檢察機關(guān)對行政違法行為實行法律監(jiān)督的實踐基礎(chǔ)與制度構(gòu)建

李 敏

四川省漢源縣人民檢察院，四川 漢源 625000

檢察機關(guān)對行政違法行為實行法律監(jiān)督的實踐基礎(chǔ)與制度構(gòu)建

李 敏

四川省漢源縣人民檢察院，四川 漢源 625000

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，這是檢察機關(guān)督促糾正違法行政行為，推進法治政府和法治國家建設(shè)的重要制度安排。當(dāng)下司法實踐中存在案少案源單一、監(jiān)督結(jié)果呈兩極分化等問題，立足檢察權(quán)的性質(zhì)屬性和權(quán)力配置關(guān)系，明確行政違法行為檢察監(jiān)督的法理依據(jù)，構(gòu)建行政違法行為檢察監(jiān)督機制，尤其剛性制約機制迫在眉睫。

行政違法；檢察監(jiān)督；剛性制約；機制構(gòu)建

一、行政違法行為檢察監(jiān)督的實踐困境

(一)案件數(shù)量偏少、案源單一

2015年—2016年，漢源縣檢察院共受理行政違法行為檢察監(jiān)督案件7件，均系依職權(quán)發(fā)現(xiàn)，其中屬行政不作為4件，違法作為3件；相關(guān)行政機關(guān)采納檢察建議6件，占受案數(shù)的86%。同期，漢源縣人民法院受理行政案件97件，行政機關(guān)敗訴4件，行政行為改變率為4%。同比，檢察監(jiān)督案件受理數(shù)僅為其7.2%，但檢察監(jiān)督改變行政行為率是其21.5倍。同期，漢源縣人民政府受理行政復(fù)議案件12件，全部維持。同比，檢察監(jiān)督案件受理數(shù)是其58%，但行政行為改變率是其86倍。

(二)部分調(diào)查對象不予配合

辦案中，有部分調(diào)查對象不予配合。如2015年調(diào)查中國聯(lián)通公司某分公司賬冊，當(dāng)日，該公司以未經(jīng)上級批準(zhǔn)為由，拒絕提供相關(guān)賬冊。辦案人員苦無強制措施，只好無功而返。后因該公司得知檢察院因反貪辦案需要可能查封公司賬務(wù)，遂將相關(guān)賬冊主動交付。又如2016年調(diào)查某縣環(huán)保局有關(guān)某化工廠當(dāng)年環(huán)境污染監(jiān)測情況，該局負(fù)責(zé)人回復(fù)需經(jīng)縣上有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)方敢提供，委婉拒絕。

(三)監(jiān)督結(jié)果呈兩極分化

監(jiān)督對象配合，監(jiān)督效果十分滿意。如督促縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和住房保障局、縣交通警察大隊履行職責(zé)案，該案因縣人民醫(yī)院較長時間違法占用交通要道修建，造成該路段經(jīng)常交通擁堵，加之打圍板嚴(yán)重妨礙了彎道對面來車視線，該處路段險象環(huán)生。經(jīng)檢察院現(xiàn)場勘查得知醫(yī)院自有場地已能滿足施工需要，不宜繼續(xù)占用公共資源造成交通安全隱患，遂向縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和住房保障局、縣交通警察大隊發(fā)出《檢察建議書》，督促依法履職，恢復(fù)違法占道，三日后該處路段恢復(fù)暢通。監(jiān)督對象不配合，檢察建議淪為一紙空文。

二、行政違法行為檢察監(jiān)督難的原因

(一)法律依據(jù)不足，監(jiān)督缺乏底氣

一是《憲法》明文規(guī)定的檢察機關(guān)是專門的法律監(jiān)督機關(guān)，對其他國家機關(guān)及其國家工作人員依法履行公職開展監(jiān)督。但其規(guī)定太過宏觀，沒有具體的法律制度加以貫徹，難以得到有效落實；二是散見于相關(guān)法律條文中的規(guī)定?！度嗣駲z察院組織法》第五條、第六條中“對公安機關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督”、“對人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督”、“對監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督”、“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任”；《行政訴訟法》第十一條“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督”、“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議”；《治安管理處罰法》第114條“公安機關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個人都有權(quán)向公安機關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機關(guān)檢舉、控告”；《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》第5條規(guī)定：“人民檢察院對勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動實行監(jiān)督”。上述條文說明，檢察機關(guān)對于各級政府及其工作人員在行政執(zhí)法活動中是否依法辦事和廉潔奉公，擁有事實上的監(jiān)督權(quán)；三是《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)第一百一十二條(四)規(guī)定“有關(guān)單位的工作制度、管理方法、工作程序違法或者不當(dāng)，需要改正、改進的”，“人民檢察院可以提出改進工作的檢察建議”。

(二)開展調(diào)查工作缺乏應(yīng)有的剛性措施

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，行政機關(guān)履行職務(wù)，有各種行政強制措施作后盾；人民法院辦理行政案件，也有《行政訴訟法》規(guī)定的訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過、罰款、拘留等強制措施作保障。但是，如前所列案例，面對聯(lián)通公司、環(huán)保局不配合檢察機關(guān)調(diào)查的行為，檢察機關(guān)怎么辦呢？能采取強制措施嗎？就目前而言，尚無明確法律規(guī)定人民檢察院在辦理行政違法行為監(jiān)督案中可采取何種強制措施。當(dāng)然，在反貪等部門尚未轉(zhuǎn)隸前，或許對行政部門有潛在的威懾，如前所述中國聯(lián)通公司某分公司就是一個典范。但是，反貪等部門轉(zhuǎn)隸以后呢？沒有相關(guān)法律授權(quán)必要的強制措施，行政機關(guān)感覺不到震懾、權(quán)威，發(fā)生應(yīng)付檢察監(jiān)督的行為便在所難免。若不能查清行政違法事實，如何進行行政違法監(jiān)督？

(三)監(jiān)督方式單一，剛性制約機制欠缺

目前，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定及實踐操作，對于行政違法行為監(jiān)督的方式一般為檢察建議，而檢察建議缺乏剛性約束，沒有明確的法律效力保障，監(jiān)督效果往往取決于監(jiān)督對象的法制意識、自律意識。如出現(xiàn)前述民政局那樣的狀況，沒有強制力作保障的檢察監(jiān)督被淪為一紙空文，白白浪費司法資源，將法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位置于尷尬窘境。實踐中，我國檢察權(quán)屬于程序性的公權(quán)力，不像行政權(quán)那樣可以配置資源，在法律授權(quán)范圍內(nèi)創(chuàng)設(shè)公民權(quán)利義務(wù)；也不像審判權(quán)那樣能裁斷當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，在訴訟程序中處于主導(dǎo)地位，并且享有終局處分權(quán)。面對如此強勢并具有膨脹、擴張屬性的行政權(quán)，如果沒有必要的強制力作保障，如何有效行使監(jiān)督權(quán)？因此，應(yīng)該強化檢察監(jiān)督的權(quán)力配置，增加其對行政權(quán)監(jiān)督的剛性效應(yīng)，以有效制約行政權(quán)，防止和減少行政權(quán)的濫用。

三、行政違法行為檢察監(jiān)督的制度構(gòu)建

(一)確立新的指導(dǎo)理念

從頂層設(shè)計到辦案細(xì)則，建立一套系統(tǒng)完備的、具有剛性約束力的、精煉高效的行政違法行為檢察監(jiān)督制度。習(xí)近平同志說：“現(xiàn)在，檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督，主要是依法查辦行政機關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件，范圍相對比較窄。而實際情況是，行政違法行為構(gòu)成刑事犯罪的畢竟是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為”，故對于一般違法行政行為的檢察監(jiān)督不應(yīng)當(dāng)缺位，對相關(guān)制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)盡快提上議事日程。黨的十八屆四中全會通過的《決定》明確要求“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，這是黨中央立足中國實際，對行政違法行為檢察監(jiān)督的重要制度安排。為此，必須轉(zhuǎn)變觀念，打破固步自封、動輒謙抑、自我約束的習(xí)慣性思維模式，以反貪等部門轉(zhuǎn)隸，各項檢察制度即將重新確立、完善為契機，摒棄監(jiān)督依靠協(xié)調(diào)的思想，改革以往偵查監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督等無強制力作保障的尷尬局面，放開手腳、開拓創(chuàng)新、銳意進取，以打造風(fēng)清氣正、廉潔高效的行政執(zhí)法環(huán)境為己任，建立一套系統(tǒng)完備、精煉高效的具有中國特色的社會主義行政違法行為檢察監(jiān)督制度。

(二)制定、完善立法

就檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作出臺統(tǒng)一的《人民檢察院法律監(jiān)督法》，并就行政違法行為檢察監(jiān)督出臺專門性的規(guī)范文件，明確監(jiān)督的范圍、方法、效力等。監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)為：行政違法作為、不作為。可突出監(jiān)督的重點：影響國家利益、社會公益的，社會反響強烈、媒體關(guān)注度高的熱點、難點問題，以及嚴(yán)重侵害公民人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利等行政違法行為；修改《人民檢察院組織法》、《檢察官法》；細(xì)化辦案操作程序，形成統(tǒng)一的、可供操作的行政違法行為檢察監(jiān)督法律體系。

(三)建立行政違法行為檢察監(jiān)督效力保障機制

一是明確檢察機關(guān)辦理行政違法行為檢察監(jiān)督案件有調(diào)查權(quán)，并參照《行政訴訟法》第五十九條等規(guī)定，對妨礙調(diào)查工作的人或單位負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人賦予檢察機關(guān)必要的強制措施，如訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過、罰款、拘留等。二是明確檢察監(jiān)督方式及效力，并創(chuàng)立新的能確保檢察監(jiān)督意見落到實處的保障措施。關(guān)于監(jiān)督方式，目前檢察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段，在實踐運用中根據(jù)違法行政行為程度主要有三個層面的作用：提醒式、糾正式、處分式檢察建議。在具體程序設(shè)計上，應(yīng)明確被監(jiān)督者收到檢察建議后應(yīng)如何處置，包括另行成立行政執(zhí)行組織、重新復(fù)查、補救措施等，還應(yīng)明確檢察建議的回復(fù)格式、時限、審批權(quán)等。

創(chuàng)設(shè)并賦予檢察機關(guān)對于無合法理由拒不接受檢察建議的剛性保障措施。鑒于我國檢察權(quán)屬于程序性的公權(quán)力，不像行政權(quán)那樣可以配置資源，也不像審判權(quán)那樣能裁斷當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，因此其剛性保障措施也應(yīng)當(dāng)限定在程序性的范圍，并突出法律監(jiān)督的特點。由此，筆者建議創(chuàng)設(shè)述法培訓(xùn)制度。述法培訓(xùn)制度，是基于檢察機關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位，以及行政機關(guān)依法行政的法定職責(zé)，對拒不接受檢察監(jiān)督的行政機關(guān)負(fù)責(zé)人，令其在規(guī)定的時間到檢察機關(guān)陳述學(xué)法、守法、用法的情況，并就相關(guān)法律、法規(guī)進行必要的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，最終實現(xiàn)良善執(zhí)法的目的。對超過一周未實現(xiàn)目的的，檢察機關(guān)可上報上級檢察部門批準(zhǔn)，將相關(guān)情況向違法行政機關(guān)的上級部門通報，便于妥善安排述法培訓(xùn)人的工作接替；對超過一月仍未實現(xiàn)目的的，建議組織人事部門暫停述法培訓(xùn)人職務(wù)，并移送紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。接受建議、移送的部門應(yīng)依法啟動相應(yīng)程序，立案處理違法行政機關(guān)負(fù)責(zé)人。

(四)夯實行政違法行為檢察監(jiān)督外部環(huán)境

一是廣泛建立行政執(zhí)法信息共享平臺，確保行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的動態(tài)化、常態(tài)化。二是在當(dāng)前對行政機關(guān)依法行政績效考核機制中注入檢察監(jiān)督元素，實行檢察機關(guān)一票否決制，并在年終績效考核獎懲措施中予以充分體現(xiàn)。這也應(yīng)當(dāng)是依法行政、依法治國的必然要求。三是加強與其他監(jiān)督形式的整合，將檢察監(jiān)督和行政監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、人大監(jiān)督等有機結(jié)合起來，形成監(jiān)督的合力。主動向人大匯報工作，爭取支持；對需要進行紀(jì)檢監(jiān)察處理的，或需要其上級行政機關(guān)處理的，及時溝通、協(xié)調(diào)，確保監(jiān)督落到實處。

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2095-4379-(2017)24-0125-02

李敏(1969-)，女，漢族，本科，四川漢源人，四川省漢源縣人民檢察院民行科，科長，研究方向：民行檢察監(jiān)督。