對(duì)《干部檔案工作條例》修訂完善的思考

文·閆金明

對(duì)《干部檔案工作條例》修訂完善的思考

文·閆金明

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家要求建立健全各個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)體系，以法治思維、法治方式來(lái)規(guī)范和調(diào)節(jié)各方面的工作。干部人事檔案作為國(guó)家檔案的重要組成部分，也必須依法規(guī)范、依法運(yùn)行，不斷加強(qiáng)制度化、規(guī)范化建設(shè)。從當(dāng)前實(shí)際需要看，應(yīng)當(dāng)以修訂完善《干部檔案工作條例》（1991年中共中央組織部、國(guó)家檔案局聯(lián)合印發(fā)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）為抓手，抓緊健全完善干部人事檔案法律法規(guī)體系。

一、《條例》在檔案法律法規(guī)體系中的地位和作用

《檔案法》是全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的一部規(guī)范檔案工作的專(zhuān)門(mén)法律。《條例》是根據(jù)《檔案法》制定出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章，根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，其在法律法規(guī)體系內(nèi)的效力位階，低于國(guó)家立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律和國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的行政法規(guī)。但我們應(yīng)看到，迄今為止《條例》仍是針對(duì)干部人事檔案工作作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定的效力最高的規(guī)范性文件?！稐l例》自1991年印發(fā)以來(lái)，在規(guī)范干部檔案工作，建立科學(xué)的干部檔案工作機(jī)制，推進(jìn)干部檔案工作深入發(fā)展等方面，發(fā)揮了重要作用。但由于其出臺(tái)26年來(lái)一直沒(méi)有進(jìn)行修訂，已不能完全適應(yīng)形勢(shì)任務(wù)的需要，所以應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修訂，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)有關(guān)工作，鞏固和發(fā)展干部人事檔案工作的創(chuàng)新成果，完善干部人事檔案法律法規(guī)體系。

二、修訂《條例》的必要性和緊迫性

其一，黨的十八大以來(lái)，黨中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)要全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏。從嚴(yán)管理干部檔案是從嚴(yán)治吏的重要一環(huán)，對(duì)此作出一系列新部署、提出一系列新要求，其中許多需要以法律法規(guī)的形式固定下來(lái)。

其二，幾十年來(lái)干部人事制度改革深入推進(jìn)，《條例》印發(fā)時(shí)公務(wù)員制度還沒(méi)有推行，還是“大一統(tǒng)”的“干部身份”概念，而現(xiàn)在不僅公務(wù)員、事業(yè)單位、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理等各成體系，在各有關(guān)群體內(nèi)部也不斷細(xì)化、深化，干部人事管理的政策法規(guī)有了諸多重大調(diào)整，干部檔案工作需要與之相銜接、相呼應(yīng)。

其三，從干部檔案工作本身來(lái)看，盡管《條例》沒(méi)有修訂，但中央有關(guān)部門(mén)圍繞從嚴(yán)管理檔案、檔案收集整理、保管利用、審核調(diào)查等出臺(tái)了一系列細(xì)則、辦法，積累了許多新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有的需要上升到法律法規(guī)的層次，以更好地指導(dǎo)今后的工作。

其四，從堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、破解工作難題的角度來(lái)看，近些年出現(xiàn)的一些檔案造假、“假干部”“假履歷”等問(wèn)題經(jīng)常引起社會(huì)熱議，解決這些新產(chǎn)生的困難和問(wèn)題也需要從法規(guī)和制度的層面來(lái)研究改進(jìn)。

因此，修訂完善好《條例》，對(duì)于健全完善干部人事檔案法律法規(guī)體系，深入推進(jìn)新形勢(shì)下的干部人事檔案工作，具有十分重要的意義，也是一項(xiàng)迫切需要進(jìn)行的工作。

三、《條例》修訂的幾點(diǎn)建議

《條例》的修訂，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)中央對(duì)檔案工作和干部人事工作的新精神、新要求，吸收干部人事檔案工作的新經(jīng)驗(yàn)、新成果，形成更加科學(xué)完善的檔案工作機(jī)制，將干部人事檔案工作深度嵌入干部選拔任用的鏈條，使之更好地為干部人事工作服務(wù)、為國(guó)家檔案事業(yè)服務(wù)。

一是關(guān)于《條例》的名稱(chēng)及效力位階?？紤]到干部人事制度分類(lèi)改革的不斷發(fā)展，以及近年來(lái)有關(guān)文件中多使用“干部人事檔案”這一提法，建議將《條例》名稱(chēng)修改為《干部人事檔案工作條例》。同時(shí)，應(yīng)提升其效力位階，可考慮由黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)，在黨內(nèi)法規(guī)體系中，《條例》是僅次于黨章、準(zhǔn)則的黨內(nèi)法規(guī)；在國(guó)家法律法規(guī)體系中，由國(guó)務(wù)院頒布即成為行政法規(guī)，僅次于全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的法律。這樣對(duì)其效力位階進(jìn)行提升，有利于提高其嚴(yán)肅性和權(quán)威性，有利于其執(zhí)行和落實(shí)。

二是關(guān)于干部人事檔案的內(nèi)容。根據(jù)干部人事檔案工作的新情況和工作實(shí)際，目前干部檔案內(nèi)容可以作適當(dāng)調(diào)整。比如第三類(lèi)“鑒定、考核、考察材料”，可調(diào)整為“考察、考核、鑒定、審計(jì)材料”，第四類(lèi)“學(xué)歷、評(píng)聘專(zhuān)業(yè)技術(shù)情況材料”，可調(diào)整為“學(xué)歷學(xué)位、職稱(chēng)、學(xué)術(shù)、培訓(xùn)等材料”，第八類(lèi)“處分材料”可調(diào)整為“組織處理、處分材料”等。此外，還可以考慮增加部分內(nèi)容，比如“學(xué)歷學(xué)位材料”中增加通過(guò)學(xué)信網(wǎng)等權(quán)威渠道查證生成的學(xué)歷學(xué)位認(rèn)證材料，“政審材料”中增加干部檔案審核的結(jié)論性材料及相關(guān)調(diào)查證明材料，“處分材料”中增加組織誡勉以及其他組織處理意見(jiàn)等材料，“任免材料”中增加越級(jí)提拔、破格提拔等材料。

三是關(guān)于檔案材料的收集。為了進(jìn)一步嚴(yán)格管理，確保檔案真實(shí)性，可以考慮增加有關(guān)規(guī)定。比如，檔案材料由干部所在單位組織人事部門(mén)負(fù)責(zé)收集，填寫(xiě)《檔案材料轉(zhuǎn)遞單》后送交歸檔。對(duì)繞過(guò)單位組織人事部門(mén)送交的個(gè)人檔案材料一律不予接收?！稒n案材料轉(zhuǎn)遞單》中需注明材料歸檔原因、時(shí)間、送交人和接收人等信息，并存入文書(shū)檔案。又如，檔案材料形成部門(mén)必須按照有關(guān)規(guī)定規(guī)范制作檔案材料，簽注形成人和形成時(shí)間，并于形成之日起一個(gè)月內(nèi)送交干部檔案管理部門(mén)。再如，對(duì)歸檔材料填寫(xiě)不規(guī)范、手續(xù)不完備或干部基本信息與組織審核認(rèn)定不一致的，一律不予接收，并責(zé)成材料形成部門(mén)重新制作或補(bǔ)辦手續(xù)。

四是關(guān)于檔案轉(zhuǎn)遞。建議增加以下規(guī)定以防止檔案轉(zhuǎn)遞環(huán)節(jié)的造假行為和不規(guī)范操作。即轉(zhuǎn)遞檔案時(shí)，對(duì)擬接收的干部檔案要逐份逐頁(yè)進(jìn)行審核，對(duì)檔案中缺少材料情況及其他需說(shuō)明的問(wèn)題逐一清點(diǎn)，列出清單。如發(fā)現(xiàn)干部基本信息認(rèn)定不符合政策，或存在涂改、前后記載矛盾，甚至有造假嫌疑的，不得直接接收，應(yīng)當(dāng)由檔案轉(zhuǎn)出單位負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，作出組織結(jié)論后再辦理轉(zhuǎn)遞手續(xù)。檔案轉(zhuǎn)出單位需隨檔案一并提供《干部人事檔案材料轉(zhuǎn)遞單》，經(jīng)轉(zhuǎn)出、接收雙方簽字確認(rèn)后存入檔案，以厘清前后管檔單位責(zé)任。

五是關(guān)于干部人事檔案的數(shù)字化。數(shù)字化檔案是干部檔案的信息化實(shí)現(xiàn)方式。建議將數(shù)字化檔案建設(shè)、管理、使用的要求在新《條例》中設(shè)立專(zhuān)章。強(qiáng)調(diào)干部檔案數(shù)字化是組織工作信息化的重要組成部分，是防止檔案涂改造假、建立懲防機(jī)制的重要手段和基礎(chǔ)保障。數(shù)字化檔案是同期紙質(zhì)檔案的真實(shí)反映和客觀記載，與紙質(zhì)檔案同等效力、同等管理。按照“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、自上而下、統(tǒng)籌推進(jìn)、分級(jí)負(fù)責(zé)、分步實(shí)施、安全規(guī)范、以用促建”的原則，積極推進(jìn)干部檔案數(shù)字化工作。對(duì)數(shù)字化檔案要定期掃描更新，及時(shí)備份管理，有條件的要實(shí)現(xiàn)異地備份。運(yùn)行數(shù)字化檔案的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)要符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定，確保數(shù)據(jù)安全。

六是關(guān)于干部檔案審核。干部檔案審核已成為干部檔案工作的重要內(nèi)容，是從嚴(yán)管理干部的重要方面，建議在新《條例》中增設(shè)專(zhuān)章。按照“凡提必審、凡轉(zhuǎn)必審、凡進(jìn)必審”原則，實(shí)行干部檔案任前審核制度。各級(jí)黨委（黨組）及其組織人事部門(mén)，要按照干部管理權(quán)限和“誰(shuí)管理、誰(shuí)把關(guān)，誰(shuí)考察、誰(shuí)審核，誰(shuí)簽字、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，對(duì)檔案進(jìn)行嚴(yán)格審核。對(duì)擬提拔重用干部，在干部動(dòng)議環(huán)節(jié)先審核檔案，未審核的不得進(jìn)入下一環(huán)節(jié)；在干部考察環(huán)節(jié)，考察組要進(jìn)一步審核檔案，并送干部信息管理部門(mén)審核確認(rèn)。嚴(yán)把“入口關(guān)”，對(duì)新錄用、聘用等新進(jìn)干部隊(duì)伍人員，要預(yù)先審核干部檔案，未審核或?qū)徍税l(fā)現(xiàn)問(wèn)題未核實(shí)清楚前，暫緩調(diào)動(dòng)、錄用、聘用等手續(xù)。對(duì)干部檔案進(jìn)行全面審核，重點(diǎn)審核干部的出生時(shí)間、參加工作時(shí)間、入黨時(shí)間、學(xué)歷學(xué)位、工作經(jīng)歷、干部身份、家庭主要成員及重要社會(huì)關(guān)系等重要信息，對(duì)干部重要信息有涂改，或前后記載矛盾，甚至有造假嫌疑的，一律啟動(dòng)調(diào)查核實(shí)程序。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，對(duì)干部檔案存在弄虛作假、欺騙組織行為的，要按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)肅處理，未作處理或處理未過(guò)影響期的，不得提拔重用。問(wèn)題一時(shí)難以查清的，記錄在案、另冊(cè)管理，未查清前不得交流調(diào)整到重要崗位或提拔重用。同時(shí)，干部檔案審核認(rèn)定結(jié)果要與干部本人見(jiàn)面，由本人簽字確認(rèn)，存入本人檔案，并在此后的干部工作中嚴(yán)格運(yùn)用，確保檔案信息真實(shí)、準(zhǔn)確。

七是關(guān)于紀(jì)律和監(jiān)督。為落實(shí)從嚴(yán)管理干部檔案的要求，嚴(yán)明組織人事紀(jì)律，為違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題處理提供政策依據(jù)，建議增設(shè)紀(jì)律和監(jiān)督專(zhuān)章。充分吸收《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》和《干部人事檔案造假問(wèn)題處理辦法（試行）》的相關(guān)規(guī)定和要求，進(jìn)一步明確紀(jì)律要求。嚴(yán)肅查處違規(guī)違紀(jì)行為，對(duì)檔案工作中出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題的要全程倒查，按照有關(guān)規(guī)定追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及直接責(zé)任人的責(zé)任。

（作者單位：山東師范大學(xué)）