淺談我國(guó)電力行政執(zhí)法問(wèn)題及對(duì)策研究

向 一 彭夢(mèng)飛

1.國(guó)網(wǎng)電動(dòng)汽車(chē)公司，北京 100045；2.國(guó)網(wǎng)荊州供電公司檢修分公司，湖北 荊州 434000

淺談我國(guó)電力行政執(zhí)法問(wèn)題及對(duì)策研究

向 一1彭夢(mèng)飛2

1.國(guó)網(wǎng)電動(dòng)汽車(chē)公司，北京 100045；2.國(guó)網(wǎng)荊州供電公司檢修分公司，湖北 荊州 434000

電力行業(yè)仍然受到傳統(tǒng)體制的束縛，致使處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的電力行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)秩序仍未確立，當(dāng)前我國(guó)電力行業(yè)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家注重對(duì)電力行業(yè)的監(jiān)管和控制，電力行政執(zhí)法作為監(jiān)控的主要方式受到推崇。當(dāng)前我國(guó)電力行政執(zhí)法實(shí)踐存在諸多困境，在全面推進(jìn)依法治國(guó)和深化電力體制改革的背景下，分析電力行政執(zhí)法存在的問(wèn)題，提出解決方案，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

行政執(zhí)法；電力；行政法

一、電力行政執(zhí)法的主要內(nèi)容

電力行政執(zhí)法是指國(guó)家各級(jí)電力行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和電力行政執(zhí)法人員根據(jù)電力法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件的授權(quán)，按規(guī)定的程序，進(jìn)行電力行業(yè)監(jiān)管和行政檢查，實(shí)施行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施等特定類(lèi)型的具體行政行為。

(一)電力行政檢查

指為使電力法律法規(guī)規(guī)章得到遵守和執(zhí)行，對(duì)電力行業(yè)相關(guān)公民、法人或者其他組織守法和履行法定義務(wù)的情況依法進(jìn)行檢查、了解、監(jiān)督，比如用電檢查等。因此，法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定涉及電力管理的內(nèi)容，都可以作為電力行政檢查的依據(jù)。

(二)電力行政監(jiān)管

指以《電力監(jiān)管條例》等電力行業(yè)監(jiān)管法律體系以及相關(guān)法律法規(guī)中所規(guī)制的電力監(jiān)管規(guī)則為依據(jù)，對(duì)電力行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的一種電力行政執(zhí)法行為。當(dāng)前電力行政監(jiān)管最主要的內(nèi)容是市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管和價(jià)格監(jiān)管。

(三)電力行政處罰

指行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織對(duì)違反電力法律法規(guī)規(guī)定義務(wù)的公民、法人或其他組織所實(shí)施的法律制裁措施。違反電力法律法規(guī)的行為，包括違反電網(wǎng)和管網(wǎng)無(wú)歧視開(kāi)放規(guī)定的行為、擾亂電力市場(chǎng)秩序行為、新能源領(lǐng)域發(fā)電并網(wǎng)接入問(wèn)題等。

(四)電力行政強(qiáng)制

當(dāng)公民、法人或者其他組織無(wú)正當(dāng)理由不履行電力法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)電力行政管理目標(biāo)，對(duì)其財(cái)物暫時(shí)性控制或者對(duì)其人身自由暫時(shí)性限制的行為。《電力監(jiān)管條例》規(guī)定的查封、扣押、凍結(jié)等措施屬于行政強(qiáng)制。

二、我國(guó)電力行政執(zhí)法存在的主要問(wèn)題

(一)電力行政執(zhí)法主體方面的問(wèn)題

一是電力行政執(zhí)法主體分散。執(zhí)法主體從部門(mén)利益考慮，將權(quán)利授權(quán)給不符合規(guī)定的部門(mén)，致使電力行政執(zhí)法秩序混亂?；诓块T(mén)利益的考量及部門(mén)信息鴻溝，導(dǎo)致各執(zhí)法主體的標(biāo)準(zhǔn)和力度不一，難以保證執(zhí)法的公正性。多部門(mén)分散執(zhí)法使得執(zhí)法所需成本大幅增加，但執(zhí)法效率并不高，大大減損了執(zhí)法效果。

二是電力行政執(zhí)法職能交叉。現(xiàn)行法律規(guī)定由國(guó)家能源局履行電力能源的監(jiān)管職能，但具體的電力行政執(zhí)法涉及多達(dá)十余個(gè)政府部門(mén)，如發(fā)改委負(fù)責(zé)電力價(jià)格制定和政策執(zhí)行的監(jiān)管，電力補(bǔ)貼涉及財(cái)政部，電力資源開(kāi)發(fā)涉及國(guó)土資源部，電力安全監(jiān)管涉及國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等。電力行政執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)，各部門(mén)之間缺乏協(xié)同與配合，反而形成電力行政執(zhí)法的盲區(qū)。

三是電力行政執(zhí)法力量薄弱。從中央層面的執(zhí)法主體而言，根據(jù)國(guó)家能源局的“三定”方案，最主要的電力行政執(zhí)法主體是國(guó)家能源局。然而，截至目前，國(guó)家能源局擁有18個(gè)垂直管理的派出機(jī)構(gòu)，包括6個(gè)區(qū)域監(jiān)管局和12個(gè)省(自治區(qū))監(jiān)管辦，派出機(jī)構(gòu)尚未覆蓋到全國(guó)所有省份。從電力行政執(zhí)法的現(xiàn)狀而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及人員的配置仍然無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需求，制約了地方電力行政執(zhí)法力量的發(fā)揮。

(二)電力行政執(zhí)法程序方面的問(wèn)題

一是電力行政執(zhí)法的程序執(zhí)行不力。受“重實(shí)體輕程序”觀念的影響，電力執(zhí)法人員易出現(xiàn)濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象，過(guò)分注重處罰結(jié)果，從而忽略了對(duì)法定程序的遵循。片面追求執(zhí)法效率，將程序簡(jiǎn)化適用，損害法律的權(quán)威性。當(dāng)事人主動(dòng)與行政執(zhí)法人員進(jìn)行協(xié)商，以獲得從寬甚至變通處理，可能出現(xiàn)法律禁止的權(quán)錢(qián)交易現(xiàn)象。

二是電力行政執(zhí)法公眾參與不足。平常監(jiān)督檢查嚴(yán)重缺失，更多的是發(fā)生電力事故后進(jìn)行集中和突擊的整治，從而形成臨時(shí)性的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。電力行業(yè)的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法作為一種臨時(shí)性方式，忽略了對(duì)公眾的承受度和知情權(quán)的考量，更不能實(shí)現(xiàn)充分的公眾參與，這對(duì)電力行政執(zhí)法的合理性和正當(dāng)性提出了挑戰(zhàn)。

三是電力行政執(zhí)法權(quán)行使不當(dāng)。行政執(zhí)法必須經(jīng)過(guò)法律的明確授權(quán)，是合法行政原則的要求。實(shí)踐中超越法律規(guī)定的執(zhí)法權(quán)限的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，執(zhí)法人員以紅頭文件或批復(fù)文件作為執(zhí)法依據(jù)，嚴(yán)重侵犯了相對(duì)人合法權(quán)益。不作為現(xiàn)象也比較突出，對(duì)電力違法行為不及時(shí)處理，不履行或不及時(shí)履行電力管理職責(zé)從而引發(fā)損害。

(三)電力行政執(zhí)法內(nèi)容方面的問(wèn)題

一是電力行政執(zhí)法內(nèi)容不完善。立法體系方面滯后于電力發(fā)展和改革現(xiàn)狀，不能完全適應(yīng)電力行政執(zhí)法的需要?！峨娏ΡO(jiān)管條例》規(guī)定國(guó)務(wù)院電力監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行電力監(jiān)管和行政執(zhí)法職能，原國(guó)家電力監(jiān)督委員會(huì)承擔(dān)電力行政執(zhí)法職能有法律明確規(guī)定，但2013年3月，原國(guó)家電力監(jiān)督委員會(huì)和國(guó)家能源局的職責(zé)整合后，重新組建了國(guó)家能源局，對(duì)國(guó)務(wù)院電力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，各方在理解和認(rèn)識(shí)上存在差異，現(xiàn)行法律沒(méi)有明確的規(guī)定。

二是電力行政執(zhí)法機(jī)制不健全。電力行政執(zhí)法體制未能根據(jù)社會(huì)發(fā)展及時(shí)更新，電力行政執(zhí)法協(xié)同合作機(jī)制、信息收集和處理分析機(jī)制、投訴舉報(bào)機(jī)制不健全。在現(xiàn)行電力行政執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制中，電力設(shè)施保護(hù)主要由供電公司負(fù)責(zé)，執(zhí)法效果大打折扣甚至不能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。

三是電力行政執(zhí)法依據(jù)不完備。電力行政執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)仍不完備，《能源法》尚未頒布，《電力法》制定時(shí)間較早，很多內(nèi)容不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況。電力行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入、價(jià)格成本、市場(chǎng)秩序等方面法律法規(guī)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有待完善。電力法律法規(guī)數(shù)量和具體規(guī)制的范圍有限，導(dǎo)致電力行政規(guī)章在電力行政法律體系中占據(jù)重要地位。

(四)電力行政執(zhí)法責(zé)任方面的問(wèn)題

一是電力行政執(zhí)法追責(zé)力度不夠。電力相關(guān)法律法規(guī)年代較為久遠(yuǎn)，其中對(duì)電力行政執(zhí)法中法律責(zé)任的規(guī)定力度不夠，不足以對(duì)違反電力行政管理的行為進(jìn)行足夠的震懾。電力行政執(zhí)法部門(mén)和人員在執(zhí)法中，一罰了事，不能起到真正的電力管理的作用，不符合能源管理和電力管理的要求。

二是電力行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制缺失。電力行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制并沒(méi)有真正建立，內(nèi)外部監(jiān)督流于形式。在實(shí)施電力行政檢查和行政處罰的過(guò)程中，對(duì)電力行政執(zhí)法人員的監(jiān)督制約機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制缺失，執(zhí)法效果大打折扣。我國(guó)社會(huì)監(jiān)管機(jī)制仍不成熟，社會(huì)力量對(duì)電力行政執(zhí)法難形成有力監(jiān)督，助長(zhǎng)了電力行政執(zhí)法中的偏差行為。

三、我國(guó)電力行政執(zhí)法的完善對(duì)策

(一)完善電力行政執(zhí)法法律體系

一是制定相關(guān)的基礎(chǔ)性法律。盡早制定和實(shí)施《能源法》，以完善電力等能源行業(yè)的立法體系。不失時(shí)機(jī)修改《電力法》及《電力調(diào)度管理?xiàng)l例》等相關(guān)實(shí)施細(xì)則等，對(duì)原則性強(qiáng)而操作性差，政策性強(qiáng)而規(guī)范性差的條款要進(jìn)一步修訂或增加法律解釋?zhuān)蛊涓訃?yán)謹(jǐn)和可操作性。

二是完善電力行政執(zhí)法監(jiān)督的立法建設(shè)。拓寬監(jiān)督渠道，增強(qiáng)電力消費(fèi)主體、市場(chǎng)監(jiān)管主體的立法，對(duì)各外部監(jiān)督主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)一步加以明確。將電力行政執(zhí)法的相關(guān)情況予以公開(kāi)透明化，調(diào)動(dòng)外部監(jiān)督主體的積極性。調(diào)動(dòng)電力行政的各級(jí)主管部門(mén)的執(zhí)法監(jiān)督積極性，加強(qiáng)電力執(zhí)法的事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。

三是加強(qiáng)電力生產(chǎn)主體和消費(fèi)主體的立法建設(shè)。明確其權(quán)利和義務(wù)范圍，著重強(qiáng)調(diào)其作為市場(chǎng)主體的身份，增強(qiáng)其市場(chǎng)主體意識(shí)，為電力行政執(zhí)法提供更良好的社會(huì)環(huán)境，同時(shí)有利于對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)行全面有效的監(jiān)管。

(二)健全電力行政執(zhí)法程序和機(jī)制

一是制定基本的電力行政執(zhí)法監(jiān)督程序規(guī)范。確定國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)和職權(quán)分工。確定電力行政執(zhí)法分工和主要職責(zé)。制定處理程序和規(guī)定，包括舉報(bào)、投訴、現(xiàn)場(chǎng)檢查、處罰等。

二是建立協(xié)同執(zhí)法工作機(jī)制。建立行政執(zhí)法與行業(yè)管理之間的協(xié)調(diào)工作機(jī)制。建立內(nèi)外銜接的行政執(zhí)法工作機(jī)制。根據(jù)執(zhí)法結(jié)果，綜合運(yùn)用信息披露、限期整改、行政處罰等手段，糾正違法違規(guī)行為。

三是綜合運(yùn)用多種執(zhí)法手段。加強(qiáng)多種措施的綜合運(yùn)用，運(yùn)用檢查評(píng)估、監(jiān)管報(bào)告、約談約訪等手段。加強(qiáng)制度建設(shè)，如政策執(zhí)行監(jiān)督制度、電力審計(jì)和第三方評(píng)估和聽(tīng)證制度等。

(三)規(guī)范電力行政執(zhí)法的主要內(nèi)容

一是強(qiáng)化政策性監(jiān)管。加強(qiáng)電力安全監(jiān)管，注重跨部門(mén)的電力應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，開(kāi)展電力安全大檢查。加強(qiáng)收購(gòu)可再生能源電量的監(jiān)管，促進(jìn)綠色發(fā)展。強(qiáng)調(diào)電力監(jiān)管與電力企業(yè)同步走出去，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)外投資電力項(xiàng)目監(jiān)管。

二是完善經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管。落實(shí)電力市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管并健全相關(guān)的執(zhí)法要求，完善進(jìn)入和退出市場(chǎng)的機(jī)制。抓好電力價(jià)格執(zhí)法的各項(xiàng)工作，加大力度履行電價(jià)成本監(jiān)審、電網(wǎng)企業(yè)成本監(jiān)審職責(zé)。抓好電力服務(wù)尤其是售電企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量的執(zhí)法。

三是加強(qiáng)公平性監(jiān)管。嚴(yán)格對(duì)電力市場(chǎng)進(jìn)入和退出實(shí)施管理，加強(qiáng)廠網(wǎng)電力交易合同履行、電費(fèi)結(jié)算監(jiān)管。加強(qiáng)風(fēng)電、光伏發(fā)電有關(guān)監(jiān)管工作，注重與電網(wǎng)互動(dòng)和協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)增強(qiáng)電力行政執(zhí)法的效能

一是增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)信息獲取能力。建立覆蓋面廣、安全性高的電力執(zhí)法信息系統(tǒng)，為電力行業(yè)監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支持。制定完備的電力執(zhí)法信息強(qiáng)制性接入制度，明確電力企業(yè)的信息報(bào)送義務(wù)。形成電力信息戰(zhàn)略統(tǒng)一規(guī)劃，依托電力信息數(shù)據(jù)，健全科學(xué)的應(yīng)急和決策機(jī)制。

二是增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定政策的能力。建立電力政策規(guī)劃與行政執(zhí)法的配套機(jī)制。加大行政執(zhí)法政策制定過(guò)程的透明度。建立行政執(zhí)法政策聽(tīng)證制度。加強(qiáng)與國(guó)外電力行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的立法合作。

三是增強(qiáng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法監(jiān)管的能力。加強(qiáng)電力執(zhí)法隊(duì)伍培養(yǎng)，規(guī)范執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)流程，引入中立機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法。完善與電力產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制，創(chuàng)新電力企業(yè)政策輔導(dǎo)機(jī)制，深化與行業(yè)協(xié)會(huì)的合作。

四、結(jié)語(yǔ)

建立健全電力行政執(zhí)法機(jī)制，規(guī)范電力行政執(zhí)法行為，對(duì)實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展從而維護(hù)國(guó)家能源安全都具有重要意義。需要完善電力領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，增強(qiáng)執(zhí)法人員以及整個(gè)社會(huì)的法治思維和法治意識(shí)，做到電力行政執(zhí)法有法可依，有法必依，從而推進(jìn)法治政府建設(shè)。

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[3]楊軍，王君安，廉高波.現(xiàn)行體制下電力行政執(zhí)法難題解析[J].電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2014(3).

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2095-4379-(2017)24-0079-02

向一(1987-)，男，漢族，湖北荊州人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，法律碩士，國(guó)網(wǎng)電動(dòng)汽車(chē)公司，企業(yè)法律顧問(wèn)，經(jīng)濟(jì)師；彭夢(mèng)飛(1989-)，男，漢族，湖北荊州人，碩士研究生，國(guó)網(wǎng)荊州供電公司檢修分公司，工程師，研究方向：繼電保護(hù)。