論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟

潘三霞

鄭州大學(xué)，河南 鄭州 450001

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論檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟

潘三霞*

鄭州大學(xué)，河南 鄭州 450001

2016年1月，最高檢發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化與規(guī)范。2017年1月14日，最高人民檢察院檢察長曹建明表示，2015年7月以來試點(diǎn)檢察院已向法院提起公益訴訟495件。[1]公益訴訟也越來越多的出現(xiàn)在學(xué)界以及社會(huì)的探討的話題之中。在現(xiàn)階段，我們應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)相關(guān)立法的完善，首先要明確檢察院作為公益訴訟主體的法律依據(jù)以及理論基礎(chǔ)，探討目前法律規(guī)定中的短板，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)提出現(xiàn)實(shí)可行的建議，使民事公益訴訟制度更加科學(xué)有序運(yùn)行。

民事公益訴訟；檢察院；必要性與可行性；立法建議

2013年1月開始實(shí)施的新的《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱新《民事訴訟法》)，其中第五十五條規(guī)定了民事公益訴訟制度，這在我國的法律史中是第一次將公益訴訟明確的規(guī)定在法律條文中。2015年2月，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》(以下簡稱新民訴法司法解釋)，民事訴訟法司法解釋的出臺(tái)在一定程度上填補(bǔ)了公益訴訟制度的空白。2016年1月，最高檢發(fā)布《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，該辦法對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化與規(guī)范。

本文旨在依據(jù)現(xiàn)有的法律條文及司法解釋，參照相關(guān)的司法案例，探索檢察院提起民事公益訴訟背后的理論基礎(chǔ)，以期明確檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟領(lǐng)域的職能定位。

一、檢察院提起民事公益訴訟的必要性

(一)人民檢察院提起民事公益訴訟的法律依據(jù)的探討

1.憲法依據(jù)

檢察院介入公益訴訟有憲法依據(jù)。我國的各級(jí)人民檢察院是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。從憲法的角度來看，公益訴訟是民主在訴訟領(lǐng)域的表現(xiàn)，毫無疑問，通過建立和健全民事公益訴訟制度，可以為實(shí)現(xiàn)民主提供重要的法律途徑。依照目前我國的現(xiàn)狀來看，由公民個(gè)人來行使這種干預(yù)權(quán)是不現(xiàn)實(shí)的，有必要由一個(gè)專門的機(jī)關(guān)來行使這項(xiàng)職權(quán)。而依據(jù)《憲法》，由檢察機(jī)關(guān)作為代表提起民事公益訴訟，無疑會(huì)加大對法律執(zhí)行的監(jiān)督的力度，最大程度的取得法律監(jiān)督的效果，這是我國憲法的要求，也是社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求。

2.部門法依據(jù)

根據(jù)《人民檢察院組織法》的規(guī)定，檢察院有權(quán)對刑事案件提起公訴或者支持公訴。在刑事案件的辦理中，檢察院可以附帶提起民事訴訟，而在《民事訴訟法》的規(guī)定中，僅僅是支持起訴。上述可以看出，人民檢察院的性質(zhì)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對法律的施行進(jìn)行督促，使其能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。然而，觀察我國的司法現(xiàn)狀，檢察院的上述功能并沒有得到充分的發(fā)揮。

(二)人民檢察院提起公益訴訟是維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益的需要

以國有資產(chǎn)流失為例，國有資產(chǎn)是全體人民的共有財(cái)產(chǎn)，但是總有少數(shù)的人為了一己私利損公肥私，侵吞、濫用國有資產(chǎn)，造成國家財(cái)產(chǎn)的大量流失。而在這些案件中，由于國有資產(chǎn)是全體人民的共有資產(chǎn)，依據(jù)現(xiàn)有的法律沒有法律所規(guī)定的直接的利害關(guān)系人，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失沒有主體來行使維護(hù)自己利益的權(quán)利。與此同時(shí)，伴隨著我國社會(huì)的高度產(chǎn)業(yè)化的出現(xiàn)，大量的環(huán)境破壞和污染事件不斷出現(xiàn)，對人們的身體安全以及財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重的損害，隨著社會(huì)的發(fā)展，這種損害呈逐年上升的趨勢。此外，還有各種類型的壟斷問題，譬如企業(yè)的價(jià)格壟斷等，大規(guī)模消費(fèi)者利益損害問題等，這些現(xiàn)象都已經(jīng)嚴(yán)重威脅到國家利益以及國家權(quán)力保護(hù)下的廣大人民群眾的利益，是一個(gè)亟待解決的問題。

(三)人民檢察院提起公益訴訟是公民權(quán)利意識(shí)的覺醒和高漲的要求

社會(huì)在發(fā)展，人民的生活水平也在提高，一些與以往不同的權(quán)利內(nèi)容也在走進(jìn)人們的生活，成為要求權(quán)利保護(hù)的對象。人們的權(quán)利保護(hù)意識(shí)正在覺醒，民事訴訟也正在跟國際其他國家接軌，擴(kuò)大權(quán)利的救濟(jì)途徑以及權(quán)利救濟(jì)的有效性成為法治社會(huì)建設(shè)的要求。規(guī)定檢察院有權(quán)提起公益訴訟，正是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流、實(shí)現(xiàn)真正意義上與國際接軌的要求，同時(shí)也是真正保障人民權(quán)利、保護(hù)司法權(quán)威性的必然要求。

(四)人民檢察院提起公益訴訟的完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的要求

依據(jù)我國憲法的規(guī)定，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，其職權(quán)范圍是整個(gè)司法活動(dòng)，包括偵查活動(dòng)、民事審判活動(dòng)、刑事審判活動(dòng)、行政審判活動(dòng)以及執(zhí)行活動(dòng)。但是，立足于我國司法的現(xiàn)狀，人民檢察院對民事訴訟的監(jiān)督力度較小。人民檢察院對于民事審判活動(dòng)的監(jiān)督主要是通過抗訴的方式來進(jìn)行，這種活動(dòng)并不能真正意義上及時(shí)有效的發(fā)現(xiàn)民事審判過程中的錯(cuò)誤和存在的問題。借鑒國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)更多的體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)直接參與到民事審判活動(dòng)中，而不是我國現(xiàn)行的這種通過抗訴權(quán)來實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能[2]。綜上，我認(rèn)為，人民檢察院對民事審判活動(dòng)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)由事后監(jiān)督逐步過渡到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督，這種做法顯然更有利于健全人民檢察院的監(jiān)督職能，同時(shí)有利于司法的權(quán)威的提升。

(五)人民檢察院提起民事公益訴訟是提高司法效益的要求

就目前我國的發(fā)展現(xiàn)狀來看，司法資源依然非常緊張。那些損害國家利益、社會(huì)公共利益的公益訴訟案件，通常情況下受害人都不止一個(gè)人，如果受害人都到人民法院提起訴訟的話，將會(huì)占用太多的訴訟資源，這無疑是對國家訴訟資源的極大的浪費(fèi)行為。因此，由人民檢察院代表國家、代表社會(huì)公眾提起民事公益訴訟、參與民事公益訴訟，是對我國有限的司法資源的有效利用，有利于提高司法的效益。

二、人民檢察院提起民事公益訴訟的可行性分析

(一)成功的探索經(jīng)驗(yàn)

我國最早的公益訴訟案件是1997年發(fā)生在河南省方城縣的一個(gè)案件。河南省方城縣檢察院直接提起訴訟，作為原告，請求人民法院確認(rèn)一份合同的效力，最終挽回了國家的損失。這是第一個(gè)成功的案例，對于確保公共利益得到維護(hù)起到了非常重要的作用。

2014年8月，江蘇省泰州市發(fā)生一起環(huán)保案件，訴訟結(jié)果是請求得到支持。在本案中，江蘇省檢察院積極參與訴訟，組成公益訴訟專項(xiàng)調(diào)研小組，積極尋找證據(jù)，最終取得了案件的勝訴。

由以上實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，公益訴訟的實(shí)踐中很多難題，而人民檢察院有著專業(yè)的檢察隊(duì)伍、有專門的法律知識(shí)，無疑能夠在一定程度上使這些問題得到緩解。檢察機(jī)關(guān)自身的屬性和法律地位，對于民事公益訴訟的質(zhì)量和效率都有一定的保障作用，在一定程度上增加了獲得公平公正審判、裁判的機(jī)會(huì)，使國家利益、社會(huì)公共利益能夠得到切實(shí)的保護(hù)。檢察院的這種作用是其得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。

(二)人民檢察院的法律地位優(yōu)勢

我國檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對司法、執(zhí)法等活動(dòng)有全面的監(jiān)督職權(quán)，這就體現(xiàn)出我們檢察機(jī)關(guān)在法律上的優(yōu)勢地位。而其獨(dú)特的在法律上的強(qiáng)勢地位，也有利于解決在訴訟中的一系列難題。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，能夠扭轉(zhuǎn)公益訴訟中原告的弱勢地位[3]。一個(gè)人的力量是有限的，一群人的力量同樣也是有限的，但是如果我們利用國家機(jī)關(guān)的力量去維護(hù)權(quán)利，前景一片大好。

(三)人民檢察院的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢

如上述所言，作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，通過抗訴等方式糾正了很多的案件。在這個(gè)過程中，人民檢察院不僅有效維護(hù)了社會(huì)的公平正義，而且積累了豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，使得人民檢察院參與到民事公益訴訟中擁有經(jīng)驗(yàn)上的優(yōu)勢。這一點(diǎn)是個(gè)人、法人以及其他組織所不能比擬的優(yōu)勢。

三、檢察院提起民事公益訴訟的立法完善

我國目前關(guān)于監(jiān)督權(quán)的規(guī)定都停留在原則性的規(guī)定上，人民檢察院組織法等等相關(guān)規(guī)定僅僅表明提起公益訴訟是其行使監(jiān)督權(quán)力的重要方式之一，缺乏實(shí)際的可操作性。從現(xiàn)狀來看，憲法、組織法等不能直接“司法化”，這種現(xiàn)象給檢察院提起民事公益訴訟造成極大的阻礙。針對這些實(shí)際問題，有必要對現(xiàn)有的立法和司法進(jìn)行改革。

(一)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位

檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這與我國的政治體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀以及社會(huì)生活實(shí)際有著很好的切合性，是符合我國特有的國情的，因此，不需加以改動(dòng)，也無需在憲法中對檢察院提起民事訴訟做進(jìn)一步的規(guī)定。這主要是因?yàn)閼椃ū旧硎窃瓌t性和綱領(lǐng)性的根本大法，為了維持憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，憲法不宜改動(dòng)。

(二)加強(qiáng)立法，在實(shí)體法和程序法兩個(gè)方面為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供保障

在民事實(shí)體法方面，我國目前尚沒有統(tǒng)一的民法典，而民法通則是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下制定出臺(tái)的，在體系上以及內(nèi)容上都有不盡人意之處。伴隨著社會(huì)的進(jìn)步，實(shí)踐中涌現(xiàn)出許多迫在眉睫需要解決的新問題。比如環(huán)境污染問題、反壟斷問題、國有資產(chǎn)流失問題等等，由于缺乏具體的和有針對性的法律規(guī)定，阻礙了公共利益的監(jiān)督權(quán)。

在程序方面，我國民事訴訟法及其司法解釋僅僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，沒有做出具體的規(guī)定。這導(dǎo)致了司法不統(tǒng)一現(xiàn)象的產(chǎn)生。綜上，筆者認(rèn)為，立法應(yīng)當(dāng)具體化，只有做出具體的規(guī)定，在實(shí)踐中才能避免司法不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

(三)《中華人民共和國人民檢察院組織法》(以下簡稱《人民檢察院組織法》)的修改

目前，《人民檢察院組織法》沒有規(guī)定檢察院其提起民事公益訴訟的權(quán)力。筆者認(rèn)為，為以彌補(bǔ)新《民事訴訟法》及其司法解釋相關(guān)規(guī)定的不詳盡的問題，在修法時(shí)應(yīng)明確賦予檢察院該項(xiàng)權(quán)利。另外，為從根本上解決權(quán)利濫用的問題，立法還應(yīng)當(dāng)就相關(guān)程序問題作出完善。真正做到“有法可依”。

四、檢察權(quán)提起民事公益訴訟的范圍界定

考慮到檢察院有限的資源，不提倡檢察院對案件的大包大攬。

(一)國有資產(chǎn)流失案件

我國國家資產(chǎn)屬于人民，是全體群眾的財(cái)產(chǎn)。任何個(gè)人或者組織都不能侵犯國有財(cái)產(chǎn)。這在民法通則種也有所體現(xiàn)。但是，在我國，國有資產(chǎn)仍然以多種方式流失。譬如在股份制改造中，由于相關(guān)規(guī)定不詳盡、相關(guān)流程不透明、相關(guān)人員不自覺等問題的存在，很容易造成國有資產(chǎn)的流失。從實(shí)踐中來看，這一點(diǎn)也得到了驗(yàn)證，實(shí)踐中的資產(chǎn)流失，很大程度上是由于相關(guān)職能部門管理不善所導(dǎo)致的。給予檢察院公益訴訟的起訴權(quán)，能夠有效實(shí)現(xiàn)對國有資產(chǎn)的保護(hù)和管理。

(二)環(huán)境污染案件

如何保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益以及公民合法權(quán)益不受環(huán)境污染的恣意侵害，懲治環(huán)境污染的肇事者，是我們面臨的一個(gè)嚴(yán)峻的問題。然而，僅僅依靠政府機(jī)關(guān)的行政行為以及單位、個(gè)人的檢舉和控告顯然是不能達(dá)到我們的目的的。政府機(jī)關(guān)的資源有限，不可能所有的環(huán)境問題都由其承擔(dān)，再者，有些環(huán)境污染案件是由于環(huán)境主管部門的失職造成的，因此，依靠政府機(jī)關(guān)的路行不通。公民個(gè)人處于一個(gè)劣勢的地位，被環(huán)境污染所威脅，但是以個(gè)人之力提起訴訟要承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還要承受一些精神壓力，再加上個(gè)人的能力有限，取證不易。因此，為保護(hù)國家社會(huì)利益必須充分發(fā)揮檢察院優(yōu)勢，賦予其提起公益訴訟是大勢所趨。

(三)壟斷案件

這里所說的主要有三種，卡特爾、獨(dú)占行為以及企業(yè)壟斷行為。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體上是有序的，但是，當(dāng)自由競爭達(dá)到某種限度時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)優(yōu)勢資源向少數(shù)主體傾斜，就會(huì)形成壟斷。在市場壟斷的形成中，雖然有行政力量的介入和助力，但相較而言經(jīng)濟(jì)因素的影響更為巨大，更多的體現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)行為，在其違法壟斷行為對社會(huì)公共利益造成侵害時(shí)，運(yùn)用司法手段救濟(jì)將更為徹底和經(jīng)濟(jì)。因此，市場壟斷行為有檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)更為合適。

(四)產(chǎn)品質(zhì)量問題案件

食品安全、藥品安全越來越能引起人們的注意，雖然當(dāng)今社會(huì)越來越多的消費(fèi)者勇于站出來維護(hù)自己的合法權(quán)利，但是消費(fèi)者畢竟是弱勢群體，僅僅依靠消費(fèi)者的個(gè)人力量去與企業(yè)、經(jīng)營者對抗，說是以卵擊石也不為過。保障人民群眾舌尖上的安全，主要還是要依靠法治，對于出現(xiàn)質(zhì)量問題、安全隱患的生產(chǎn)者、經(jīng)營者，一定要加大打擊力度，嚴(yán)格追究責(zé)任，依法作出處理。這些產(chǎn)品問題造成眾多消費(fèi)者權(quán)益受侵害影響較大的案件，由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟既節(jié)省了訴訟資源，又加大了勝訴的可能性。

目前，公益訴訟試點(diǎn)仍在推行，從各地的報(bào)道可以看到其良好的勢頭，法律是在實(shí)踐中不斷進(jìn)步和完善的，試點(diǎn)的運(yùn)行一定會(huì)為法律的修訂提供良好的素材和堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。

[1]檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟案件數(shù)量井噴：發(fā)揮總指揮作用[EB/OL].中國青年網(wǎng)，http：//news.youth.cn/jsxw/201702/t20170226_9175560.htm，2016-03-02.

[2]顏運(yùn)秋.公益訴訟理念研究[M].北京：中國檢察出版社，2002.

[3]宋雅芳.檢查機(jī)關(guān)提起公益訴訟主體資格問題[J].人民檢察，2007(17).

潘三霞(1992-)，女，河南蘭考人，鄭州大學(xué)，2015級(jí)訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：民事訴訟法。

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