論行政不作為訴訟

鄭淳瀅

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710122

論行政不作為訴訟

鄭淳瀅

西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710122

行政不作為存在于我們?nèi)粘Ｉ钪械姆椒矫婷?，它對我們國家和人民的利益產(chǎn)生巨大的威脅。本文以行政主體不作為為切入點(diǎn)，分析行政不作為帶來的危害并探討其司法救濟(jì)途徑，針對當(dāng)前行政不作為訴訟存在受案難、審判難、執(zhí)行難等問題，提出幾點(diǎn)建議：增加行政公益訴訟、擴(kuò)大行政不作為的救濟(jì)范圍、完善行政不作為案件執(zhí)行困難問題，以期達(dá)到深化行政不作為理論和指導(dǎo)相關(guān)實(shí)踐的目的。

行政不作為；救濟(jì)；訴訟；責(zé)任

廣義上所說的行政不作為就是指行政主體本身承擔(dān)著為當(dāng)事人積極作為的責(zé)任，而且存在相關(guān)作為的可能，但是從實(shí)際上看在規(guī)定期限內(nèi)沒有履行相應(yīng)的法定義務(wù)的不當(dāng)行為。

一、行政不作為概述

(一)行政不作為的含義

行政不作為就是指行政主體在日常進(jìn)行行政活動(dòng)時(shí)，面對自己職權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)行為時(shí)，沒有履行或怠于行使職權(quán)的不當(dāng)行為。隨著法治社會(huì)的逐漸發(fā)展，公民的維權(quán)意識(shí)也不斷提高，當(dāng)面對行政機(jī)關(guān)有時(shí)出現(xiàn)工作不到位的情況時(shí)，敢于拿起法律的武器保護(hù)自己，同時(shí)也起到了督促行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，國家黨政機(jī)關(guān)也經(jīng)常開展自查活動(dòng)，確保為人民群眾干實(shí)事，杜絕行政不作為事件的發(fā)生。

(二)行政不作為的危害

行政不作為本質(zhì)上是行政主體面對國家、社會(huì)和公民的訴求應(yīng)當(dāng)作出一定行為去履行職責(zé)但實(shí)際上并未采取措施也沒有及時(shí)解決問題的不當(dāng)行為。行政主體的此種行為嚴(yán)重侵害了整個(gè)國家的利益，既不利于自身的發(fā)展，也有損行政相對人的權(quán)益。

1.損害了行政相關(guān)人的合法權(quán)益。例如，當(dāng)消費(fèi)者發(fā)生爭議向有權(quán)行政部門提起申訴時(shí)，行政機(jī)關(guān)不予理睬不肯解決，消費(fèi)者的權(quán)益遲遲得不到保護(hù)，財(cái)產(chǎn)上受到損失，這一不作為就侵犯了公民的公平交易權(quán)。

2.就是損害了社會(huì)公共的相關(guān)利益。例如，我國政府制定規(guī)章制度時(shí)往往都召開聽證會(huì)以確保信息透明，老百姓建言獻(xiàn)策，監(jiān)督政府規(guī)范行政，而有些地方政府的聽證會(huì)只是流于形式，并沒有深入群眾中間深入探討其存在價(jià)值，也不利于社會(huì)的法治進(jìn)程發(fā)展。

3.危害政府行政機(jī)關(guān)自身的形象。當(dāng)公民向政府提出訴求，行政機(jī)關(guān)怠于解決甚至出現(xiàn)不予理睬的態(tài)度時(shí)，就失去了“父母官”的職業(yè)操守，降低了廣大民眾對于行政機(jī)關(guān)的依賴程度，不利于規(guī)范社會(huì)群體，容易喪失公信力。

(三)行政不作為的救濟(jì)方式

目前我們國家規(guī)制行政不作為的現(xiàn)象主要有兩種方式，分別為行政復(fù)議和行政訴訟，二者在執(zhí)行上各占優(yōu)勢。行政復(fù)議是指當(dāng)公民認(rèn)為自身合法利益受到損失時(shí)，請求復(fù)議機(jī)關(guān)審查該行政行為是否存在合理性，并依據(jù)結(jié)果來判定下級機(jī)關(guān)的行為。而司法救濟(jì)是在當(dāng)事人對于政府的不作為向法院提起行政訴訟以求追回權(quán)益，本文主要針對行政不作為的司法救濟(jì)展開論述。

二、行政不作為訴訟概述

(一)行政不作為訴訟的含義

自從我國《行政訴訟法》頒布實(shí)施后，我國實(shí)行的相關(guān)行政不作為實(shí)踐理論研究有了巨大的進(jìn)步，與此同時(shí)也衍生出了許多針對行政不作為起訴的案件。行政不作為訴訟，指的是符合條件的行政相對人因?qū)φ畽C(jī)關(guān)沒有依職權(quán)履行特定義務(wù)的不作為行為表示異議，依法向人民法院提起訴訟。

(二)行政不作為訴訟的實(shí)踐意義

1.展開司法救濟(jì)，提高司法相關(guān)公信力

在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)時(shí)政時(shí)代，公法權(quán)利理論被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵，從一方面來講，在實(shí)體方面擴(kuò)充了公法的權(quán)利保護(hù)范圍，從另一方面來講，在司法程序上也為公民申請司法救濟(jì)提供了更全面的途徑。行政不作為訴訟在以上兩方面都發(fā)揮著傳統(tǒng)的作為類所不具備的作用，有助于公民請求權(quán)得以順利實(shí)現(xiàn)。

2.規(guī)范公權(quán)力，監(jiān)督依法行政

談到行政不作為訴訟作為對行政主體不作為的一種救濟(jì)形式，首先一來可以在司法上對行政主體行使公權(quán)力形成一種震懾力，督促有關(guān)部門可以更規(guī)范更有效的履行相應(yīng)的行政義務(wù)。當(dāng)行政主體怠于履行或拒不履行義務(wù)致使公民權(quán)益受到損害時(shí)，公民可以針對此行政行為提起行政訴訟，從而在司法上強(qiáng)制行政主體履行行政義務(wù)。因此，當(dāng)為公民救濟(jì)打開司法的大門時(shí)，它能夠監(jiān)督行政主體必須要依法行政，依法行使公權(quán)力。

3.引導(dǎo)公民樹立法治觀念

我們談到行政不作為訴訟的實(shí)施既有利于規(guī)范公權(quán)力的行使，同時(shí)也保障社會(huì)公共利益和人民的合法權(quán)益不受損失。因?yàn)閺恼w上來看公民通過合法的訴訟方式即可糾正行政主體不正當(dāng)?shù)男姓袨椋灿欣谝龑?dǎo)公民樹立正確的法治觀念，當(dāng)自身權(quán)利缺乏保障時(shí)，要及時(shí)申請司法救濟(jì)保護(hù)自己，而不是悶不做聲任權(quán)利溜走，同時(shí)也要通過合理合法的程序來解決問題，避免“法院門口靜坐”、游行等激進(jìn)方式來維護(hù)權(quán)益?？傊?，針對行政不作為提起行政訴訟可以在一定程度上引導(dǎo)公民樹立正確的法治觀念，推動(dòng)我國法治事業(yè)的發(fā)展。

三、行政不作為訴訟存在的法律問題

總體來說，伴隨行政訴訟制度的不斷完善，針對不作為類提起的訴訟案件也經(jīng)常出現(xiàn)，行政相關(guān)人知道通過法律手段對行政主體進(jìn)行監(jiān)督，從而督促有關(guān)部門高效解決行政問題，便民利民，無論是從公民權(quán)益還是政府公信力角度，行政不作為訴訟都存在著積極影響。行政不作為訴訟制度雖然對監(jiān)督行政主體積極履行義務(wù)有一定作用，但目前仍存在許多問題亟待解決。

(一)受案難，原告資格受限

雖然行政不作為案件數(shù)量大幅提高，但真正能夠被法院受理進(jìn)入訴訟階段的案件還是相對較少，造成這一現(xiàn)象存在多種原因，但主要原因還是我國關(guān)于行政不作為訴訟案件的受案范圍過窄、對原告起訴的要求過高，以至于很多符合條件的情況最終還沒有走進(jìn)訴訟程序就結(jié)束了。目前針對行政不作為訴訟受案范圍的法律規(guī)定，只在2014年新修訂的《行政訴訟法》第12條第三款、第六款、第十款和第十一款中提及了四種情形，但這根本無法涵蓋司法實(shí)踐領(lǐng)域中種類繁多的案件，大量的行政不作為案件因?yàn)檫@條規(guī)定被法院拒之口外，導(dǎo)致行政相對人有苦難訴，有冤難伸。

(二)審判難，撤訴率高

根據(jù)我國多年來的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，行政不作為訴訟案件最終一般都以撤訴收尾。在審判過程中出現(xiàn)的原因有很多，一方面是行政主體知錯(cuò)就改，采取補(bǔ)救措施主動(dòng)改變原行政行為，還當(dāng)事人以權(quán)益；另一方面是指原告在審判中逐漸明晰行政主體做出的行政行為的正確性，從而申請撤銷訴訟。這都是正常的撤訴情況。但更多的屬于非正常撤訴。非正常情況下的撤訴通常指的是當(dāng)事人在按鍵并未審結(jié)完畢、自身損失也未追回的情況下，因?yàn)槭艿酵饨绮徽?dāng)因素的干擾，導(dǎo)致自身不得已放棄訴訟請求，提出撤訴，終止審判程序。

(三)執(zhí)行難，效果欠佳

我國《行政訴訟法》第72、73、78條就是針對不作為訴訟類案件的審理判決以及執(zhí)行程序作出的相關(guān)規(guī)定。雖然法律有明文規(guī)定當(dāng)行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，法院依法判決行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施或賠償損失等，但都只是框架性條文，并未直接規(guī)定該如何具體操作。因此導(dǎo)致在具體的審判執(zhí)行程序過程中，行政機(jī)關(guān)遲遲不肯履行義務(wù)，對當(dāng)事人作出補(bǔ)救措施，導(dǎo)致當(dāng)事人無法及時(shí)得到救濟(jì)。

四、行政不作為訴訟完善路徑分析

(一)增加行政公益訴訟

為了彌補(bǔ)現(xiàn)行行政不作為訴訟制度存在的問題，筆者以為應(yīng)該增加行政公益訴訟，有以下原因：第一，有利于促進(jìn)行政不作為訴訟的發(fā)展，彌補(bǔ)之前公共利益受損卻無特定相對人起訴的盲點(diǎn)。因?yàn)樾姓蛔鳛橄鄬Ρ容^隱蔽，若無特定相對人的權(quán)益受損失，行政主體所作的行政行為就不易被察覺，導(dǎo)致行政主體逃避了法律的監(jiān)督。如我國的環(huán)境污染監(jiān)管工作，目前我國河流湖泊污染嚴(yán)重，工業(yè)廢水排放量大，由于紙張需求量大，亂砍濫伐現(xiàn)象嚴(yán)重，可是由于河流湖泊森林植被不屬于某一個(gè)特定人或團(tuán)體，而是具有公益屬性的國家資源，所以即使人民對于自然資源遭到破壞感到惋惜也因不是適格原告而無法提起行政訴訟。

(二)擴(kuò)大行政不作為的救濟(jì)范圍

雖然針對行政不作為的救濟(jì)范圍很廣，但實(shí)際司法實(shí)踐中針對行政不作為的救濟(jì)目前僅局限于行政主體未履行其針對具體的、個(gè)人的應(yīng)當(dāng)作出的行政行為的義務(wù)，這點(diǎn)是片面的，不利于保障行政相對人的權(quán)利。

因此筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大司法對于行政不作為的救濟(jì)范圍。司法實(shí)踐中存在很多名為作為實(shí)則不作為的例子，由于形式上的作為而逃避了司法審查，但實(shí)際上公民的訴求并沒有得到有效地解決。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)所做的抽象行政行為影響面廣，當(dāng)公民認(rèn)為這種行為已經(jīng)侵害到自身權(quán)益時(shí)有權(quán)向政府部門提出申訴，當(dāng)政府怠于履行職權(quán)時(shí)，公民有權(quán)提起司法救濟(jì)，既維護(hù)自身利益也監(jiān)督政府審慎用權(quán)、依法行政。

(三)完善行政不作為案件執(zhí)行困難問題

實(shí)踐中，法院針對行政不作為案件判決結(jié)果的執(zhí)行情況并非一帆風(fēng)順，經(jīng)常受多重因素的干擾。因此，為了確保法院能順利完成執(zhí)行任務(wù)，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，適當(dāng)?shù)脑黾有姓黧w的處罰力度和罰款金額，可以達(dá)到震懾的作用，促進(jìn)法院執(zhí)行的進(jìn)度。同時(shí)，在筆者看來為了加強(qiáng)司法執(zhí)行的力度，督促政府作出行政行為更加高效，可以引入第三方對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，比如加入人大及其常委會(huì)對其進(jìn)行監(jiān)督。另外，政府要將相關(guān)文件和具體執(zhí)行情況在社會(huì)能夠獲悉的平臺(tái)上公布，接受社會(huì)的監(jiān)督，多管齊下，讓國家和公民同時(shí)監(jiān)督政府的執(zhí)行情況，讓行政行為更加高效、透明。

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A

2095-4379-(2017)24-0103-02

鄭淳瀅(1995-)，女，漢族，吉林長春人，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，2013級本科生。