社會治理背景下基層法律援助工作困境探討

蔡京玲 蘇小超

1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長沙 410128；2.解放軍理工大學(xué)，江蘇 南京 210007

社會治理背景下基層法律援助工作困境探討

蔡京玲1蘇小超2

1.湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，湖南 長沙 410128；2.解放軍理工大學(xué)，江蘇 南京 210007

經(jīng)過將近20年的發(fā)展，我國基層法律援助工作取得了很大成就，但也存在著諸多亟待解決和改進(jìn)的問題，與黨和政府提出的“社會治理”理念差距較遠(yuǎn)。因而，通過對當(dāng)前我國基層法律援助工作困境的分析，結(jié)合社會治理理念及其相應(yīng)的理論體系，對社會治理背景下我國基層法律援助工作困境的成因進(jìn)行了探討，為后續(xù)我國法律援助工作提出有效對策，破除自身困境，實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

社會治理；法律援助；困境；成因

一、我國基層法律援助工作存在的困境

法律援助是社會文明進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的產(chǎn)物，是解決社會矛盾不可或缺的重要制度和措施。它的含義是在政府法律援助機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)下，法律工作者、律師、公證員等法律從業(yè)人員為特別案件或經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人減免法律服務(wù)費(fèi)用，提供法律幫助的一項(xiàng)法律制度。它具有司法服務(wù)和社會救助兩重屬性，發(fā)揮著法律服務(wù)資源有效分配，調(diào)和社會矛盾，保障弱勢群體人權(quán)，體現(xiàn)社會人文關(guān)懷，弘揚(yáng)平等、正義、公正等作用。

我國現(xiàn)代意義上的法律援助制度正式建立于2003年國務(wù)院《法律援助條例》。1994年初，“廣州市法律援助中心”，我國國內(nèi)第一家由政府設(shè)立的、列入政府編制序列、由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)的地市級法律援助機(jī)構(gòu)正式成立并順利運(yùn)行。1997開始，有關(guān)法律援助的地方性法規(guī)開始出現(xiàn)，如廣東省、浙江省、深圳特區(qū)等省市區(qū)均陸續(xù)頒布了省級法律援助相關(guān)法規(guī)。同年，全國人大對《刑事訴訟法》進(jìn)行修訂，隨后我國《律師法》正式頒布，法律援助被明確列入執(zhí)業(yè)律師的法定義務(wù)[1]。同時，為了探討我國適合何種法律援助制度，宮曉兵、高貞于1997年對我國的法律援助模式和制度進(jìn)行了研究，在《中國司法》雜志第6期上發(fā)表《中國法律援助制度的實(shí)踐、探索與前景》一文。該項(xiàng)研究指出，我國法律援助模式應(yīng)更傾向于實(shí)施混合型法律援助制度模式[2]。直至2003年9月，國務(wù)院正式頒布實(shí)施《法律援助條例》，在法律上正式明確法律援助作為政府責(zé)任應(yīng)得到貫徹實(shí)施[3]。從1994年至2003年十年間，法律援助制度從無到有，從零星行為到體系建設(shè)，從基于個人慈善、社會道義行為到基于國家和政府義務(wù)的法定行為，標(biāo)志我國法律援助正式進(jìn)入體系化、法治化的快車道。

經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國法律援助工作，在弘揚(yáng)公正、平等、正義等法律精神，保障弱勢群體的法律權(quán)益，推動社會進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)人權(quán)保護(hù)和人文關(guān)懷發(fā)揮了極大作用。但是，不可回避的是，我國法律援助制度體系的運(yùn)行現(xiàn)狀，特別是基層的法律援助工作，還存在著很多急需改進(jìn)和解決的問題[4-6]。

首先，當(dāng)前我國法律援助以政府為協(xié)調(diào)和實(shí)施的主體，屬于行政制度，社會團(tuán)體參與法律援助事業(yè)的現(xiàn)象很少，除少量科研院所、高等院校從事相關(guān)教育及研究工作外，基本無其他社會主體參與，這與我國黨和政府“創(chuàng)新社會治理”的需求有著較大差距。其次，在經(jīng)費(fèi)保障方面，社會主體和社會資源參與較少，因而盡管政府設(shè)有法律援助部門機(jī)構(gòu)，但不同地域經(jīng)費(fèi)撥付差別巨大。有些地方法律援助都靠基層法律工作者和律師的無償奉獻(xiàn)，部分地區(qū)甚至援助經(jīng)費(fèi)和人員配備都處于困難狀態(tài)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展落后無法執(zhí)行《法律援助條例》的規(guī)定，無法在公共財(cái)政預(yù)算中對援助經(jīng)費(fèi)予以保障。第三，最為重要的是，法律援助制度僅處于行政法規(guī)地位，司法屬性在立法和實(shí)際工作中均沒有得到體現(xiàn)，立法層級太低，明顯與司法工作的脫節(jié)。

二、社會治理理念剖析

針對目前我國基層法律援助工作所存在的困境及其原因，可以從社會治理理論展開分析并解決。當(dāng)前，我國黨和政府，正在實(shí)現(xiàn)從社會管理到社會治理這一執(zhí)政理念的變化。從社會管理到社會治理的轉(zhuǎn)變，是我們黨在治國理政方面的理論創(chuàng)新和升華之一。黨的十八屆三中全會提出，“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平”。習(xí)總書記也明確指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。因而，黨和政府所倡導(dǎo)的“社會治理”理念及其相應(yīng)的理論體系，能為我國基層法律援助工作困境的破解提供相應(yīng)的理論指導(dǎo)和對策構(gòu)想。

根據(jù)目前的理論研究，我國當(dāng)代的“社會治理”是指在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在政府組織下，黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、公民和社會組織等各類主體秉持“以人為本”理念，遵循社會發(fā)展和運(yùn)行規(guī)律，堅(jiān)持人道和公正原則，為促進(jìn)社會體系和諧運(yùn)轉(zhuǎn)，增進(jìn)公共利益，對社會系統(tǒng)的各組成、社會發(fā)展的各環(huán)節(jié)以及社會生活各領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào)、組織、監(jiān)督、服務(wù)以及控制。其主要特征有以下幾點(diǎn)[7-9]：

(一)社會治理更加強(qiáng)調(diào)多元社會主體協(xié)作共治

社會治理是黨政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位、企業(yè)、公民家庭、群眾組織等多方面力量通過對話協(xié)商的方式對社會事務(wù)進(jìn)行協(xié)作實(shí)施和共同治理，是多元社會主體之間持續(xù)對話、合作、協(xié)商、互動的過程。

(二)社會治理更加強(qiáng)調(diào)多種治理措施的融合運(yùn)用

社會治理強(qiáng)調(diào)多維度融合經(jīng)濟(jì)、市場、道德、法律和行政手段等措施，同時加強(qiáng)思想疏導(dǎo)、感情激勵、心理引導(dǎo)等激勵措施，以收到更好的治理效果。

(三)社會治理更加重視社會自治

社會治理力主發(fā)揮社會成員的主觀能動性，重視保障社會成員的社會權(quán)利和政治權(quán)利，強(qiáng)調(diào)最大限度地發(fā)揮社會團(tuán)體、組織和社區(qū)的自治功能，使社會成員在治理過程中擁有自主性、影響力、選擇權(quán)和發(fā)言權(quán)；建設(shè)社會參與和政府主導(dǎo)相結(jié)合，社會自治和政府管理相結(jié)合的公共服務(wù)和社會管理體制。

(四)社會治理更加需要對話合作及協(xié)商互動

社會治理需要黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、公民家庭、社會團(tuán)體、社會組織等多種社會主體之間進(jìn)行廣泛對話、合作、互動、協(xié)商、溝通、交流，有效調(diào)節(jié)各種利益矛盾沖突，應(yīng)對各種公共和社會危機(jī)，提高公共服務(wù)和社會品質(zhì)。

三、社會治理背景下基層法律援助工作困境成因探討

由此可見，我國法律援助工作，特別是基層法律援助工作的現(xiàn)狀，與黨和政府所提倡的“社會治理”執(zhí)政理念的需求差距較遠(yuǎn)。其主要原因有以下幾點(diǎn)：

(一)我國基層法律援助工作主體單一，結(jié)構(gòu)僵化

多元主體合作共治是社會治理的重要特征之一。而我國法律援助制度以政府為協(xié)調(diào)和實(shí)施的主體，屬于行政制度，社會團(tuán)體參與法律援助事業(yè)的現(xiàn)象很少，除一些科研院所、教育院校從事相關(guān)教育及研究工作外，基本無其他社會主體參與。由于我國法律援助體制機(jī)制存在的不足，當(dāng)前我國各級法律援助機(jī)構(gòu)普遍采取管理監(jiān)督和援助實(shí)施二者職能合一的機(jī)構(gòu)模式，因而參與法律援助工作的主體構(gòu)成也僅僅為“政府職能部門——提供法律援助的專職律師、私人律師——受援當(dāng)事人”這一單線構(gòu)成，結(jié)構(gòu)單一而又僵化，尚未形成政府職能部門、企事業(yè)單位、社會組織、家庭、公民等方方面面力量多元參與共治的繁榮局面。

(二)我國基層法律援助工作社會知曉與社會參與程度低

社會治理強(qiáng)調(diào)最大限度地發(fā)揮社會組織和社區(qū)的自治功能，構(gòu)建政府管理與社會自治相結(jié)合、政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合的社會管理和公共服務(wù)體制。而由于我國基層法律援助體系參與主體匱乏，社會普通大眾對法律援助知曉率低，法律意識不強(qiáng)，職能部門宣傳手段和宣傳能力不足，相應(yīng)體制機(jī)制僵化，僅政府職能部門和相應(yīng)的專職或私人律師參與，社會知曉與社會參與程度低，與社會治理理念的需求不相符合。

(三)我國基層法律援助工作開展手段單一，資源匱乏

社會治理強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、市場、道德和必要的行政手段構(gòu)建社會管理和公共服務(wù)體制。而當(dāng)前我國基層法律援助體系立法地位太低，僅處于行政法規(guī)地位，自身法律支撐較弱。同時我國基層法律援助體系采用管理監(jiān)督和援助實(shí)施二者職能合一的機(jī)構(gòu)模式，即以政府行政手段為主導(dǎo)，市場、經(jīng)濟(jì)以及社會團(tuán)體組織參與力量薄弱，從而導(dǎo)致援助機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)乏力，經(jīng)費(fèi)保障困難，供需矛盾突出等問題。

(四)我國基層法律援助工作主體間協(xié)商互動機(jī)制缺失

由于我國法律援助工作的主體構(gòu)成單一，結(jié)構(gòu)僵化，因而建立多種社會主體之間進(jìn)行廣泛溝通、交流、協(xié)商、合作的社會治理機(jī)制自然缺乏相應(yīng)的土壤。即使是在現(xiàn)有主體之間，如法律援助職能部門與司法部門，援助律師團(tuán)體及受援當(dāng)事人之間，也經(jīng)常因?yàn)樵鷻C(jī)構(gòu)司法屬性不足，機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)不足，經(jīng)費(fèi)困難等原因，造成溝通協(xié)調(diào)失靈，互動機(jī)制缺失，難以形成社會治理的效應(yīng)和氛圍。

綜上所述，我國當(dāng)前基層法律援助體系機(jī)制及其工作現(xiàn)狀與我黨和政府所倡導(dǎo)的“社會治理”理念和要求有著較大的差距。本文在社會治理需求和背景下，對我國基層法律援助困境及其原因進(jìn)行了詳細(xì)分析。為后續(xù)我國法律援助工作提出有效對策，破除自身困境，實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

[1]第八屆全國人民代表大會第四次會議.中華人民共和國刑事訴訟法[Z].1997.

[2]宮曉兵，高貞.中國法律援助制度的實(shí)踐、探索與前景[J].中國司法，1997，6：9-11.

[3]國務(wù)院第15次常務(wù)會議.法律援助條例[Z].2003.

[4]劉曉嵐.國外法律援助的經(jīng)驗(yàn)與中國法律援助制度的完善[J].湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)，2008，9(1)：106-108.

[5]陳小魯.當(dāng)前我國農(nóng)村法律援助現(xiàn)狀與完善[J].法制博覽，2016(26)：20-22.

[6]王珩.社會治安綜合治理中法律援助的作用分析[J].法制博覽，2016(27)：25-27.

[7]江必新，羅英.社會管理法治化三論[J].理論與改革，2012，1：127-131.

[8]嚴(yán)勵.法治是社會管理創(chuàng)新的根本保障[J].學(xué)術(shù)交流，2012，12：10-16.

[9]莫于川.行政法治視野中的社會管理創(chuàng)新[J].法學(xué)論壇，2010，25(6)：18-24.

DF

A

2095-4379-(2017)24-0109-02

蔡京玲(1988-)，女，漢族，浙江義烏人，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，碩士研究生，研究方向：公共管理和司法行政；蘇小超(1992-)，男，漢族，河南汝州人，解放軍理工大學(xué)，碩士研究生，研究方向：人防法律法規(guī)。