元豐政局述論

江小濤

王安石第二次罷相時(shí)，宋神宗已屆而立之年，羽翼已豐，帝德已成。變法派的星散分裂雖令他感到遺憾和惆悵，卻並未動(dòng)搖他實(shí)現(xiàn)“富國(guó)強(qiáng)兵”的堅(jiān)定決心。與熙寧初年新法剛剛推行的時(shí)候相比，此時(shí)的宋神宗更有了一種乾綱獨(dú)斷的從容自信。朱熹説：“神宗盡得荊公許多伎倆，更何用他？到元豐間，事皆自做?！?(宋) 黎靖德編《朱子語類》卷一三〇《本朝四·自熙寧至靖康用人》，中華書局，1986年，3096頁(yè)。作爲(wèi)皇帝，他已經(jīng)完全成熟，可以獨(dú)立主持朝綱和變法大業(yè)了。熙、豐雖爲(wèi)一體，但與熙寧時(shí)期相比，元豐年間的內(nèi)外政策也呈現(xiàn)出若干新的特點(diǎn)，有助於人們更好地理解新法的前後變化和政局走向，應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。

一、 元豐年間的人事調(diào)整

爲(wèi)了吸取熙寧末年新法人物喧囂攻訐、勾心鬥角的教訓(xùn)，也爲(wèi)了適當(dāng)安撫反對(duì)派人士，增進(jìn)“安定團(tuán)結(jié)”的氣氛，宋神宗對(duì)朝廷人事作了一定的調(diào)整。

接替王安石擔(dān)任宰相的是吳充。他是王安石的親家，此前曾主持西府多年。史書説：“充雖與安石連姻，而心不善其所爲(wèi)，數(shù)爲(wèi)帝言政事不便?！?《宋史》卷三一二《吳充傳》，中華書局，1977年，10239頁(yè)。宋神宗看中的，正是他這種不偏不倚甚至略帶保守的政治態(tài)度。

吳充爲(wèi)相之初的確想有所作爲(wèi)，對(duì)熙寧年間過於激進(jìn)的變法舉措稍加糾正。爲(wèi)此，他請(qǐng)求宋神宗召還司馬光、呂公著、韓維和蘇頌等反對(duì)新法的著名人士，並推薦了孫覺、李常、程顥等數(shù)十名反對(duì)派人士。受其鼓舞，司馬光覺得時(shí)局已出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，遂致書吳充，歷數(shù)新法之弊，要求朝廷改弦更張。其言曰：“自新法之行，中外洶洶。民困於煩苛，迫於誅斂，愁怨流離，轉(zhuǎn)死溝壑。日夜引領(lǐng)，冀朝廷覺悟，一變敝法，幾年於茲矣。今日救天下之急，茍不罷青苗、免役、保甲、市易，息征伐之謀，而欲求成效，猶惡湯之沸，而益薪鼓橐也。欲去此五者，必先別利害，以悟人主之心。欲悟人主之心，必先開言路。今病雖已深，猶未至膏肓，失今不治，遂爲(wèi)?zhàn)蠹惨??！?《宋史》卷三一二《吳充傳》，10240頁(yè)。

然而此時(shí)宋神宗並無廢除新法的意思，更不會(huì)放棄經(jīng)略西北、重振國(guó)威的雄心。且吳充本人能力平平，缺乏宰相之才，絶無改弦易轍的勇氣和魄力，因而對(duì)司馬光的建議自然是“不能用”，也不敢用。在此期間，吳充雖貴爲(wèi)宰相，日子卻並不好過：“既數(shù)遭同列(按指王珪、蔡確)困毀，素病瘤，積憂畏，疾益侵?！?《宋史》卷三一二《吳充傳》，10240頁(yè)。因此在元豐三年(1080)三月就罷相歸第，一個(gè)月後便去世了。當(dāng)時(shí)人們對(duì)他的評(píng)價(jià)是“心正而力不足”，對(duì)他“知不可而弗能勇退”的茍且行爲(wèi)頗多諷辭*《宋史》卷三一二《吳充傳》，10240頁(yè)。。

另一位宰相王珪更是庸碌之輩。此人雖頗具文才，卻是個(gè)“官迷”，曾因“典內(nèi)外制十八年”卻仍未躋身執(zhí)政之列而心生哀怨，遂“賦詩(shī)有所感”。宋神宗覺得他挺可憐，就在熙寧三年(1070)讓他做了參知政事。史書説他“自執(zhí)政至宰相，凡十六年，無所建明，率道諛將順。當(dāng)時(shí)目爲(wèi)‘三旨相公’，以其上殿進(jìn)呈，云‘取聖旨’；上可否訖，云‘領(lǐng)聖旨’；退諭稟事者，云‘已得聖旨’也”*《宋史》卷三一二《王珪傳》，10242頁(yè)。。此公有一句名言——“利不百，不變法”*(宋) 李燾《續(xù)資治通鑑長(zhǎng)編》(以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)編》)卷二九六元豐二年正月丙申，中華書局，1992年，7202頁(yè)。，足見其立場(chǎng)比反對(duì)派還要保守消極。當(dāng)王安石在位時(shí)，他沒有膽量跟安石爭(zhēng)鋒。等到吳充與他並相時(shí)，他卻敢“陰掣其肘”。爲(wèi)了排擠吳充，穩(wěn)住自己的位置，他不惜與蔡確互相勾結(jié)，卒爲(wèi)蔡氏利用。爲(wèi)了阻止司馬光等人回朝，他又迎合“聖意”，力主對(duì)西夏用兵。後因缺乏充分準(zhǔn)備而招致永樂城之?dāng)。诬娝纻麘K重*《宋史》卷三一二《吳充傳》，卷三一二《王珪傳》，10240、10242—10243頁(yè)。。

元豐年間稍微能跟“權(quán)相”一詞沾邊的人物是蔡確。此人與呂惠卿都是泉州晉江人，但其奉上壓下、陰險(xiǎn)姦詐、翻雲(yún)覆雨的本領(lǐng)較之呂惠卿要高超厲害得多。

蔡確“儀觀秀偉”，且“有智數(shù)，尚氣，不謹(jǐn)細(xì)行”，早年就有過招權(quán)納賄的劣跡。但他卻先後受到薛向、韓絳、王安石等人的賞識(shí)，很快就官至監(jiān)察御史裏行。蔡確身爲(wèi)御史，外示公正，中藏憸詐，且“善觀人主意，與時(shí)上下”*《宋史》卷四七一《蔡確傳》，13698頁(yè)。。熙寧六年(1073)，他覺察到宋神宗對(duì)王安石的執(zhí)拗專斷有所不滿，便利用王安石策馬入宣德門一事彈劾安石，並且別有用心地對(duì)神宗説：“臣恐陛下大權(quán)一去，不可復(fù)收還矣?！蓖ㄟ^這件事，宋神宗果然覺得他“忠直敢言”，“自是有大用確意”*《長(zhǎng)編》卷二四二熙寧六年二月丁丑，5898—5900頁(yè)。。不久，他就被提升爲(wèi)侍御史知雜事。蔡確正是利用了宋神宗的猜忌心理，纔得以售姦取直而遂其私意。這大概也是蔡確在元豐年間邀君寵、固己位的“制勝法寶”。

此後，他彈劾知制誥熊本黨附文彥博，自己取而代之，官升知制誥、知諫院兼判司農(nóng)寺，成爲(wèi)朝中實(shí)權(quán)人物；又彈劾三司使沈括私謁宰相吳充，非議新法，卒使沈括罷知宣州，同時(shí)也警告了吳充；又利用陳安民一案打擊吳充及其子、婿，參倒御史中丞鄧潤(rùn)甫，自己取而代之；繼而又借太學(xué)生虞蕃訟學(xué)官案窮加鞫治，曲意羅織，致使參知政事元絳被罷，出知亳州，而蔡確也終於取代元絳，進(jìn)入了執(zhí)政之列。總之，蔡確每升一次官，幾乎都是靠起大獄、奪人位而實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)時(shí)的士大夫們對(duì)其卑劣行徑交口唾駡，而蔡確卻自鳴得意*《宋史》卷四七一《蔡確傳》，13698—13699頁(yè)。。

蔡確當(dāng)上執(zhí)政後，又打著維護(hù)新法的旗號(hào)，一再玩弄權(quán)術(shù)。先是利用王珪擠走吳充，自己當(dāng)了宰相；繼而又將愚昧自私的王珪玩於股掌之上，自己獨(dú)攬大權(quán)。當(dāng)時(shí)，老臣富弼曾上言“蔡確小人不宜大用”*《宋史》卷四七一《蔡確傳》，13699頁(yè)。，可宋神宗根本聽不進(jìn)去。在宋神宗看來，蔡確顯然比吳充、王珪能幹，又一貫支持新法，對(duì)自己忠順之至，以他爲(wèi)相，自然允當(dāng)。這不能不説是宋神宗用人的一大失誤。

除上述三位宰相外，元豐時(shí)期曾位列執(zhí)政者還有王安禮、章惇、蒲宗孟、馮京、呂公著、薛向、孫固等人。這其中既有新法人士，也有反對(duì)派人士，體現(xiàn)了宋神宗新、舊並用的用人策略。

王安禮是王安石之弟，馮京是王安石的“齊年”(謂同年生)，呂公著曾是王安石的好友，孫固也曾對(duì)王安石的文才和人品極爲(wèi)推崇，可他們卻一概是新法的反對(duì)者。宋神宗尊重他們，給他們以很高的禮遇，原因在於宋神宗認(rèn)爲(wèi)他們都是公正無私的正人君子。但因爲(wèi)政見不同，神宗很難指望他們?nèi)χС肿约豪^續(xù)推行新法。所以，對(duì)這些人“善善而不能用”也就很自然了。

在新法人士中，章惇雖吃過呂惠卿、鄧綰的苦頭，卻也是一位頗有爭(zhēng)議的人物。元豐三年剛剛拜爲(wèi)參政，就因其父冒佔(zhàn)民田等事而再次被貶出京城。元豐五年(1082)復(fù)召拜門下侍郎，仍免不了被臺(tái)諫官一再?gòu)椲?，處境頗有些自顧不暇*《宋史》卷四七一《章惇傳》，13710—13711頁(yè)。；蒲宗孟擁護(hù)新法，遇事也敢擔(dān)當(dāng)，卻每每愛走極端。熙寧間，呂惠卿創(chuàng)手實(shí)法，“猶許災(zāi)傷五分以上不預(yù)”。蒲宗孟卻認(rèn)爲(wèi)“使民自供，初無所擾，何待豐歲”，要求朝廷“勿以豐兇弛張其法”。朝廷接受了他的建議，“民於是益病矣”。因此，在一般士大夫看來，他也是典型的“好生事”之人。而且此公行爲(wèi)不檢，性好侈汰，多聚財(cái)帑，窮奢極欲。擔(dān)任尚書左丞僅一年，御史就彈劾他“荒於酒色及繕治府舍過制”，被罷知汝州*《宋史》卷三二八《蒲宗孟傳》，10571頁(yè)。。薛向是變法派中的理財(cái)專家，曾深得宋神宗、王安石的信任。元豐元年(1078)同知樞密院，卻因反對(duì)民戶畜馬，主張?jiān)谖鞅眴栴}上“養(yǎng)威持重”、謹(jǐn)慎從事，忤逆了神宗的“聖意”，被舒亶彈劾爲(wèi)“論事反復(fù)，無大臣體”，隨即遭貶，出知潁州*《宋史》卷三二八《薛向傳》，10588頁(yè)。。

從宋神宗元豐年間的用人政策可以看出： 他雖然主張新、舊兩派人士並用，但對(duì)反對(duì)派人士只是給予表面的尊重，並不真正接受他們的意見；他在重用新法人士的同時(shí)，也處處約束、提防他們。這固然是由於新法人士自身不團(tuán)結(jié)使然，卻也體現(xiàn)了宋神宗的帝王權(quán)術(shù)。有一次，他跟呂公著談起古今治道，對(duì)“唐太宗能以權(quán)智御臣下”*《宋史》卷三三六《呂公著傳》，10774頁(yè)。表現(xiàn)出濃厚的興趣。這種無意間的即興流露，的確反映了宋神宗此刻的真實(shí)心理： 他更樂於看到群臣對(duì)他百依百順、惟命是從，而不再能夠容忍類似王安石那樣遇事愛爭(zhēng)辯、不給皇帝面子的“特殊人物”。朱熹説：“(神宗)到元豐間，事皆自做，只是用一等庸人備左右趨承耳?！?(宋)黎靖德編《朱子語類》卷一三〇《本朝四·自熙寧至靖康用人》，3096頁(yè)。樓鑰也指出：“元豐之初，主德已成，天容毅然，群臣尊仰，將順之不暇，非復(fù)熙寧之比。”*《樓鑰集》卷四八《王魏公文集序》，浙江古籍出版社，2010年，904頁(yè)。這些評(píng)論都是合乎事實(shí)的。概而言之，對(duì)反對(duì)派人士和元老舊臣尊禮而不能用，對(duì)新法人士雖用而時(shí)時(shí)加以制約，使舉朝上下都服從於皇帝本人的意志，是元豐年間神宗用人政策的主要特點(diǎn)。

這種用人政策所造成的負(fù)面影響是顯而易見的。宋神宗曾言：“朕享天下之奉，非喜勞惡逸，誠(chéng)欲以此勤報(bào)之也?！?《長(zhǎng)編》卷三五三元豐八年三月戊戌，8457頁(yè)。這固然反映了他勤政自律的美德，卻也是無可奈何之語。自王安石罷相離京後，朝廷再也沒有勇於任事，敢於擔(dān)當(dāng)，一心一意輔佐神宗實(shí)現(xiàn)宏圖大業(yè)的人物了。循默之風(fēng)，死灰復(fù)燃。朝中大臣們張口“誠(chéng)如聖諭”，閉口“聖學(xué)非臣所及”*(宋) 邵伯溫《邵氏聞見録》卷九，中華書局，1983年，93頁(yè)。，甚者奉上壓下，互相傾軋，專以弄權(quán)爲(wèi)能事。稍有才具，能夠任事，且頭腦還算清醒的官員，如薛向、沈括等輩本就不多，卻因爲(wèi)種種原因總是成爲(wèi)被攻擊、被彈劾的對(duì)象，在朝中難以立足。地方官吏更一味迎合朝廷意旨，奉行新法每每過當(dāng)，專務(wù)聚斂，成事不足，敗事有餘。在這種情況下，宋神宗又怎能不宵衣旰食、焦思勞苦呢？

與宋神宗所要實(shí)現(xiàn)的宏圖偉業(yè)相比，當(dāng)時(shí)的人才狀況是很難令他滿意的。於是，“無人才”也就成了元豐年間神宗皇帝時(shí)常掛在嘴邊的慨歎*《宋史》卷三二八《蒲宗孟傳》，10571頁(yè)。。這既是他個(gè)人的悲劇，更是北宋百餘年來奉行“祖宗家法”的必然惡果。

二、 聚斂色彩愈益濃厚的財(cái)政舉措

自熙寧變法以來，北宋朝廷的財(cái)政收入有了很大增加。以青苗息錢爲(wèi)例，據(jù)元豐六年(1083)正月戶部所言，元豐五年的息錢收入已達(dá)二百九十二萬餘貫、石、匹、兩*(清)徐松輯《宋會(huì)要輯稿》(以下簡(jiǎn)稱《輯稿》)食貨五三之一三，中華書局，1957年，5726頁(yè)?！堕L(zhǎng)編》卷三三二元豐六年正月壬寅，8006頁(yè)。。熙寧九年(1076)，役錢總收入爲(wèi)一千零四十一萬四千五百餘貫、石、匹、兩，總支出爲(wèi)六百四十八萬七千六百餘貫、石、匹、兩，餘額達(dá)三百九十二萬六千八百餘貫、石、匹、兩*《輯稿》食貨六六之四〇，6227頁(yè)。。再以開封市易務(wù)(熙寧六年改爲(wèi)都提舉市易司)爲(wèi)例，從熙寧八年(1075)八月到熙寧九年七月底，一年所收的息錢及市例錢達(dá)一百三十三萬二千餘貫*《輯稿》食貨五五之四〇，5768頁(yè)?！堕L(zhǎng)編》卷二七七熙寧九年九月辛未，6783頁(yè)。。

但因連年自然災(zāi)害，西北開邊用兵，且對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的龐大冗費(fèi)未加任何節(jié)減之故，到熙寧末、元豐初，朝廷財(cái)政已又陷入困難的境地。熙寧十年(1077)，權(quán)發(fā)遣三司使李承之上言： 近年三司財(cái)貨困乏，計(jì)月支給猶恐不足，“以承平百餘年，當(dāng)陛下緝熙庶政之日，國(guó)用如此，可不深慮！夫國(guó)無三年之蓄，國(guó)非其國(guó)，況無兼月之備乎？此則有司失職，因循茍且之罪也”*《長(zhǎng)編》卷二八四熙寧十年八月辛丑，6956頁(yè)。。司馬光在致宰相吳充的信中説：“今府庫(kù)之實(shí)耗費(fèi)殆竭，倉(cāng)廩之儲(chǔ)僅支數(shù)月，民間貲産朝不謀夕，而用度日廣，掊斂日急?！?《長(zhǎng)編》卷二八六熙寧十年十二月，7003頁(yè)。曾在仁宗年間兩度出任三司使的老臣張方平也上疏指出：“數(shù)年以來，公私窘乏，內(nèi)府累世之積，掃地?zé)o餘，州郡征稅之儲(chǔ)，上供殆盡。百官?gòu)[俸僅而能繼，南郊賞給久而未辦，以此舉動(dòng)，雖有智者無以善其後矣?！?《長(zhǎng)編》卷二八六熙寧十年十二月，7008頁(yè)。

爲(wèi)了扭轉(zhuǎn)這種困窘的局面，神宗君臣想方設(shè)法開闢財(cái)源，增加收入。

一是加大新法的斂財(cái)力度。

以開封的都提舉市易司爲(wèi)例，熙寧十年，共收息錢一百四十三萬餘貫，市例錢近九萬八千貫*《輯稿》食貨三七之二五、二六，5460—5461頁(yè)。，較上年增加約二十萬貫。元豐元年，開封市易司又請(qǐng)“遣官以物貨至諸路貿(mào)易，十萬緡以上期以二年，二十萬緡以上三年，斂及三分者比遞年推恩，八分者理爲(wèi)任，期盡不及者勿賞，官吏廩給並罷”*《宋史》卷一八六《食貨下八》，4552頁(yè)。。元豐二年，申嚴(yán)西北沿邊地區(qū)私市之禁：“令秦、熙、河、岷州、通遠(yuǎn)軍五市易務(wù)，募牙儈引蕃貨赴市易務(wù)中賈，私市者許糾告，賞倍所告之?dāng)?shù)。”據(jù)經(jīng)制熙河邊防財(cái)用司統(tǒng)計(jì)，該司初置時(shí)所收息錢爲(wèi)四十一萬四千六百二十六緡、石，第二年即增至六十八萬四千餘緡、石*《宋史》卷一八六《食貨下八》，4552—4553頁(yè)。。當(dāng)時(shí)內(nèi)外市易務(wù)除按例收取息錢外，商戶若不能按時(shí)歸還本息，所罰至重，民多困窮破産。如執(zhí)政王安禮所云：“市易法行，取息滋多，而輸官不時(shí)者有罰息，民至窮困。”*《宋史》卷一八六《食貨下八》，4553頁(yè)。

役錢的收入也大爲(wèi)增加。元豐七年(1084)，役錢收入達(dá)到一千八百七十二萬九千三百貫*《長(zhǎng)編》卷三五〇元豐七年十二月癸巳，8397頁(yè)。，較之熙寧九年增加了近一倍。早在熙寧十年，知彭州呂陶就上書反映免役寬剩錢徵收過當(dāng)，要求朝廷給予裁減或暫免數(shù)年。其言曰：“朝廷欲寬力役，立法召募，初無過斂民財(cái)之意，有司奉行過當(dāng)，增添科出，謂之寬剩。自熙寧六年施行役法，至今四年，臣本州四縣，已有寬剩錢四萬八千七百餘貫，今歲又須科納一萬餘貫。以成都一路計(jì)之，無慮五六十萬，推之天下，見今約有六七百萬貫寬剩在官。歲歲如此，泉幣絶乏，貨法不通，商旅農(nóng)夫，最受其弊?！蚱蹩币娫诩s支幾歲不至缺乏，霈發(fā)德音，特免數(shù)年；或逐年限定，不得過十分之一。所貴民不重困?！?《宋史》卷一七七《食貨上五》，4308—4309頁(yè)。呂陶只是要求對(duì)免役法作些局部調(diào)整，然而即便如此，朝廷對(duì)他的建議仍置若罔聞。同時(shí)，元豐年間官府非法升民戶等、多收役錢的現(xiàn)象也十分普遍。以兩浙路爲(wèi)例，最初規(guī)定“坊郭戶家産不及二百千，鄉(xiāng)村戶不及五十千，毋輸役錢”，後來卻是“鄉(xiāng)戶不及五十千亦不免輸”。元豐二年，提舉司又聲言坊郭戶免輸法太優(yōu)，朝廷遂又詔令“如鄉(xiāng)戶法裁定所敷錢數(shù)”*《宋史》卷一七七《食貨上五》，4309頁(yè)。。對(duì)於此類現(xiàn)象，史書評(píng)論説：“(免役法)既不究終防弊，而聚斂小人又乘此增取……至是(元豐中)，雇役不加多，而歲入比前增廣……其流弊已見矣?！?《宋史》卷一七七《食貨上五》，4310頁(yè)。

二是強(qiáng)化壟斷經(jīng)營(yíng)，侵奪商人利益。

熙、豐年間，官府對(duì)鹽、茶、礬、鐵、酒等主要商品的生産和流通普遍加強(qiáng)了控制，希圖通過全方位的壟斷經(jīng)營(yíng)來增加財(cái)政收入。

1. 鹽

《宋史》卷一八一《食貨下三》説：“宋自削平諸國(guó)，天下鹽利皆歸縣官。官鬻、通商，隨州郡所宜，然亦變革不常，而尤重私販之禁。”*《宋史》卷一八一《食貨下三》，4413頁(yè)。所謂“官鬻”，又稱“禁榷”，指官府對(duì)食鹽的生産、運(yùn)輸、銷售各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的壟斷經(jīng)營(yíng)；所謂“通商”，並非民間自由貿(mào)易，而是指官府將鹽轉(zhuǎn)賣給商人，再由商人按指定的鹽區(qū)從事運(yùn)銷?！巴ㄉ獭钡闹饕问綘?wèi)鈔鹽制。宋仁宗慶曆八年(1048)，陝西提點(diǎn)刑獄兼制置解鹽事范祥首創(chuàng)並推行該制，由商人輸現(xiàn)錢於沿邊州軍，購(gòu)得鹽鈔(鹽引)後，憑鈔赴解池請(qǐng)鹽貨賣。鈔鹽制是對(duì)此前解鹽專賣制度的改革，既是爲(wèi)了適應(yīng)助邊的形勢(shì)需要，也是爲(wèi)了對(duì)付邊境地區(qū)日益嚴(yán)重的青白鹽走私活動(dòng)*《宋史》卷一八一《食貨下三》，4417—4418頁(yè)。。由於鹽利巨大，官府和鹽商圍繞著禁榷與通商、走私與反走私不斷展開鬥爭(zhēng)，其表現(xiàn)形式則是鹽法的屢次變更。但不管怎麼變，朝廷“尤重私販之禁”的主旨是始終一貫的。

鈔鹽制實(shí)行後，“解鹽通商，官不復(fù)榷”*(宋)司馬光《涑水記聞》卷一五，中華書局，1989年，303頁(yè)。。然而到神宗熙寧年間，市易司又在開封及曹、濮等州實(shí)行榷禁。熙寧八年，在大理寺丞張景溫的主持下，“開封府界陽(yáng)武、酸棗、封丘、考城、東明、白馬、中牟、陳留、長(zhǎng)垣、胙城、韋城、曹、濮、澶、懷、濟(jì)、單、解州、河中府等州縣，皆官自賣”。不久，實(shí)行解鹽官賣的區(qū)域又?jǐn)U大到衛(wèi)、同、華、陝、應(yīng)天、河陽(yáng)等地。官府榷禁後，“鹽價(jià)既增，民不肯買，乃課民買官鹽，隨貧富作業(yè)爲(wèi)多少之差。買賣私鹽，聽人告，重給賞，以犯人家財(cái)給之。買官鹽不盡，留經(jīng)宿者，同私鹽法。於是民間騷怨”。王安石罷相後，朝廷雖在一些地區(qū)恢復(fù)解鹽通商，卻又因爲(wèi)“其入不及官賣者”而“官?gòu)?fù)自賣”。同時(shí)，朝廷還重申了市易務(wù)在食鹽買賣上的絶對(duì)壟斷權(quán)：“商鹽入京，悉賣之市易務(wù)……民鹽皆買之市易務(wù)，私與商人爲(wèi)市，許告，沒其鹽?！贝送?，因西北邊事連綿，用度浩大，官府不免濫發(fā)鹽鈔，以至鈔引貶值，邊糴踴貴。據(jù)載：“鹽鈔舊法每席六緡，至是二緡有餘，商不入粟，邊儲(chǔ)失備?！痹S中雖嘗試了若干辦法來扭轉(zhuǎn)局面，“然鈔多，卒不能平價(jià)”*《宋史》卷一八一《食貨下三》，4421—4423頁(yè)。。

在生産海鹽的京東、河北、兩浙、淮南、福建、廣南等路，原先“諸路鹽場(chǎng)廢置，皆視其利之厚薄，價(jià)之贏縮，亦未嘗有一定之制”*《宋史》卷一八一《食貨下三》，4426—4427頁(yè)。。自元豐三年起，李察、吳居厚相繼在京東路厲行壟斷，“盡竈戶所煮鹽而官自賣，重禁私爲(wèi)市者”，到元豐六年即獲息錢三十六萬緡*《宋史》卷一八一《食貨下三》，4427頁(yè)。。接著，朝廷又令河北路效法施行。元豐七年，知滄州趙瞻要求在大名府、澶、恩、信安、雄、霸、瀛、莫、冀等州盡行榷賣以增其利。僅僅過了半年，官府即牟取息錢十六萬七千緡*《宋史》卷一八二《食貨下四》，4433頁(yè)。。

值得一提的是，在河北實(shí)行榷禁，屬最爲(wèi)荒謬之舉。早在慶曆年間，三司使王拱辰曾建議在河北實(shí)行榷鹽，被張方平阻止，其理由是：“周世宗榷河北鹽，犯輒處死。世宗北伐，父老遮道泣訴，願(yuàn)以鹽課均之兩稅，而弛其禁，許之，今兩稅鹽錢是也。豈非再榷乎？且今未榷，而契丹盜販不已，若榷則鹽貴，契丹之鹽益售，是爲(wèi)我斂怨而使契丹獲福也?！?《宋史》卷一八一《食貨下三》，4428—4429頁(yè)。北宋建立以前，河北民戶所納兩稅中即已包含鹽課。如今再行禁榷，其斂錢害民之旨，彰彰明甚。後來，監(jiān)察御史王巖叟也極言元豐新法之弊，其言曰：“河北二年以來新行鹽法，所在價(jià)增一倍，既奪商賈之利，又增居民之價(jià)以爲(wèi)息，聞貧家至以鹽比藥?！?《宋史》卷一八二《食貨下四》，4433頁(yè)。

北宋時(shí)期，東南鹽利爲(wèi)天下之最。在官府壟斷經(jīng)營(yíng)的條件下，“鹽之入官，淮南、福建、兩浙之溫、臺(tái)、明，斤爲(wèi)錢四，杭、秀爲(wèi)錢六，廣南爲(wèi)錢五。其出，視去鹽道里遠(yuǎn)近而上下其估，利有至十倍者”*《宋史》卷一八二《食貨下四》，4438頁(yè)。。但禁榷既久，種種弊病也隨之産生。其弊之大者，有以下數(shù)端： 第一，官府鹽價(jià)過高，百姓難以承受，因而“私販者衆(zhòng)，轉(zhuǎn)爲(wèi)盜賊”，反致官府“課額大失”*《宋史》卷一八二《食貨下四》，4436頁(yè)。；第二，官府之人監(jiān)守自盜，走私官鹽以牟取暴利，致使官鹽流失。爲(wèi)掩蓋其劣跡，又不惜以次充好、以沙羼鹽，以至鹽入民手皆苦惡難食*《宋史》卷一八二《食貨下四》，4439頁(yè)。；第三，“竈戶煮鹽，與官爲(wèi)市，鹽場(chǎng)不時(shí)償其值，竈戶益困”*《宋史》卷一八二《食貨下四》，4436頁(yè)。；第四，官府鹽課既已流失，又須支付漕綱輓運(yùn)的開銷，因而得不償失*《宋史》卷一八二《食貨下四》，4439頁(yè)。。

榷禁之弊在江西、荊湖二路表現(xiàn)得尤爲(wèi)突出。此二路均非産鹽區(qū)，自宋初以來，其鹽一概仰給於淮南地區(qū)。然“江、湖運(yùn)鹽既雜惡，官估復(fù)高，故百姓利食私鹽……繇是不逞無賴盜販者衆(zhòng)，捕之急則起爲(wèi)盜賊，江、淮間雖衣冠士人，狃於厚利，或以販鹽爲(wèi)事”*《宋史》卷一八二《食貨下四》，4441頁(yè)。。江西南部的虔州(今贛州)等地鄰近廣南，廣鹽的品質(zhì)和價(jià)格優(yōu)越於江西所用的淮南官鹽，因而民間走私廣鹽更爲(wèi)猖獗*《宋史》卷一八二《食貨下四》，4441頁(yè)。。熙寧三年，提點(diǎn)江西刑獄張頡曾言：“虔州官鹽鹵濕雜惡，輕不及斤，而價(jià)至四十七錢。嶺南盜販入虔，以斤半當(dāng)一斤，純白不雜，賣錢二十，以故虔人盡食嶺南鹽”*《宋史》卷一八二《食貨下四》，4443頁(yè)。。在走私日益嚴(yán)重、官府鹽課不登的情況下，有人即提議在江西南部等地罷淮鹽而用廣鹽。

元豐三年，章惇爲(wèi)參知政事，採(cǎi)用郟亶的建議，由三司度支副使蹇周輔前往江西相度更改鹽法。其法大致是：“罷運(yùn)淮鹽，通般廣鹽一千萬斤於江西虔州、南安軍，復(fù)均淮鹽六百一十六萬斤於洪、吉、筠、袁、撫、臨江、建昌、興國(guó)軍，以補(bǔ)舊額。”元豐六年，蹇周輔又請(qǐng)運(yùn)廣鹽數(shù)百萬石，分鬻湖南郴、全、道三州，仍均淮鹽於潭、衡、永、全、邵等州。繼江西、湖南之後，“淮西亦推行周輔鹽法”*《宋史》卷一八二《食貨下四》，4443—4444頁(yè)。。

以質(zhì)優(yōu)價(jià)低的廣鹽代替質(zhì)劣價(jià)高的淮鹽，本來是件好事，可蹇周輔的鹽法改革卻完全服務(wù)於增斂鹽課這一目的，並非爲(wèi)老百姓著想。嘉祐以來主張以廣鹽代替淮鹽的人們，多以允許民間通商爲(wèi)論。而蹇周輔所建立的鹽法，卻是由官府完全壟斷廣鹽銷售。不僅如此，以前允許民間買撲的江西鹽場(chǎng)，此時(shí)也全部收歸官營(yíng)。更爲(wèi)嚴(yán)重的是，江西、湖南在大量運(yùn)進(jìn)廣鹽的同時(shí)，卻依然保留了此前兩路官售淮鹽的定額，造成兩路官鹽總量劇增。奉行新法的各級(jí)官吏遂強(qiáng)行向民戶攤派，以求增課，使得兩路百姓苦不堪言。時(shí)人評(píng)論蹇氏鹽法“大率峻剝於民，民被其害”*《宋史》卷一八二《食貨下四》，4443頁(yè)。，元祐中監(jiān)察御史孫升又説：“江西、湖南鹽法之害，兩路之民，殘虐塗炭，甚於兵火”*《宋史》卷一八三《食貨下五》，4463頁(yè)。，大體都是事實(shí)?？偠灾?，不論廣鹽還是淮鹽，官府之利不能受到絲毫損壞，這便是元豐年間鹽法改革的第一要義。

2. 茶

宋初實(shí)行茶葉專買專賣，謂之“榷茶”。凡榷茶地區(qū)，官府對(duì)種茶園戶實(shí)行專門管理，園戶“歲課作茶輸租，餘則官悉市之”。彼時(shí)“天下茶皆禁，唯川陜、廣南聽民自買賣”，但也嚴(yán)禁出境貿(mào)易*《宋史》卷一八三《食貨下五》，4477、4478頁(yè)。。

榷茶法行之既久，到仁宗時(shí)已是弊端叢生。史書記載：“初，官既榷茶，民私蓄盜販皆有禁……然約束愈密而冒禁愈繁，歲報(bào)刑辟，不可勝數(shù)。園戶困於征取，官司並緣侵?jǐn)_，因陷罪戾至破産逃匿者，歲比有之。又茶法屢變，歲課日削。……官茶所在陳積，縣官獲利無幾。”*《宋史》卷一八四《食貨下六》，4494頁(yè)。針對(duì)這種情況，許多人都建議廢除榷茶，改行通商。自嘉祐以來，“始行通商，雖議者或以爲(wèi)不便，而更法之意則主於優(yōu)民”*《宋史》卷一八四《食貨下六》，4497頁(yè)。。

熙寧年間，因西北開邊經(jīng)費(fèi)日增，同時(shí)也爲(wèi)了用茶葉跟蕃部交換馬匹，朝廷重又實(shí)行榷茶法。熙寧七年，三司幹當(dāng)公事李貳在蜀地首推榷茶，“即蜀諸州創(chuàng)設(shè)官場(chǎng)，歲增息爲(wèi)四十萬，而重禁榷之令”*《宋史》卷一八四《食貨下六》，4498頁(yè)。。此時(shí)已多次發(fā)生園戶輸納之際，官府“壓其斤重，侵其價(jià)直”的情事，使種茶園戶深受其害。繼李貳主持其事的李稷又奉行過當(dāng)，進(jìn)一步加強(qiáng)了禁榷的力度，並且規(guī)定州郡地方官員不得越職干預(yù)茶場(chǎng)司的事務(wù)。從熙寧十年冬到元豐元年秋，不到一年的時(shí)間，蜀茶課利即增至七十六萬七千餘緡。李稷也因榷茶有功，被任命爲(wèi)“都大提舉茶場(chǎng)”，總領(lǐng)茶法之事。元豐五年，李稷死於永樂城之役。在他主持茶法的五年間，“百費(fèi)外獲淨(jìng)息四百二十八萬餘緡”*《宋史》卷一八四《食貨下六》，4498—4500頁(yè)。。除四川地區(qū)外，京西路金州亦設(shè)茶場(chǎng)六處，陝西的賣茶場(chǎng)則多達(dá)三百三十二個(gè)，並行禁榷*《宋史》卷一八四《食貨下六》，4500頁(yè)。。元豐七年，福建茶亦復(fù)行榷賣，“度逐州軍民戶多少及約鄰路民用之?dāng)?shù)計(jì)置，即官場(chǎng)賣，嚴(yán)立告賞禁”。在轉(zhuǎn)運(yùn)副使王子京的主持下，強(qiáng)行抑配的現(xiàn)象也極爲(wèi)嚴(yán)重*《宋史》卷一八四《食貨下六》，4505—4506頁(yè)。。在京師及開封府界，都提舉汴河堤岸宋用臣還建議由官方修置水磨，壟斷末茶經(jīng)營(yíng)：“凡在京茶戶擅磨末茶者有禁，並許赴官請(qǐng)買?！庇忠?guī)定：“商賈販茶應(yīng)往府界及在京，須令産茶山場(chǎng)州軍給引，並赴京場(chǎng)中賣，犯者依私販臘茶法。諸路末茶入府界者，復(fù)嚴(yán)爲(wèi)之禁?！?《宋史》卷一八四《食貨下六》，4507頁(yè)。這些措施對(duì)於增加政府收入效果並不明顯，卻已經(jīng)給商賈造成了很大的不便。

3. 礬

礬課收入雖然有限，但官府控制也極嚴(yán)格。自入中貿(mào)易盛行以後，礬禁有所鬆動(dòng)，走私漸形抬頭。神宗即位後，又對(duì)礬法重新作了整頓。整頓的主旨，仍是恢復(fù)和加強(qiáng)官府對(duì)礬的榷賣。熙寧中，知慶州王廣淵“請(qǐng)河?xùn)|、京東、河北、陝西別立礬法，專置提舉官”。隨後，楊蟠請(qǐng)於陝西重行礬禁，朝廷從之。元豐元年，又劃定了礬的銷售區(qū)域：“定畿內(nèi)及京東、西五路許賣晉、隰礬；陝西自潼關(guān)以西、黃河以南，達(dá)於京西均、房、襄、鄧、金州，則售坊州礬；礬之出於西山、保、霸州者，售於成都、梓州路；出於無爲(wèi)軍者，餘路售之。”並規(guī)定：“私鬻與越界者，如私礬法。”“東南九路官自賣礬，發(fā)運(yùn)司總之?！?《宋史》卷一八五《食貨下七》，4535—4536頁(yè)。

熙寧元年的礬課收入爲(wèi)三萬六千四百餘緡。此後逐年增加，到熙寧六年達(dá)十八萬三千餘緡，並以該年收入定爲(wèi)新額標(biāo)準(zhǔn)。由於元豐年間厲行禁榷，新額標(biāo)準(zhǔn)又被突破。到元豐六年，歲課增至三十三萬七千九百緡*《宋史》卷一八五《食貨下七》，4536頁(yè)。。

4. 酒

酒、麯專賣也是北宋政府的重要財(cái)政來源。當(dāng)時(shí)的酒、麯專賣大體分爲(wèi)三種形式： 第一，“三京(東京、西京、南京)官造麯，聽民納直以取”；第二，“諸州城內(nèi)皆置務(wù)釀酒”；第三，“縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、閭許民釀而定其歲課”*《宋史》卷一八五《食貨下七》，4513頁(yè)。。隨著社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，酒的産銷量不斷擴(kuò)大，政府的酒課收入也迅速增長(zhǎng)?！爸恋蓝辏瑑删┲T州收榷課銅錢一百二十一萬四千餘貫，鐵錢一百五十六萬五千餘貫，京城賣麯錢四十八萬餘貫。天禧末，榷課銅錢增七百七十九萬六千餘貫，鐵錢增一百三十五萬四千餘貫，麯錢增三十九萬一千餘貫?！?《宋史》卷一八五《食貨下七》，4515頁(yè)。到仁宗時(shí)，“天下承平既久，戶口寖蕃，爲(wèi)酒醪以靡穀者益衆(zhòng)”，“諸路酒課，月比歲增，無有藝極”?；实v年間，酒麯歲課已近一千五百萬貫，另外還有金帛、絲纊、芻粟、材木之類的進(jìn)項(xiàng)，合錢也達(dá)四百萬餘貫*《宋史》卷一八五《食貨下七》，4516—4517頁(yè)。。

神宗熙寧年間實(shí)行免役法，許民間承買酒麯坊場(chǎng)(此前多交付衙前經(jīng)營(yíng)，作爲(wèi)其輦運(yùn)官物、看守官庫(kù)的補(bǔ)償)，向官府繳納課利。同時(shí)，因官府所定酒麯額度太高，酒戶難以承擔(dān)，自熙寧四年(1071)起更定麯法，降低麯額，抬高麯價(jià)。元豐又厲行此制，“損額增直，均給(京師)七十店，令月輸錢，周歲而足，月輸不及數(shù)，計(jì)所負(fù)倍罰；其炊醖非時(shí)、擅益器量及用私麯，皆立告賞法”*《宋史》卷一八五《食貨下七》，4517、4518頁(yè)。。按照立法者的設(shè)想，損額抬價(jià)，可保官賣麯錢不受損失；而麯少則酒亦少，酒少則價(jià)高，酒戶的利益似也可以保證。但從該法實(shí)行的效果來看，前一個(gè)目的容易達(dá)到，後一個(gè)目標(biāo)卻很難實(shí)現(xiàn)。史書説：“京師麯法，自熙寧四年更定後，(在京酒戶)多不能償，雖屢閣未請(qǐng)麯數(shù)，及損歲額爲(wèi)百五十萬斤，斤增錢至二百四十，未免逋負(fù)。”*《宋史》卷一八五《食貨下七》，4517—4518頁(yè)。這種情況在元豐年間依然是存在的。

三是實(shí)行錢法改革。

北宋的主要貨幣仍是銅錢和鐵錢。立國(guó)之初，始鑄“宋通元寶”，以取代諸州輕小惡錢和鐵鑞錢。同時(shí)，原先各割據(jù)政權(quán)的舊幣仍在各該區(qū)域內(nèi)通行了一段時(shí)間。太宗、真宗年間，江南銅礦大量開採(cǎi)，銅錢鑄造逐年增加，逐漸淘汰了五代以來流行於江南地區(qū)的鐵錢。景德中，每年所鑄銅錢已達(dá)一百八十三萬貫。鐵錢的鑄造量，大中祥符年間爲(wèi)每年二十一萬貫。仁宗時(shí)，西北軍興，用度不足，乃鑄當(dāng)十大錢，與小錢並用。因“小銅錢三可鑄當(dāng)十大銅錢一，以故民間盜鑄者衆(zhòng)，錢文大亂，物價(jià)翔踴，公私患之”。此後遂有當(dāng)五、當(dāng)三、折二之錢問世，盜鑄之風(fēng)漸漸止息*《宋史》卷一八〇《食貨下二》，4375—4382頁(yè)。。

在商品經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展的條件下，錢幣的需求量迅速增加。官府課稅，又多以錢爲(wèi)色目，“諸路錢歲輸京師，四方由此錢重而貨輕”*《宋史》卷一八〇《食貨下二》，4379頁(yè)。。加之西北戰(zhàn)事連綿，用度日益浩繁，從北宋中期開始，“錢荒”的問題已經(jīng)十分嚴(yán)重。民間毀錢鑄器以邀厚利以及銅錢流失境外等因素，又使“錢荒”現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。神宗熙寧末，張方平曾反映説：“比年公私上下並苦乏錢，百貨不通，人情窘迫，謂之錢荒。……夫鑄錢禁銅之法舊矣，令敕具載，而自熙寧七年頒行新敕，刪去舊條，削除錢禁，以此邊關(guān)重車而出，海舶飽載而囬，聞沿邊州軍錢出外界，但每貫收稅錢而已?！肿詮U罷銅禁，民間銷毀無復(fù)可辦。銷鎔十錢得精銅一兩，造作器用，獲利五倍。如此則逐州置爐，每爐增數(shù)，是猶畎澮之益，而供尾閭之泄也。”*《宋史》卷一八〇《食貨下二》，4384頁(yè)。

爲(wèi)了解決錢荒問題，朝廷也採(cǎi)取了不少措施。例如： 增加鑄幣總量，元豐年間的銅錢鑄造額達(dá)到五百零六萬貫*《文獻(xiàn)通考》(以下簡(jiǎn)稱《通考》)卷九《錢幣二》引畢仲衍《中書備對(duì)》，中華書局，2011年，237頁(yè)。，爲(wèi)北宋時(shí)期的最高水平；盛鑄折二銅錢，使之行於天下，以杜絶民間私鑄之弊*《宋史》卷一八〇《食貨下二》，4382頁(yè)。；申嚴(yán)銅禁，減少銅錢流失；增大紙幣的流通量，規(guī)定四川交子一次印行可行用兩界(原以兩年?duì)?wèi)一界，隨界以新?lián)Q舊)，使實(shí)際發(fā)行額增加了一倍*《宋史》卷一八一《食貨下三》，4404頁(yè)?！锻肌?卷九《錢幣二》，中華書局，2011年，241頁(yè)。。

但這些措施只是解決了政府的錢幣收入問題，對(duì)緩解民間錢荒的效果並不顯著。事實(shí)上，由於官府大量收取青苗錢和役錢，使錢幣囤積於官，民間反而更加缺錢，嚴(yán)重影響了商業(yè)流通。

除上述三端外，元豐時(shí)期政府還通過出賣度牒、根括賦役(唐、鄧、襄、汝等州的墾荒地也不能免)、假和買之名抑配民戶以收取息錢等方式來增加收入，此處不再贅述。

三、 對(duì)官僚體制的調(diào)整

在解決財(cái)政危機(jī)的同時(shí)，宋神宗還面臨著吏治腐敗、行政效能低下的問題。王安石等人曾設(shè)想通過增祿養(yǎng)廉的辦法來改善吏治，以爲(wèi)“吏祿既厚，則人知自重，不敢冒法，可以省刑”。但實(shí)際效果並不理想，“良吏實(shí)寡，賕取如故，往往陷重辟”，因而“議者不以爲(wèi)善”*《宋史》卷一七九《食貨下一》，4355頁(yè)。。要解決這個(gè)問題，必須從制度本身著手，元豐官制改革遂成爲(wèi)神宗主政期間內(nèi)政改革的一項(xiàng)重要舉措。這項(xiàng)改革雖不能直接促成富國(guó)強(qiáng)兵，卻是宋代官制史上的一件大事。

北宋建立之初，官制未暇釐整，其所設(shè)置大體因襲唐末五代之舊規(guī)。又出於安撫前僞官員及分割事權(quán)等項(xiàng)考慮，卒成名實(shí)相分、新舊並存的局面。所謂“官、職、差遣相分離”，正反映了官僚制度過渡期的紊亂情形，並非立法建制有以完善的結(jié)果。是權(quán)宜之制，而非成型之制，適可詬病而無足艶稱。

此種局面因循百年，弊端叢生。舉其大者，有以下數(shù)端： 名實(shí)不符，謂之混亂；機(jī)構(gòu)重疊，謂之臃腫；員額冗濫，謂之糜費(fèi)；職分不明，謂之誤事。體制、人員雖甚龐大，而優(yōu)遊閑散、乾食吏祿者難以勝數(shù)；君主始欲總攬權(quán)力，而卒致事之巨細(xì)一並纏身，不勝其煩。由是“天子臨朝太息於上，而公卿大夫諮嗟悼歎發(fā)憤於下，不知幾十年矣”*(宋)趙汝愚《宋朝諸臣奏議》卷六九，畢仲遊《上哲宗論官制之失蔭補(bǔ)之濫》，上海古籍出版社，1999年，757頁(yè)。。

司馬光曾説：“今之所謂官者，古之爵也；所謂差遣者，古之官也。官以任能，爵以疇功。今官爵渾殽，品秩紊亂，名實(shí)不副，員數(shù)濫溢，是以官吏愈多，而萬事益廢?！?(宋)司馬光《溫國(guó)文正司馬公文集》卷一九《十二等分職任差遣劄子》，《四部叢刊初編》，上海商務(wù)印書館，1922年，第833冊(cè)。他還認(rèn)爲(wèi)官制之弊是造成朝廷財(cái)政危機(jī)的重要原因之一，因而要求在裁減用度方面作大力整頓。其言曰：“國(guó)用不足，在用度大奢，賞賜不節(jié)，宗室繁多，官職冗濫，軍旅不精。必須陛下與兩府大臣及三司官吏，深思救弊之術(shù)，磨以歲月，庶幾有效?！?《宋史》卷一七九《食貨下一》，4354頁(yè)。這樣的觀點(diǎn)在當(dāng)時(shí)頗具代表性。元豐官制改革，正可謂勢(shì)有必至，事所當(dāng)然。

熙寧年間，爲(wèi)了配合新法的推行，官僚機(jī)構(gòu)已進(jìn)行了一些局部的調(diào)整和改革。例如，初設(shè)制置三司條例司，掌經(jīng)劃邦計(jì)、議變舊法、以通天下之利；後廢該司，歸於中書，改以司農(nóng)寺主持青苗、農(nóng)田水利、免役、保甲等法，兼掌考校升黜諸路提舉常平官；設(shè)軍器監(jiān)，負(fù)責(zé)兵器製造；改審官院爲(wèi)審官東院，負(fù)責(zé)文臣京朝官磨勘。另設(shè)審官西院，掌閤門祗候、大使臣以上武官磨勘、差遣(此前由樞密院負(fù)責(zé))。審官東、西院並隸中書門下；恢復(fù)將作監(jiān)的職能，專司土木工匠之政令及京城繕修事宜。此外，對(duì)大理寺、國(guó)子監(jiān)、太學(xué)等機(jī)構(gòu)也作了相應(yīng)調(diào)整。到元豐年間，在宋神宗的主持下，對(duì)中央文官制度及機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全面改革。

元豐三年，神宗頒賜經(jīng)過校定的《唐六典》，成立詳定官制所，詔令參酌前代官制，“使臺(tái)、省、寺、監(jiān)之官，實(shí)典職事，領(lǐng)空名者一切罷去，而易之以階，因以制祿”*《宋大詔令集》卷一六二《改官制詔》，中華書局，1962年，616頁(yè)。。元豐改制的主旨可概括爲(wèi)八個(gè)字： 循名責(zé)實(shí)，因階制祿。即改變唐末五代以來官名與實(shí)職相分離的狀況，調(diào)整和裁併中央文官機(jī)構(gòu)，對(duì)其職司、權(quán)限重新加以釐定；對(duì)原先的文散官進(jìn)行調(diào)整，改二十九階爲(wèi)二十四階，作爲(wèi)新的寄祿官(所謂“以階易官”)，以決定文臣京、朝官的官品與俸祿。

全面釐正官制是一件牽扯面極大的事情，爲(wèi)了確保調(diào)整過程中的新舊銜接、職能轉(zhuǎn)換、政令傳達(dá)等能夠順利進(jìn)行，一些朝臣勞思苦慮，提出過不少較爲(wèi)合理的建議。如直龍圖閣曾肇曾經(jīng)上言：“伏覩修定官制，即百司庶務(wù)既已類別，若以所分之職、所總之務(wù)，因今日之有司，擇可屬以事者，使之區(qū)處，自位敍、名分、憲令、版圖、文移、案牘、訟訴、期會(huì)，總領(lǐng)循行，舉明鉤考，有革有因，有損有益，有舉諸此而施諸彼，有捨諸彼而受諸此，有當(dāng)警於官，有當(dāng)布於衆(zhòng)者，自一事以上本末次第，使更制之前，習(xí)勒已定，則命出之日，但在奉行而已。蓋吏部於尚書爲(wèi)六官之首，試節(jié)而言之： 其所總者選事也，流內(nèi)銓、三班、東審官之任，皆當(dāng)歸之；誠(chéng)因今日之有司，擇可屬以事者，使之區(qū)處。自令、僕射、尚書、侍郎、郎中、員外郎，以其位之升降，爲(wèi)其任之繁簡(jiǎn)，使省書審決，某當(dāng)屬尚書、侍郎，某當(dāng)屬令、僕射，各以其所屬，預(yù)爲(wèi)科別，如此，則新命之官不煩而知其任矣。曹局吏員，如三班諸房十有六，諸吏六十有四，其所別之司，所隸之人，不必盡易，惟當(dāng)合者合之，當(dāng)析者析之，當(dāng)損者損之，當(dāng)益者益之，使諸曹所主，因其舊習(xí)，如此，則新補(bǔ)之吏不諭而知其守矣。憲令、版圖、文移、案牘、訟訴、期會(huì)，總領(lǐng)循行，舉明鉤考，其因革損益之不同，與有舉諸此而施諸彼，有捨諸彼而受諸此，有當(dāng)警於官、布於衆(zhòng)者，皆前事之期，莫不考定，如此，則新出之政不戒而知其敍矣。夫新命之官不煩而知其任，新補(bǔ)之吏不諭而知其守，新出之政不戒而知其敍，則推行之始，去故取新，所以待之者備矣。其於選事如此，旁至於司封、司勳、考功當(dāng)隸之者，內(nèi)服、外服、庶工、萬事當(dāng)歸之者，推此以通彼，則吏部之任，不待命出之日聞而後辨，推而後通也。試即吏部而言之，體當(dāng)如此，其於百工庶職素具以待新政之行者，臣之妄意，竊以謂無易此也。夫然則體雖至大，而操之有要，事雖一變，而處之有素。一日之間，官號(hào)法制鼎新於上，彝倫庶政率行於下，內(nèi)外遠(yuǎn)近，雖改視易聽，而持循安習(xí)，無異於常。”*《長(zhǎng)編》卷三一五元豐四年八月壬戌，7622—7623頁(yè)。

經(jīng)過改革後，中央文官系統(tǒng)實(shí)行三省六部制，以三省長(zhǎng)官爲(wèi)宰相、執(zhí)政。同時(shí)保留樞密院，“省其務(wù)之細(xì)者歸之有司”，“隨事分隸六曹，專以本兵爲(wèi)職”*《宋史》卷一六二《職官二》，3798頁(yè)。。這樣就仍然保持了都堂(中書)與樞密院對(duì)掌行政、軍政的“二府”制格局。宰相之名，由“同中書門下平章事”改爲(wèi)“尚書左僕射兼門下侍郎”(左相)、“尚書右僕射兼中書侍郎”(右相)，右相之權(quán)重於左相；廢“參知政事”之名，改以尚書左、右丞、中書侍郎、門下侍郎爲(wèi)執(zhí)政；改“樞密使”爲(wèi)“知樞密院事”，“樞密副使”爲(wèi)“同知樞密院事”，以爲(wèi)樞密院長(zhǎng)貳，仍在執(zhí)政之列。

省、部、臺(tái)、諫、寺、監(jiān)各機(jī)構(gòu)的改革，均基本依照《唐六典》而有所充實(shí)。例如： 三省履行政務(wù)並不嚴(yán)格遵循唐代“中書取旨，門下複奏，尚書施行”的分權(quán)制度，而是採(cǎi)取宰執(zhí)事前共同商議，然後由“三省同奉聖旨”行下的方式，以利於提高施政效率；唐代中低級(jí)武官的選任均歸屬兵部，如今悉歸吏部。其中，原審官西院(主管中級(jí)武官選任)改爲(wèi)吏部尚書右選，原三班院(負(fù)責(zé)初級(jí)武官選任)改爲(wèi)吏部侍郎右選；廢除三司，其主體部分及司農(nóng)寺的部分職權(quán)均歸於戶部，使戶部的事權(quán)較唐代更加充實(shí)；工部的職權(quán)原先幾乎全爲(wèi)三司所奪，如今復(fù)歸本部；兵部大政已歸於樞密院，且武官選任之權(quán)又爲(wèi)吏部所奪，故其職事已大爲(wèi)削弱；諫院被廢，仍設(shè)左、右諫議大夫，左、右司諫，左、右正言，左屬門下，右歸中書。諫官雖仍“掌規(guī)諷諭”，但其工作對(duì)象已由皇帝轉(zhuǎn)向百官，“繩愆糾謬”的功能大爲(wèi)增強(qiáng)，臺(tái)、諫並稱已成定局，這是有別於唐制的關(guān)鍵之處。

可以認(rèn)爲(wèi)，宋代官制在元豐改革後纔算步入正軌，其意義自然應(yīng)予肯定。但此次改革僅涉及中央文官系統(tǒng)，而“倉(cāng)庫(kù)百司及武臣、外官”則“未暇釐正”*《輯稿》職官一之七五，2367頁(yè)。，因此是不全面的。更重要的是，此次改革基本沒有觸及弊端更大、關(guān)乎宋朝國(guó)運(yùn)至爲(wèi)深切的軍事體制，特別是軍事統(tǒng)率系統(tǒng)和指揮機(jī)制，終至“積弱”之局難以挽回，這是十分令人遺憾的。

四、 西北戰(zhàn)事的艱難與挫折

宋神宗夢(mèng)寐以求的目標(biāo)，就是痛懲西夏、契丹，一雪祖宗之恥，恢復(fù)中原王朝至尊無上的地位。其畢生精力和心血盡瘁於斯，熙、豐年間的變法也是圍繞著這一根本目標(biāo)而展開的。陸佃在《神宗皇帝實(shí)録敍論》中説：

(神宗)常惋憤敵人倔強(qiáng)，久割據(jù)燕，慨然有恢復(fù)之志，聚金帛內(nèi)帑，自製四言詩(shī)一章曰：“五季失圖，獫狁孔熾。藝祖造邦，思有懲艾。積帛內(nèi)帑，幾以募士。曾孫承之，敢忘闕志！”每庫(kù)以詩(shī)一字目之。既而儲(chǔ)積如丘山，屋盡溢，不能容。又別命置庫(kù)增廣之，賦詩(shī)二十字，分揭其上曰：“每虔夕惕心，妄意遵遺業(yè)。顧予不武姿，何日成戎捷？”其規(guī)模宏遠(yuǎn)如此。迨元豐間，年穀屢登，積粟塞上，蓋數(shù)千萬石。而四方常平之錢，不可勝計(jì)，餘財(cái)羨澤，至今蒙利。*(宋) 陸佃《陶山集》卷一一《神宗皇帝實(shí)録敍論》，《景印文淵閣四庫(kù)全書》，臺(tái)灣商務(wù)印書館，1986年，第1117冊(cè)，143頁(yè)上。

宋神宗不惜承擔(dān)“聚斂”、“擾民”的惡名，費(fèi)盡周折積累起巨額的財(cái)富，爲(wèi)的就是在對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)中有以逞志。然而他在這方面的努力並不順利。

自仁宗慶曆四年(1044)宋、夏和議後，中國(guó)北方出現(xiàn)了北宋、遼和西夏三足鼎立的局面。彼時(shí)遼朝仍保有北方強(qiáng)大帝國(guó)的威勢(shì)，與宋並峙稱雄。但因?qū)嵙σ延兴p，又在西南蕃部問題上與西夏矛盾加劇，所以在北宋與西夏的持續(xù)衝突中基本保持中立，除偶有趁火打劫、以求漁翁之利的行徑外，並未對(duì)北宋邊防造成重大威脅。再看北宋與西夏的關(guān)係，雙方恢復(fù)和平僅二十年，即又重啓戰(zhàn)端，且兵連禍結(jié)，難分難解，迄於北宋末年。

如果説仁宗年間的宋、夏衝突是因爲(wèi)新崛起的西夏帝國(guó)爲(wèi)謀求與中原王朝平起平坐的地位而採(cǎi)取主動(dòng)，那麼神宗時(shí)期雙方的交惡則是以北宋爲(wèi)主動(dòng)一方的。在此期間，宋神宗一直沒有放棄痛懲乃至殄滅西夏的野心，直到永樂城之役慘敗後纔算夢(mèng)醒?？陀^的形勢(shì)和最高統(tǒng)治者的主觀願(yuàn)望，決定了這一時(shí)期北宋王朝的對(duì)外戰(zhàn)略，這就是： 對(duì)北方的遼朝採(cǎi)取守勢(shì)，儘量避免衝突，維持和平局面；對(duì)西夏及西北諸蕃採(cǎi)取攻勢(shì)，積極招降納叛，開疆拓土，以求重振雄威。

治平四年(1067)正月，宋英宗去世，神宗繼位。同年底，夏毅宗諒祚也魂歸西天，其子秉常繼位，是爲(wèi)夏惠宗。秉常繼位時(shí)年僅七歲，由母親梁太后攝政，母舅梁乙埋爲(wèi)國(guó)相。在以後的歲月裏，這種“主少國(guó)疑”的局面以及由此而引發(fā)的西夏國(guó)主與太后、王室嵬名氏與外戚諸梁之間的矛盾，也成爲(wèi)誘使宋朝“火中取栗”的重要原因。

就在這一年的冬十月，宋將知青澗城種諤突襲西夏，俘其監(jiān)軍嵬名山，一舉收復(fù)了綏州。諒祚進(jìn)行報(bào)復(fù)，誘殺了宋將楊定、侍其臻等人。宋、夏由此重開戰(zhàn)端*(宋) 陳均《皇朝編年綱目備要》卷一七，中華書局，2006年，404—405頁(yè)。。諒祚死後，宋朝曾許以綏州交換塞門、安遠(yuǎn)二砦，未果。宋方遂在綏州築城，改名綏德城，以爲(wèi)長(zhǎng)久佔(zhàn)領(lǐng)之計(jì)*(宋) 陳均《皇朝編年綱目備要》卷一七、一八、一九，405、416—417、450頁(yè)。。這些行動(dòng)都得到了宋神宗的首肯。

熙寧元年(1068)，“客遊陝西，訪採(cǎi)邊事”的王韶進(jìn)京獻(xiàn)上《平戎策》三篇，其略云：

西夏可取。欲取西夏，當(dāng)先復(fù)河、湟，則夏人有腹背受敵之?dāng)_。夏人比年攻青唐，不能克，萬一克之，必併兵南向，大掠秦、渭之間，牧馬於蘭、會(huì)，斷古渭境，盡服南山生羌，西築武勝，遣兵時(shí)掠洮、河，則隴、蜀諸郡當(dāng)盡驚擾，瞎征兄弟其能自保邪？今唃氏子孫，唯董氊粗能自立，瞎征、欺巴溫之徒，文法所及，各不過一二百里，其勢(shì)豈能與西人抗哉！武威之南，至於洮、河、蘭、鄯，皆故漢郡縣，所謂湟中、浩亹、大小榆、枹罕，土地肥美，宜五種者在焉。幸今諸羌瓜分，莫相統(tǒng)一，此正可併合而兼撫之時(shí)也。諸種既服，唃氏敢不歸？唃氏歸則河西李氏在吾股掌中矣。且唃氏子孫，瞎征差盛，爲(wèi)諸羌所畏，若招諭之，使居武勝或渭源城，使糾合宗黨，制其部族，慣用漢法，異時(shí)族類雖盛，不過一延州李士彬、環(huán)州慕恩耳。爲(wèi)漢有肘腋之助，且使夏人無所連結(jié)，策之上也。*《宋史》卷三二八《王韶傳》，10579頁(yè)。

王韶所説的河、湟地區(qū)，北接西夏右?guī)畢^(qū)，西連青唐(今西寧)，長(zhǎng)期以來是吐蕃諸部的居住地。對(duì)西夏、北宋而言，河、湟地區(qū)都具有極爲(wèi)重要的戰(zhàn)略價(jià)值。西夏建國(guó)以來，一直企圖收服南部諸蕃，其首要目標(biāo)則鎖定在盤踞於青唐地區(qū)、在吐蕃各部中最爲(wèi)強(qiáng)大的唃廝囉部。因爲(wèi)，若能解決唃氏，西夏就可徹底免除後顧之憂，向東、向北與宋、遼爭(zhēng)衡。同樣，爲(wèi)了遏制西夏的崛起，遼、宋也每每利用和聯(lián)合青唐蕃部，以收牽制之效。從唃廝囉到董氊，情況一直如此。另外，河、湟地接秦鳳前綫，北宋若能收服此地，即可從側(cè)後拊西夏之背，對(duì)其造成嚴(yán)重威脅。從這個(gè)意義上講，王韶提出“欲取西夏，當(dāng)先複河、湟”是很有見地的，因而受到神宗的高度重視，也得到了王安石的全力支持。

不久，王韶即被任命爲(wèi)秦鳳路經(jīng)略安撫司主管機(jī)宜文字*(宋)彭百川《太平治跡統(tǒng)類》卷一六《神宗開熙河》，《景印文淵閣四庫(kù)全書》，臺(tái)灣商務(wù)印書館，1986年，第408冊(cè)，第427頁(yè)。。熙寧四年八月，設(shè)置洮河安撫司，以王韶主持其事，開始經(jīng)營(yíng)河、湟地區(qū)*《長(zhǎng)編》卷二二六熙寧四年八月，5501頁(yè)。。次年五月，又以古渭寨爲(wèi)通遠(yuǎn)軍，由王韶兼知軍事*《長(zhǎng)編》卷二二六熙寧五年五月辛巳，5645頁(yè)。。八月，王韶率兵擊敗吐蕃及西羌軍隊(duì)*《長(zhǎng)編》卷二三七熙寧五年八月，5763—5764頁(yè)。。不久，改鎮(zhèn)洮軍爲(wèi)熙州(今甘肅臨洮)，創(chuàng)置熙河路，以王韶爲(wèi)經(jīng)略安撫使*《長(zhǎng)編》卷二三九熙寧五年十月戊戌，5818—5819頁(yè)。。熙寧六年春，王韶又親率部隊(duì)，南入洮州(今甘肅臨潭)界內(nèi)，打敗蕃部首領(lǐng)木征，佔(zhàn)領(lǐng)了河州(今甘肅臨夏)*(宋)陳均《皇朝編年綱目備要》卷一九，458—459頁(yè)。。隨即又進(jìn)軍一千八百里，歷時(shí)五十四天，佔(zhàn)領(lǐng)了宕(今甘肅宕昌)、岷(今甘肅岷縣)、疊(今臨潭縣南的迭部)、洮等州*(宋)陳均《皇朝編年綱目備要》卷一九，462頁(yè)。《長(zhǎng)編》卷二四七熙寧六年十月，6022—6023頁(yè)。。經(jīng)過兩年多的努力，王韶拓地二千餘里，招撫諸蕃三十餘萬帳，對(duì)西夏右?guī)貐^(qū)建起了一道利於攻守進(jìn)退的戰(zhàn)綫，基本實(shí)現(xiàn)了“斷西夏右臂”的目標(biāo)。

收復(fù)河湟的勝利使宋神宗大受鼓舞，也使得北宋在對(duì)夏關(guān)係中居於更有利的地位。此後西夏的勢(shì)力有所收縮，對(duì)宋採(cǎi)取守勢(shì)。北宋則一方面忙於鞏固新收復(fù)的地區(qū)，另一方面又調(diào)整和充實(shí)西北邊備，以等待時(shí)機(jī)、圖謀再舉。熙寧八年，宋朝用於防備西夏的邊防軍達(dá)到四十二將。其中： 鄜延路九將，涇原路十一將，環(huán)慶路八將，秦鳳路五將，熙河路九將*《宋史》卷一八八《兵二》，4628頁(yè)。。

熙寧九年，西夏國(guó)主秉常已滿十六歲，開始親政。與此同時(shí)，他跟母后及舅氏的矛盾也開始表面化。元豐三年，秉常因不滿於母后的支配，放棄了梁太后在熙寧三年恢復(fù)的黨項(xiàng)族官方禮儀，轉(zhuǎn)而行用漢禮。元豐四年(1081)四月，西夏國(guó)內(nèi)終於爆發(fā)了一場(chǎng)嚴(yán)重的政治危機(jī)： 漢人將領(lǐng)李清建議秉常將黃河以南之地(一説是河州、洮州、積石軍一帶地區(qū)，另一説則指今鄂爾多斯南部地區(qū))歸還給宋朝，與宋媾和，秉常意頗向之。梁太后知悉後大爲(wèi)震怒，遂設(shè)計(jì)害死李清，並將秉常囚禁起來。西夏統(tǒng)治集團(tuán)由此分裂，秉常的支持者召集軍隊(duì)，公然反對(duì)梁氏專權(quán)，雙方紛爭(zhēng)不已。

宋朝認(rèn)爲(wèi)，這正是進(jìn)攻西夏的絶佳時(shí)機(jī)。在種諤、俞允等人的竭力陳説下，宋神宗於該年七月親下手詔，對(duì)西夏發(fā)動(dòng)了規(guī)?？涨暗奈迓愤M(jìn)攻*《長(zhǎng)編》卷三一四元豐四年七月庚寅、甲午，7600—7601、7604頁(yè)。。其具體部署是： 命宦官李憲出熙河，種諤出鄜延，高遵裕出環(huán)慶，劉昌祚出涇原，宦官王中正出麟府；涇原、環(huán)慶兩路會(huì)師先取靈州，麟府、鄜延兩路先會(huì)於夏州，再取懷州渡，最後會(huì)攻興州*《輯稿》兵八之二二至二四，6898—6899頁(yè)。。又詔蕃部首領(lǐng)董氊派蕃兵協(xié)同宋軍進(jìn)攻，並指示李憲説：“若(蕃兵)赴興、靈道路阻遠(yuǎn)，即領(lǐng)全軍過河，攻取涼州。”*《輯稿》兵八之二四至二五，《輯稿》蕃夷六之一六，6899、7826頁(yè)。宋神宗還在給李憲、種諤的詔書中聲言：“今來舉動(dòng)，不同凡敵，圖人百年一國(guó)，甚非細(xì)事，茍非上下畢力，將士協(xié)心，曷以共濟(jì)？須不惜爵賞，鼓勵(lì)三軍之氣?！?《長(zhǎng)編》卷三一五元豐四年八月庚辰，7634頁(yè)。言下頗有一鼓作氣、滅此朝食的決心。

戰(zhàn)事初起，宋軍進(jìn)展順利，諸路捷報(bào)頻傳。但這樣的勢(shì)頭並未維持多久就終止了。

劉昌祚領(lǐng)兵五萬，受高遵裕節(jié)制，首先向夏境挺進(jìn)。劉昌祚一路擊敗西夏守軍，乘勝直抵靈州城下。但高遵裕唯恐昌祚獨(dú)成大功，命他停止進(jìn)攻，等待後兵。當(dāng)高遵裕率軍到達(dá)時(shí)，西夏已作好防禦準(zhǔn)備，以致宋軍圍城十八天卻無法攻下。夏人見宋方孤軍深入，遂決黃河水淹灌宋軍營(yíng)壘，又派兵斷絶宋軍糧道，使宋軍凍溺饑餓而死者不可勝計(jì)。在這種情況下，高遵裕不得不下令撤退，途中又遭夏兵追擊，傷亡慘重*《宋史》卷三四九《劉昌祚傳》，卷四六四《高遵裕傳》，11054、13576頁(yè)。。

種諤率部從綏德城出發(fā)，沿?zé)o定河西進(jìn)，連破銀、石、夏等州。前進(jìn)到索家平(一謂“麻家平”)時(shí)，軍糧缺乏，天又下起大雪，大校劉歸仁擅自南逃，種諤不得不引兵撤退，所部死亡潰散者甚衆(zhòng)，入塞者僅三萬人*《宋史》卷三三五《種諤傳》，10746—10747頁(yè)?！堕L(zhǎng)編》卷三一九元豐四年十一月，7715頁(yè)。。

王中正領(lǐng)兵六萬從麟州出發(fā)，渡過無定河，順?biāo)毙?。沿途多沙泥濘，士馬多有陷沒，糧草又供應(yīng)不上。軍行至宥州奈王井，軍糧告竭，士兵死者已達(dá)二萬人，被迫後撤*《宋史》卷四八六《夏國(guó)傳下》，14011頁(yè)。。

李憲統(tǒng)領(lǐng)熙河、秦鳳七軍及董氈的三萬蕃兵，先敗夏兵於西市新城，再破之於女遮谷，斬獲甚衆(zhòng)。宋軍乘勝收復(fù)古蘭州城，繼而又從蘭州出發(fā)，東進(jìn)佔(zhàn)領(lǐng)龕谷，至十月駐營(yíng)於天都山下。因獲知前綫失利，遂於十一月撤回熙河*《宋史》卷四六七《李憲傳》，13639頁(yè)?！遁嫺濉繁酥?，6899頁(yè)。。

在戰(zhàn)爭(zhēng)過程中，西夏經(jīng)過初期的慌亂挫折後，即審時(shí)度勢(shì)，堅(jiān)壁清野，縱敵深入，收縮戰(zhàn)綫，保存實(shí)力，不斷襲擾和疲弊宋軍，而在關(guān)鍵的戰(zhàn)略要點(diǎn)(如靈州)作堅(jiān)強(qiáng)有力的抵抗，終於挫敗宋軍，迫其知難而退。反視宋軍戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)，則可謂漏洞百出。試舉數(shù)端： 第一，戰(zhàn)前未作充分的動(dòng)員和準(zhǔn)備，未作周密的計(jì)畫和部署，出兵失之於倉(cāng)促草率；第二，缺少一位總攬全局、衆(zhòng)望所歸的戰(zhàn)場(chǎng)主帥，卒致諸路兵馬不能協(xié)同配合，陷於各自爲(wèi)戰(zhàn)的境地；第三，個(gè)別重要將領(lǐng)(如高遵裕)無才無德，嫉賢妒能，私心作恠，以之統(tǒng)軍則無軍不亂，以之作戰(zhàn)則無仗不敗；第四，縱觀北宋開國(guó)以來的歷次對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)，後勤補(bǔ)給之艱難始終是無法解決的痼疾，在此次五路行動(dòng)中又突出地表現(xiàn)出來。這個(gè)問題絶非就事論事便可説明的。以當(dāng)時(shí)的物質(zhì)和技術(shù)條件而論，要組織一場(chǎng)數(shù)十萬人規(guī)模的、步兵佔(zhàn)絶大多數(shù)的、遠(yuǎn)離後方戰(zhàn)略依托的、多個(gè)戰(zhàn)役方向的重大軍事行動(dòng)，且又要做到後勤無虞、士飽馬騰、資訊暢通、配合協(xié)調(diào)，無疑是一樁極其困難的事情，似乎難以完全苛責(zé)古人；第五，檢點(diǎn)宋軍兵員損失，除去作戰(zhàn)傷亡及客觀因素所致(如天氣、地形、缺糧等)，潰散者佔(zhàn)有極大的比重。這暴露出宋軍將領(lǐng)的統(tǒng)兵能力以及士卒的訓(xùn)練和素質(zhì)等方面都存在嚴(yán)重缺陷，也表明宋神宗的整軍努力並無多大成效；第六，宋朝的戰(zhàn)爭(zhēng)決策者既不能很好地知己，更沒有做到知彼。其對(duì)於敵方內(nèi)部的瞭解是非常淺薄的，至少是流於表面的。其發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的依據(jù)，除自身的衝動(dòng)和野心外，往往寄托於敵方虛弱的假設(shè)之上，因而輕敵的心理，僥倖以求一逞的心理，在所難免。事實(shí)上，北宋君臣很少有人能夠或者願(yuàn)意正視西夏崛起的現(xiàn)實(shí)，這種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)始終存在；最後，“將從中御”的祖宗家法仍具有極頑強(qiáng)的“生命力”，對(duì)武人的防範(fàn)仍是宋朝君臣的一致共識(shí)。宋神宗親降《營(yíng)陣法》，已屬荒謬，而高遵裕仍恐“未諭深旨”，要求朝廷派遣使臣前來督導(dǎo)*《長(zhǎng)編》卷二六〇熙寧八年二月，卷三一五元豐四年八月庚午，6339—6342、7628頁(yè)。。我們無需過份指責(zé)宋神宗以宦者主兵事的做法，因爲(wèi)宦者裏面未必沒有知兵者，更何況深居九重的君主，對(duì)於“心腹耳目”始終有一種天然的依賴和信任。真正的問題在於，宋朝的立國(guó)精神和制度設(shè)計(jì)絶對(duì)有害於軍事人才的脫穎而出。軍事人才若沒有足夠的戰(zhàn)場(chǎng)自主權(quán)和施展其才華的空間，是絶對(duì)打不了勝仗的。越是私心自用、自視英明的君主，其對(duì)於戰(zhàn)爭(zhēng)所造成的負(fù)面影響往往越大。

宋神宗的滅夏熱情並沒有因爲(wèi)“五路進(jìn)攻”的受挫而降溫。宋軍在此次行動(dòng)中也絶非一無所獲： 由於西夏執(zhí)行堅(jiān)壁清野的政策，精鋭主力大部北撤以保興、靈，宋軍得以順利進(jìn)佔(zhàn)銀、石、夏、宥等州，使“陷沒百年”之地一度復(fù)歸版圖。橫山之利，宋有其半。這對(duì)西夏來説，的確是很大的損失；蘭州和會(huì)州爲(wèi)熙河、秦鳳的北面屏障，此次被宋軍收復(fù)，使宋朝在戰(zhàn)略上處?kù)陡欣牡匚?。另外，通過厲行變法而積累起來的大量財(cái)富，也支撐著宋神宗“欲大有爲(wèi)”的信心和底氣。

元豐五年，李憲請(qǐng)求再次出兵，集中主力於涇原一路，“自西寧寨進(jìn)置保(堡)障，直抵鳴沙城，以爲(wèi)駐兵討賊之地”*《輯稿》兵二八之二五，7282頁(yè)。。種諤也上策説：“橫山延袤千里，多馬宜稼，人物勁悍善戰(zhàn)，且有鹽鐵之利，夏人恃以爲(wèi)生；其城壘皆控險(xiǎn)，足以守禦。今之興功，當(dāng)自銀州始。其次遷宥州，又其次修夏州，三郡鼎峙，則橫山之地已囊括其中。又其次修鹽州，則橫山強(qiáng)兵戰(zhàn)馬、山澤之利，盡歸中國(guó)。其勢(shì)居高，俯視興、靈，可以直覆巢穴?！?《宋史》卷三三五《種諤傳》，10747頁(yè)。他建議朝廷重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)橫山之地，沿銀、宥、夏、鹽等州加強(qiáng)防衛(wèi)，鞏固和擴(kuò)大對(duì)這一地區(qū)的佔(zhàn)領(lǐng)，使之既成爲(wèi)邊防前哨，又成爲(wèi)前進(jìn)基地。這樣就能在西夏南部建起一道戰(zhàn)略封鎖綫，困逼興州、靈州，迫使西夏就範(fàn)。

李憲、種諤的建議得到了宋神宗和宰相王珪的支持。爲(wèi)了進(jìn)一步摸清情況，宋廷又派給事中徐禧和內(nèi)侍李舜舉巡視邊防。徐禧主張先在銀、夏、宥三州交界之處修築永樂城(今陝西米脂西)，其言曰：“銀州雖據(jù)明堂川、無定河之會(huì)，而故城東南已爲(wèi)河水所吞，其西北又阻天塹，實(shí)不如永樂之形勢(shì)險(xiǎn)阨。竊惟銀、夏、宥三州，陷沒百年，一日興複，於邊將事功，實(shí)爲(wèi)俊偉，軍鋒士氣，固已百倍；但建州之始，煩費(fèi)不貲。若選擇要會(huì)，建置堡柵，名雖非州，實(shí)有其地，舊來疆塞，乃在腹心。”*《宋史》卷三三四《徐禧傳》，10722頁(yè)。朝廷接受了他的意見，並命他專主築城之事。

徐禧發(fā)蕃、漢兵民興工修築，十四日即成。永樂城距銀州故城二十五里，迫近宥州，又扼橫山關(guān)隘，形勢(shì)險(xiǎn)峻，爲(wèi)兵家必爭(zhēng)之地。彼時(shí)西夏已在涇原以北集結(jié)重兵，隨時(shí)監(jiān)視宋軍行動(dòng)。永樂城剛剛築好，西夏即傾師來攻，號(hào)稱三十萬。告急者頻頻而至，徐禧卻不相信，且發(fā)爲(wèi)大言：“彼若大來，是吾立功取富貴之秋也?！?《宋史》卷三三四《徐禧傳》，10723頁(yè)?！堕L(zhǎng)編》卷三二九元豐五年八月甲申，7926頁(yè)。此時(shí)宋方守軍纔三萬餘人*《長(zhǎng)編》卷三二九元豐五年八月戊戌，7935頁(yè)。，力量對(duì)比如此懸殊，徐禧竟還一味做著破敵立功的美夢(mèng)，可見其懵懂到什麼程度。

西夏精鋭騎兵“鐵鷂子”首先搶渡無定河，突入宋軍戰(zhàn)陣，勢(shì)不可擋。宋軍倉(cāng)惶退入城中，士卒前後相踐，死傷慘重。西夏以絶對(duì)優(yōu)勢(shì)兵力圍住永樂城，遊騎掠及米脂；又佔(zhàn)據(jù)水砦，截?cái)嗨诬娝础３侵袛嗨嗳?，士卒渴死者十之六七，至絞馬糞汁飲之。夏兵乘夜雨急攻，城遂陷落*《宋史》卷三三四《徐禧傳》，卷四八六《夏國(guó)傳下》，10723—10724、14012頁(yè)?！堕L(zhǎng)編》卷三二九元豐五年八月戊戌，7936—7937頁(yè)。。此役，宋守城之兵全軍覆沒，徐禧、李舜舉等人陣亡，城中囤聚的大量輜重財(cái)貨也損失殆盡。

永樂城之?dāng)〗o宋神宗以極其沉重的打擊，先是“涕泣悲憤，爲(wèi)之不食”，繼而又“深自悔咎”，從此喪失了進(jìn)取西夏的勇氣和信心，“無意於西伐矣”*《宋史》卷三三四《徐禧傳》，10724頁(yè)。。

西夏取得大勝後，攻勢(shì)稍稍恢復(fù)，多次襲擾北宋邊境。元豐六年、七年又對(duì)戰(zhàn)略要地蘭州發(fā)動(dòng)了兩次大規(guī)模的進(jìn)攻，但未能得逞*《宋史》卷四八六《夏國(guó)傳下》，14013—14014頁(yè)。。宋軍則堅(jiān)守已有的各戰(zhàn)略支點(diǎn)，並且採(cǎi)用淺攻之計(jì)，沿邊出擊，擾夏耕獲，形勢(shì)進(jìn)入相持狀態(tài)。