《政府改革的新愿景》書評(píng)
——以政府工作為例對(duì)官僚制改革的思考

張 悅

南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210023

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《政府改革的新愿景》書評(píng)
——以政府工作為例對(duì)官僚制改革的思考

張 悅

南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210023

關(guān)于政府改革“新愿景”的提出是建立在正視官僚制目前存在僵化問題的基礎(chǔ)之上的，麥克爾·巴澤雷所著的《政府改革的新愿景》一書中通過對(duì)“STEP”案例進(jìn)行實(shí)踐和分析提出了帶有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的“后官僚制范式”的概念。通過對(duì)本書的閱讀，探究并思考官僚制改革所面臨的一系列挑戰(zhàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情反思政府工作的最終目的，區(qū)分“遵守規(guī)則程序”和“提供便捷服務(wù)”二者的性質(zhì)及關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)服務(wù)型、重效能的政府提供理論依據(jù)。

官僚制；后官僚制范式；政府效能；服務(wù)

一、對(duì)官僚制內(nèi)涵的解讀

19世紀(jì)末到20世紀(jì)初處于古典管理理論階段的馬克斯·韋伯提出了官僚制組織結(jié)構(gòu)理論，以理性、制度和規(guī)范進(jìn)行組織的構(gòu)建和管理，以適應(yīng)當(dāng)時(shí)由于以情感為基礎(chǔ)所造成的企業(yè)低效率背景下現(xiàn)代化社會(huì)大生產(chǎn)發(fā)展的需要。在韋伯看來(lái)理想的行政管理體制即官僚制，包括有明確的組織目標(biāo)、職能分工、層級(jí)節(jié)制的“金字塔式”的權(quán)力等級(jí)結(jié)構(gòu)、委任制下的薪酬制度等，在這其中它們都嚴(yán)格遵守著規(guī)章制度和辦事程序。官僚制所表現(xiàn)出來(lái)的程序化、非人格化等特性都圍繞著“理性原則”而展開。

現(xiàn)如今，盡管官僚制仍作為政府管理過程中普遍運(yùn)用的典型結(jié)構(gòu)，但隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)背景的變化其管理體制中的僵化抑制了組織應(yīng)有的活力和應(yīng)變能力。通過對(duì)官僚制的反思，可以發(fā)現(xiàn)官僚制的僵化體現(xiàn)在其將遵守系統(tǒng)性的規(guī)則、約束、控制等原則與降低政府運(yùn)行成本、提高政府工作效率相趨同化這一方面。

傳統(tǒng)管理模式下政府內(nèi)部工作人員嚴(yán)格要求社會(huì)公眾遵守制度規(guī)則下的每一個(gè)環(huán)節(jié)，在辦理下一個(gè)業(yè)務(wù)時(shí)必須完成上一個(gè)手續(xù)才可以提供接下來(lái)的服務(wù)。在這樣的“串聯(lián)”的模式下，工作人員所恪守的準(zhǔn)則是“不能犯錯(cuò)誤的工作”而非“提供高效便捷的服務(wù)”。因此，我們可以將其歸納為這是以遵守制度為目標(biāo)而非以提供服務(wù)為最終目的。那么，政府管理運(yùn)行方面該如何實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)從以“職能”為中心到以“結(jié)果”為中心的轉(zhuǎn)變？在本書中，進(jìn)步思想家的論證更傾向于將政府內(nèi)部主、分支機(jī)構(gòu)之間的麻煩認(rèn)定為是問題而不是現(xiàn)實(shí)，所以解決這些遺留問題將成為政府管理改革的必經(jīng)之路。

二、以政府工作為例官僚制改革引發(fā)的思考

麥克爾·巴澤雷圍繞“STEP”(創(chuàng)造更優(yōu)的績(jī)效計(jì)劃)提出通過在政府內(nèi)部引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)說明如何能把服務(wù)和管理、市場(chǎng)原動(dòng)力、說明責(zé)任等概念相互聯(lián)系起來(lái)，并將如何使政府運(yùn)作更卓有成效的術(shù)語(yǔ)稱為“后官僚范式”。書中多次采用“生產(chǎn)”、“客戶”、“服務(wù)”等詞語(yǔ)來(lái)形容政府從決策、組織、執(zhí)行的過程，可以看出這也是一種價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變過程，在政府實(shí)踐過程中如何適應(yīng)新的理念巴澤雷以明尼蘇達(dá)州政府為例進(jìn)行了探討，我從以下方面進(jìn)行了思考和對(duì)比：

官僚制改革的主要目的是什么？官僚制本身主要針對(duì)的是政府部門，那么與政府直接相關(guān)的主體就是公眾，中國(guó)政府的工作宗旨在于“全心全意為人民服務(wù)”，究竟怎樣的服務(wù)才可以為公眾謀利？傳統(tǒng)背景下的政府管理和服務(wù)以政策為導(dǎo)向，其政策一般來(lái)源于政府內(nèi)部組織范式和專家協(xié)助，但這樣專業(yè)團(tuán)體下的決策和舉措是否能夠時(shí)刻滿足于公眾需求呢？

巴澤雷提出了“后官僚制范式”下對(duì)于“公眾利益”的解讀，即“公民價(jià)值體現(xiàn)”，公民即是指一國(guó)內(nèi)享有權(quán)利并履行義務(wù)之人，除了基本的定義，公民還是具有管理社會(huì)和國(guó)家等公務(wù)活動(dòng)能力的人。公民價(jià)值也就體現(xiàn)在公民對(duì)于國(guó)家及社會(huì)的治理能夠有所認(rèn)識(shí)并有所行動(dòng)。這又與“顧客”一詞有異曲同工之處，政府內(nèi)部的公務(wù)員通過“生產(chǎn)”(提供服務(wù))將“產(chǎn)品”(服務(wù))提供給“顧客”，在這一過程中，生產(chǎn)-提供-消費(fèi)往往是在同一過程中進(jìn)行的，而“顧客”如前面所說往往會(huì)有所參與。“顧客”相對(duì)于“公眾利益”而言，更能體現(xiàn)出其在一種類似提供商品服務(wù)的市場(chǎng)化背景下多元化的需求、能夠更多考量到“產(chǎn)品”的質(zhì)量和價(jià)值。

政府管理理念的變化分為三個(gè)階段：統(tǒng)治-管治-服務(wù)。多元主體的參與與巴澤雷提到的“以用戶為驅(qū)動(dòng)力的”服務(wù)模式相呼應(yīng)，其是政府管理轉(zhuǎn)變的必要階段?！耙钥蛻魹轵?qū)動(dòng)力”的治理下不能忽視其所含的民主性特質(zhì)。我聯(lián)想到中國(guó)目前尚處于起步階段的“協(xié)同治理”模式，民主作為一種有意識(shí)實(shí)踐活動(dòng)，中國(guó)的“協(xié)同治理”模式中強(qiáng)調(diào)由政府主導(dǎo)或引導(dǎo)下通過平等地參與、協(xié)商、合作去整合企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)組織、公民等子系統(tǒng)進(jìn)而搭建出多元自發(fā)的合作治理網(wǎng)絡(luò)，使其在治理社會(huì)公共事務(wù)的過程中更好地維護(hù)和增進(jìn)公共利益。這也為中國(guó)的社會(huì)民主氛圍注入了更多的理解性、包容性和互動(dòng)性。

用詞的轉(zhuǎn)換也展現(xiàn)了新時(shí)代下檢測(cè)政府的服務(wù)能力和水平不能僅僅從結(jié)果入手，更要關(guān)注其過程，政府管理既要講行政效率，更要注重行政效能，具體而言是指政府向公眾提供服務(wù)的水平，包括數(shù)量、質(zhì)量、效果、能力、公眾滿意度等多個(gè)方面。

三、總結(jié)

就巴澤雷的一書所進(jìn)行的舉例和論證我們可以認(rèn)識(shí)到，一方面在官僚制改革的背景下各領(lǐng)域之間的管理模式有著互通和借鑒性，正如書中提及有關(guān)于人事制度改革上的靈活性，因此切不可閉門造車。事實(shí)證明，在政府部門運(yùn)用新的商業(yè)理念，協(xié)調(diào)責(zé)任、增加知識(shí)、激發(fā)公務(wù)員的創(chuàng)造性等目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)。作為未來(lái)公共管理者的我們有責(zé)任和義務(wù)去關(guān)注并了解制度革新的氛圍；另一方面價(jià)值觀念的革新也勢(shì)在必行，隨著社會(huì)公眾民主意識(shí)和民主能力的提升，其訴求的表達(dá)和利益的博弈不容忽視。中央在近年曾多次強(qiáng)調(diào)“以人為本”的思想和理念，盧梭也就人民主權(quán)說提出了“公意”的概念，我們可以理解在盧梭看來(lái)人和國(guó)家的關(guān)系類似于器官與人體的關(guān)系，人們讓渡出自己的權(quán)利給國(guó)家是為了獲得更大的收益。以人與人之間的關(guān)系是基于善意而非算計(jì)為前提，人民本身就是公意的化身，而政府則是“公意”的執(zhí)行者?！拔覟槿巳?，人人為我”的語(yǔ)句背后也是背負(fù)著對(duì)于“善治”的構(gòu)想。

“愿景”一詞代表著作者對(duì)于政府改革寄予的希望，無(wú)論是“官僚制范式”亦或“后官僚制范式”都是在摸索改革中積累并沉淀下的極具可行性的理想化模式。并不是要極端地非要打破官僚制度不可，重點(diǎn)在于能否在把握好韋伯的“理性”、“效率”之際提高效能，又對(duì)體制僵化有所打破，這將成為21世紀(jì)的我們用事實(shí)說話而非憑借經(jīng)驗(yàn)做事的新一輪挑戰(zhàn)。

張悅(1996-)，女，漢族，內(nèi)蒙古包頭人，南京師范大學(xué)，行政管理專業(yè)本科生，研究方向：行政管理。

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