善，日益衰退，形成改造極為困難的棚戶區(qū)。其中，太原市以前兩者為棚改重點。

(二)太原市城市棚戶區(qū)改造概況

棚戶區(qū)分布中心區(qū)以城市為主，企業(yè)型外圍環(huán)繞。2015-2017年棚戶區(qū)共36處，涉及居民16835戶，總建筑面積84.11萬平方米，總用地面積97.02公頃。現今城市棚戶區(qū)改造主要分為連片規(guī)模較大的和規(guī)模較小開發(fā)受限兩大類，其中連片規(guī)模較大的占用3/4。

三、棚戶區(qū)改造過程中對社會保障的思考

棚改首先面對的就是拆遷。拆遷問題是一個世界性的社會問題?？v觀歷史，一個城市的發(fā)展就是在拆和重建之間螺旋式上升中前進的，隨著城市規(guī)模不斷擴大，土地的稀缺性日漸凸顯，尤其是位置較好的地區(qū)，出現了激烈的供需矛盾。目前，中國棚戶區(qū)改造主要還是側重于物質建設。太原市區(qū)內居住用地升值，這為政府、居民和開發(fā)商都帶來顯著的經濟激勵，經濟的刺激有利于棚戶區(qū)的開發(fā)。棚戶區(qū)改造是一項準公共物品，帶有社會保障性質，且一般規(guī)模較大，但是，從過去的經驗來看，“市場+政府的模式”的弊端正日益凸顯。過去的征收方式交給市場，“暴力拆遷”的事件經常發(fā)生，給駐地百姓帶來陰影。對于有想法卻無力改善居住環(huán)境的百姓來說，由政府主導征收就能盡最大的力量保護廣大群眾的利益。對此，太原市從2013年始，改變了過去“市場運作，企業(yè)參與”的改造模式。加大政府組織實施力度，對成片區(qū)，上規(guī)模的棚戶區(qū)主要由各城區(qū)政府主導征收，太原市龍投公司組織建設。

我們應該承認，單純地棚戶區(qū)改造是不能從根本上消除棚戶區(qū)生成原因的。即使經過多方努力，棚戶區(qū)改造順利進行，居民居住條件得到一定改善，但是其根本的失業(yè)和貧困問題沒有得到改善，且居民生活成本增加導致居民恐懼搬遷、安置位置選擇不當增加了棚戶區(qū)居民再次謀生的難度、地方政府能力薄弱因而無法提供充足的運行資金、經濟轉型前景不樂觀，這些主、客觀因素都成為了棚戶區(qū)居民反貧困的障礙。因此，克服貧困的基本途徑應該是增加貧困人口創(chuàng)造收入的能力和機會，而不僅僅是暫時生活條件的改善和生活支出的節(jié)約。首先，要幫助貧困居民提高人力或資本投資能力，健全基本的生活保障體系；第二，要采取廉價住區(qū)模式，使居民能夠承擔住房改造之后的生活成本；第三，要支持改造住房區(qū)位條件的改善，增加居民的營商、就業(yè)機會；第四，根本的出路是要增強地方發(fā)展的能力，包括城市經濟活力、就業(yè)需求能力、政府執(zhí)政能力等等。

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