留守兒童救助維度下我國委托監(jiān)護制度的完善路徑

林翠秀

留守兒童救助維度下我國委托監(jiān)護制度的完善路徑

林翠秀

留守兒童問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中重要的階段性的社會問題，由于留守兒童數(shù)量龐大且具有合法權(quán)益易受侵害等特點，現(xiàn)階段更是成為社會關(guān)注的焦點。我國現(xiàn)有的法定監(jiān)護制度并不能起到有效保護留守兒童健康成長的作用，而委托監(jiān)護制度雖然更適合法定監(jiān)護人監(jiān)護缺位的現(xiàn)實，但法律僅對此進行了原則性的規(guī)定。因此建議在留守兒童救助這一維度下，完善留守兒童的委托監(jiān)護制度，厘清留守兒童委托監(jiān)護的法律概念和內(nèi)容，明確委托監(jiān)護的具體形式，建立委托監(jiān)護的行政監(jiān)管制度，使留守兒童的合法權(quán)益得到切實保障。

留守兒童；未成年人保護；委托監(jiān)護；法定監(jiān)護

由于我國經(jīng)濟發(fā)展地域不平衡現(xiàn)象長期存在，在廣大的農(nóng)村地區(qū)以及部分城市中出現(xiàn)了規(guī)模龐大的留守兒童。廣義上的留守兒童泛指那些與父母分開而由他人代為撫養(yǎng)的未成年人。包括在農(nóng)村地區(qū)，因父母雙方或一方長期在外打工，而將孩子留在戶籍所在地并因此不能和父母共同生活的兒童；也包括在城市里，因父母在境外或埠外工作，與父母長期分離的兒童及其他原因寄養(yǎng)在其他家庭的未成年人。[1]留守兒童具有兩個鮮明的特點：一是兒童與父母分離的狀態(tài)；二是該分離狀態(tài)持續(xù)相對長的時間（有學(xué)者建議4個月以上，也有人認(rèn)為至少半年以上，這個認(rèn)定是技術(shù)問題，不是實質(zhì)問題）。而至于是在農(nóng)村還是在城市，不能也不應(yīng)該成為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。[2]當(dāng)然，由于農(nóng)村地區(qū)外出異地務(wù)工的人口比例遠遠超過城市，留守兒童問題在農(nóng)村更為嚴(yán)重，故而狹義上的留守兒童僅包括廣大農(nóng)村地區(qū)父母外出務(wù)工的未成年人。

根據(jù)全國婦聯(lián)某課題組的研究報告顯示，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬人，占農(nóng)村兒童總數(shù)的37.7%,占全國兒童總數(shù)的21.88%。[3]甚至在廣東、江蘇、福建等沿海發(fā)達省份也存在比例較高的留守兒童。也就是說，全國農(nóng)村兒童的三分之一強都可以歸為留守兒童。筆者以“留守兒童”作為關(guān)鍵詞，在中國裁判文書網(wǎng)上進行搜索，以2011—2016年作為觀測點，共找到427個結(jié)果。其中2011年僅1個判決，2012年2個，2013年18個，2014年91個，2015年127個，2016年152個。①數(shù)據(jù)來源：中國裁判文書網(wǎng)，http://wenshu.court.gov.cn.從判決的數(shù)量上來看，逐年增長明顯，2014年、2015年、2016年近三年漲幅較大。涉及留守兒童的民刑事案件的增多，并由此引發(fā)出許多社會問題。由于留守兒童缺少父母的直接照顧，其合法權(quán)益往往得不到充分的保護，加之其龐大的規(guī)模和數(shù)量，留守兒童合法權(quán)益的保護問題已經(jīng)成為目前社會關(guān)注的熱點，必須對其進行相應(yīng)的制度化的救助，這已經(jīng)成為人們解決這一問題的一個共識。[4]在《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》中留守兒童與法律保護再一次被提上日程。在此背景下，本文擬從討論留守兒童現(xiàn)有監(jiān)護制度存在的問題出發(fā)，指出在對其救助的過程中，完善現(xiàn)有委托監(jiān)護制度的可行性以及相應(yīng)的對策建議。

一、現(xiàn)行留守兒童監(jiān)護制度存在的問題

在現(xiàn)有的制度范疇內(nèi)，還沒有專門針對留守兒童的監(jiān)護制度設(shè)計。根據(jù)現(xiàn)有法律對于未成年人監(jiān)護的規(guī)定，現(xiàn)行留守兒童監(jiān)護制度主要有法定監(jiān)護和委托監(jiān)護兩種情況。

（一）法定監(jiān)護制度存在的問題

根據(jù)《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）中關(guān)于監(jiān)護的規(guī)定，我國留守兒童可采用的監(jiān)護有三種：法定監(jiān)護、自愿監(jiān)護和公職監(jiān)護。其中首要的是法定監(jiān)護，然而法定監(jiān)護的實際監(jiān)護效果卻很不理想。在具體實踐中，法定監(jiān)護主要存在以下幾個方面的問題：

1.作為留守兒童法定監(jiān)護人的父母監(jiān)護缺位

留守兒童的父母尚且生存同時也有監(jiān)護能力，并不存在“未成年人的父母死亡或者沒有監(jiān)護能力”這一事由。作為法定監(jiān)護人其監(jiān)護職責(zé)，無可推卸。但是現(xiàn)實的生存和發(fā)展的需求，卻已然造成這些本該善盡人父人母之責(zé)的法定監(jiān)護人不得不離開自己的子女，外出務(wù)工。[5]法律可以塑造規(guī)則，卻無法在一朝一夕改變一個貧困的家庭。在這些留守大軍中，法定監(jiān)護人的缺位，導(dǎo)致法定兒童監(jiān)護制度名存實亡。

2.自愿監(jiān)護人產(chǎn)生的法定條件不存在

擔(dān)任自愿監(jiān)護人的人為“關(guān)系密切的其他親屬、朋友”。這一部分人自愿擔(dān)任監(jiān)護人的前提是法定監(jiān)護人（父母）已經(jīng)死亡或沒有監(jiān)護能力，而在留守問題上，這一前提并不能成立。

3.作為公職監(jiān)護人的“單位”和居委會、村委會，無法承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任

村委會和居委會沒有監(jiān)護的人力和物力。尤其在一些農(nóng)民工出外務(wù)工大省，其本身就是屬于經(jīng)濟較為落后區(qū)域，村居委更是沒有人力和物力來解決龐大的留守兒童監(jiān)護問題。退一步說，即使是經(jīng)濟條件較好的市縣，村委會和居委會也都屬于群眾自治組織，并不是地方國家機關(guān)，沒有行政職能，若賦予其監(jiān)護職責(zé)，也于法無據(jù)。

因此，在留守兒童監(jiān)護問題上，由于其法定監(jiān)護人(父母)的缺位，以及公職監(jiān)護人承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任的能力有限等原因，我國現(xiàn)有的法定監(jiān)護制度必然出現(xiàn)留守兒童實際監(jiān)護缺位的情況，從而導(dǎo)致其合法權(quán)益難以得到充分保護。

（二）委托監(jiān)護制度的不完善

除了法定監(jiān)護之外，《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱未成年人保護法）第十六條規(guī)定：“父母因外出務(wù)工或者其他原因不能履行對未成年人監(jiān)護職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)委托有監(jiān)護能力的其他成年人代為監(jiān)護。”這一制度通過保留法定監(jiān)護人的監(jiān)護資格，以委托的方式將具體監(jiān)護職責(zé)進行了轉(zhuǎn)移。目前，大多數(shù)的留守兒童監(jiān)護主要靠的就是這種委托監(jiān)護。由其法定監(jiān)護人將監(jiān)護職責(zé)委托給祖父母、外祖父母、其他近親屬或者朋友等。然而，由于當(dāng)前我國尚未通過民事基本法的形式確認(rèn)委托監(jiān)護制度，關(guān)于委托監(jiān)護的規(guī)定更多地散見于民事單行法、社會保障性的法律、法規(guī)以及司法解釋之中。對委托監(jiān)護制度規(guī)定過于粗放，權(quán)、責(zé)、利各方面皆不明晰，在具體實踐中可操作性不強，導(dǎo)致委托監(jiān)護的效果也大打折扣。

綜上所述，委托監(jiān)護制度雖然更為符合留守兒童父母監(jiān)護缺位的實際，但卻沒有系統(tǒng)的規(guī)范，難以操作，因此丞待在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進一步加以完善。

二、完善留守兒童委托監(jiān)護制度的可行性分析

以法律的形式對委托監(jiān)護制度進行系統(tǒng)而具體的規(guī)定，涉及一系列需要解決的理論和實踐問題，以下即從其法律的正當(dāng)性和實踐中的可操作性兩方面論證其可行性。

（一）完善留守兒童監(jiān)護制度的法律正當(dāng)性

1.留守兒童監(jiān)護制度的公法化符合現(xiàn)代未成年人監(jiān)護的立法趨勢

留守兒童監(jiān)護制度的建立和完善從某種意義上講是國家權(quán)力對屬于私權(quán)范圍的家庭監(jiān)護進行的干涉，這種干涉符合現(xiàn)代未成年人監(jiān)護制度的立法趨勢。從古羅馬社會發(fā)展而來的未成年人監(jiān)護制度，隨著時代潮流的變化，其逐漸經(jīng)歷了家庭主義、個人主義和國家主義三種形態(tài)的轉(zhuǎn)變，最初以“保護弱者”為依據(jù)的法哲學(xué)基礎(chǔ)在現(xiàn)代社會也得以夯實和強化。[6]247-249大陸法系的主要國家，如法國、德國、日本等均規(guī)定，有關(guān)未成年人的特定監(jiān)護事務(wù)都必須由國家公權(quán)力機關(guān)進行干預(yù)。我國許多學(xué)者早就認(rèn)識到，“監(jiān)護事關(guān)公益，監(jiān)護事務(wù)委由親屬自治已非其時，繼之以公權(quán)力干涉乃勢所必然?！盵7]54我國有著如此龐大的留守兒童群體,更有必要加強國家對未成年人監(jiān)護的公權(quán)干預(yù)力度，完善監(jiān)護制度，設(shè)立國家公權(quán)監(jiān)護機構(gòu)，明確監(jiān)護監(jiān)督主體，用公權(quán)力手段對未成年人的合法利益進行有效的干預(yù)和保障，實現(xiàn)對未成年人合法權(quán)益的公力救濟。[8]

2.符合保護兒童權(quán)益的憲法規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱憲法）第四十六條第二款的規(guī)定，國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展。因此，保護包括未成年人，尤其是未成年人中屬于弱勢群體的留守兒童的合法權(quán)益，是憲法的應(yīng)有之義。對于缺失監(jiān)護，生存權(quán)和發(fā)展權(quán)受到危及的留守兒童來說，國家有對其進行救助，保證其健康成長的憲法責(zé)任。在法定監(jiān)護制度不能真正達到監(jiān)護效果的情況下，為留守兒童的利益考慮，建立和完善留守兒童的委托監(jiān)護制度，符合保護兒童權(quán)益的憲法規(guī)定。

3.未成年人保護法關(guān)于委托監(jiān)護的具體化

我國未成年人保護法第十六條是專門針對留守兒童設(shè)立的委托監(jiān)護制度。然而，這一法律條款僅對委托監(jiān)護制度進行了原則性規(guī)定，缺乏具體的可操作性的實施細(xì)則。因此，必須對委托監(jiān)護制度進行系統(tǒng)而具體的完善，使未成年人保護法關(guān)于委托監(jiān)護的規(guī)定具體化，使其能在實踐中真正起到保護留守兒童合法權(quán)益的作用。

（二）完善留守兒童委托監(jiān)護制度在實踐中的可操作性

1.符合我國社會福利化程度較低的現(xiàn)狀

理想的保證留守兒童健康成長的國家干預(yù)的方法，是以制度化的形式由國家完全負(fù)責(zé)留守兒童成長所需，即對留守兒童實行某種形式的國家監(jiān)護。要達到這一理想狀態(tài)，意味著必須具有非常高的社會福利化制度。然而，我國的社會福利制度從國家主導(dǎo)、企業(yè)補充的補缺型發(fā)展到今天的國家和社會共同主導(dǎo)的普惠型，是從傳統(tǒng)福利模式向現(xiàn)代福利模式的一個重大轉(zhuǎn)變。[9]這一轉(zhuǎn)變不可能在短時期內(nèi)一蹴而就，必須經(jīng)歷一定的發(fā)展過程。就目前的情況來看，我國的社會福利化程度還處于比較低水平的層次。受國家財力所限，目前已經(jīng)出現(xiàn)的由國家負(fù)責(zé)相關(guān)費用，在留守兒童聚居地創(chuàng)辦寄宿學(xué)校的做法，卻也只能是杯水車薪，不可能在全國農(nóng)村普遍推廣。而對留守兒童實行系統(tǒng)化的委托監(jiān)護制度，則可以在充分利用社會力量的情況下，由國家作為最后的監(jiān)護職責(zé)主體，為其提供可靠的生存和發(fā)展保障。

2.與我國現(xiàn)有的解決留守兒童監(jiān)護問題的具體實踐相符合

留守兒童的監(jiān)護問題一直得到社會的廣泛關(guān)注，并且出現(xiàn)了很多解決這一問題的具體實踐。如，“學(xué)校代管模式”，即由學(xué)校的教師與留守兒童結(jié)成對子，實行監(jiān)護代管；“石泉模式的代管”，即由黨員干部和社會愛心人士擔(dān)當(dāng)起留守兒童的監(jiān)護職責(zé)；“寄宿學(xué)校模式”，即政府直接建立專門招收留守兒童的寄宿學(xué)校等。然而，無論是上述的“學(xué)校代管模式”、“石泉模式”，還是“寄宿學(xué)校模式”，其對留守兒童的監(jiān)護代管實際上都是缺少法律依據(jù)的，僅是一種獻愛心的善意施惠行為或者臨時性的行政救濟措施，既缺乏穩(wěn)定性，又缺乏法律規(guī)范和保障，不產(chǎn)生監(jiān)護法律責(zé)任。[10]不過，這些解決留守兒童監(jiān)護問題的具體實踐卻完全可以通過相應(yīng)的法律規(guī)定，通過法定授權(quán)的方式，將其納入到系統(tǒng)化的委托監(jiān)護制度之中。因此，通過完善委托監(jiān)護制度，可以充分利用現(xiàn)有實踐中的社會力量，更好地達到保證留守兒童生存和發(fā)展的目的。

綜上所述，在我國通過完善委托監(jiān)護制度解決留守兒童監(jiān)護缺位引發(fā)的社會問題，具有法律上的合理性和實踐上的可操作性，且應(yīng)當(dāng)作為我們努力的方向。

三、完善留守兒童委托監(jiān)護制度的具體對策

完善留守兒童的委托監(jiān)護制度，主要是在未成年人保護法第十六條關(guān)于委托監(jiān)護的概括性規(guī)定下，對委托監(jiān)護的法律概念和內(nèi)容進行相應(yīng)的法律界定，并對具體的委托方式和行政監(jiān)管等進行具體的規(guī)定，使其能夠在具體實踐中真正起到保證留守兒童的生存和發(fā)展權(quán)利的目的。具體實現(xiàn)路徑如下：

（一）明確留守兒童委托監(jiān)護的法律概念及其內(nèi)容

在未成年人保護法及其相關(guān)法律中，明確委托監(jiān)護是指外出務(wù)工或其他原因不能履行監(jiān)護職責(zé)的未成年人的父母，將撫養(yǎng)和教育未成年人的責(zé)任委托給其他人。符合法定條件的未成年人的父母必須將未成年人的監(jiān)護權(quán)委托給其他人，委托方承擔(dān)向受委托方支付相應(yīng)報酬和費用的義務(wù)，而受委托方則承擔(dān)對相應(yīng)的未成年人進行撫養(yǎng)和教育等方面的監(jiān)護義務(wù)。需要特別指出的是，完整的監(jiān)護權(quán)涵蓋精神和財產(chǎn)兩方面的權(quán)利和義務(wù)，精神方面如探護權(quán)，財產(chǎn)方面如支付撫養(yǎng)和教育費用的義務(wù)等。由于精神方面的權(quán)利和義務(wù)不可轉(zhuǎn)移，因而也是不可委托的，委托監(jiān)護僅僅包括財產(chǎn)方面的內(nèi)容。[11]另外，根據(jù)民法通則第十六條第一款關(guān)于公職監(jiān)護人的規(guī)定，還有必要明確在外出務(wù)工或其他原因不能行使監(jiān)護職責(zé)而又未委托其他人代為監(jiān)護，或者受委托人不能履行委托監(jiān)護職責(zé)的情況下，由國家行使監(jiān)護人的責(zé)任，委托其他人代為監(jiān)護，同時國家保留對留守兒童父母行使相應(yīng)撫養(yǎng)和教育費用的追索權(quán)。

（二）明確委托監(jiān)護的具體形式

委托監(jiān)護關(guān)系的產(chǎn)生源于委托方和受托方之間簽訂的委托合同。因為《中華人民共和國合同法》排除了監(jiān)護等有關(guān)身份協(xié)議的適用，故而相關(guān)法律還必須明確委托監(jiān)護合同中委托監(jiān)護的具體形式?？紤]到留守兒童委托監(jiān)護的特殊性，相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)進行以下具體形式方面的規(guī)定。

首先，明確委托監(jiān)護合同的委托主體是留守兒童的法定監(jiān)護人，與此同時，明確法定監(jiān)護人進行委托監(jiān)護的前提條件。比如，作為法定監(jiān)護人，法律要求必須要有“監(jiān)護能力”，然而法律的規(guī)定也僅到此為止，對于監(jiān)護能力并沒有更細(xì)化的規(guī)定。比如，因客觀原因監(jiān)護能力暫時弱化，或者受到暫時約束，監(jiān)護關(guān)系可否進行委托？此時監(jiān)護權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移？進一步看，監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移需要滿足哪些條件？監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移需要履行何種程序？以上這些問題在法律上都沒有明確的規(guī)定。

其次，對受委托的主體應(yīng)當(dāng)進行資格限定，并在政府指導(dǎo)下訂立委托監(jiān)護合同，其必須能夠保證留守兒童的正常成長。受委托人不具備保證其健康成長的條件的委托無效，委托目的無法實現(xiàn)，須重新委托。從留守兒童生活現(xiàn)狀觀測，目前大部分留守兒童的監(jiān)護人是將監(jiān)護職責(zé)委托給年邁的祖父母、外祖父母或其他近親屬，這往往考慮的是便利性問題。年邁的祖父母、外祖父母本身監(jiān)護能力較弱，且年老多病，往往無法履行全面的監(jiān)護職責(zé)，僅能顧及留守兒童溫飽已經(jīng)不錯，何談監(jiān)護質(zhì)量。至于其他親屬，雖有口頭委托，但通常并沒有約定硬性的監(jiān)護義務(wù)，隨意性很大。而其本身，通常也需為生計奔波，監(jiān)護本身又需要支出一定的費用，從某種意義上說，監(jiān)護質(zhì)量越高可能導(dǎo)致更大的支出。這就導(dǎo)致許多親屬監(jiān)護人表面上愿意監(jiān)護，而實際上即便實施了監(jiān)護，但是監(jiān)護效果較差。借鑒國外的未成年人監(jiān)護立法，我們發(fā)現(xiàn)，對監(jiān)護人資格的規(guī)范是其核心。這在某種程度上關(guān)系著整個監(jiān)護的質(zhì)量。因此，有必要慎重地選定受托監(jiān)護人。在受托監(jiān)護人的資格設(shè)置上，需要有專業(yè)的指導(dǎo)意見。筆者認(rèn)為，此時國家作為未成年人保護的最后一道屏障，應(yīng)發(fā)揮行政指導(dǎo)作用，并盡快立法，確立受托監(jiān)護人資格，方能有法可依。

在委托監(jiān)護過程中，筆者建議運用格式合同理論來解決這一問題。即將委托人和受托人之間將要訂立的委托監(jiān)護合同，限定為格式合同，該范本由政府制定，并在政府的指導(dǎo)下簽訂該合同。該格式合同中，應(yīng)重點列明受委托人的資質(zhì)委托職責(zé)及相關(guān)責(zé)任。同時考慮到委托監(jiān)護與被委托的留守兒童之間的密切關(guān)系，對于年齡在10周歲以上的兒童，建議聽取其意見和看法，讓其參與選擇監(jiān)護人，這樣也有助于提升監(jiān)護質(zhì)量。

再次，發(fā)揮非營利性組織在委托監(jiān)護中的補充作用。非營利性組織出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代，近年來迅速地發(fā)展起來，成為政府和市場解決問題之外的第三方途徑。非營利性組織因其公益性和社會協(xié)調(diào)的社會職能，在社會福利化較低的情況下，在解決留守兒童問題過程中，以第三方力量發(fā)揮著獨特而重要的作用。一方面非營利性組織能夠提供資金援助，其以成立資助型基金會或直接投資辦學(xué)的方式給留守兒童資金援助，為貧困地區(qū)留守兒童提供就學(xué)機會；另一方面，非營利性組織也能起到信息服務(wù)紐帶的作用，有針對性地收集留守兒童信息，對于留守兒童較多的貧困地區(qū)、支教幫扶需求較突出的地區(qū)，可以有目的地組織成立青年教師志愿組織參與幫扶。在委托監(jiān)護人和受托監(jiān)護人本身條件有限的情況下，這種幫扶有利于留守兒童身心健康的持續(xù)發(fā)展。針對法定監(jiān)護人存在經(jīng)濟困難或其他原因難以支付委托監(jiān)護相關(guān)費用的留守兒童，國家應(yīng)當(dāng)成立類似于“留守兒童成長基金會”的組織，通過社會募捐和財政撥款的雙重形式予以解決，以保證留守兒童的正常成長。

最后，大力鼓勵和支持各種對留守兒童進行集體監(jiān)管的營利性組織的成立和發(fā)展，并鼓勵法定監(jiān)護人將留守兒童的監(jiān)護權(quán)委托給此類組織。

從相關(guān)的文獻檢索中發(fā)現(xiàn)，最先被推行的留守兒童的監(jiān)管模式是“代理家長制”，然而這種模式監(jiān)護效果并不理想。一方面“代理家長”是無償?shù)谋O(jiān)護，是基于公益性質(zhì)的義務(wù)勞動?！按砑议L”同時還有自己的家庭、事業(yè)，不可能持續(xù)性地付出時間和精力來擔(dān)任監(jiān)護人角色，因而通常都是暫時性的，具有不穩(wěn)定性。從全國各地婦聯(lián)先后推行的“代理家長”、“代理媽媽”現(xiàn)象熱熱鬧鬧地出現(xiàn)，到后面的銷聲匿跡，從中可見一斑。另一方面，“代理家長”的監(jiān)護，容易脫離監(jiān)管，與所有個人監(jiān)護一樣，容易受到監(jiān)護人自身的影響，如監(jiān)護人的品行、監(jiān)護人家庭環(huán)境的變化、監(jiān)護人文化水平的層次等的影響。實踐案例中出現(xiàn)的許多留守兒童人身傷害問題，都是由委托監(jiān)護人本身造成的，這不得不引起我們的重視。

從國家監(jiān)護的趨勢來看，除法定監(jiān)護之外，世界各國傾向于成立專門的機構(gòu)來解決未成年人的監(jiān)護問題，或委托具備條件的社會機構(gòu)來履行監(jiān)護職責(zé)，當(dāng)然這是一種有償?shù)谋O(jiān)護。這類組織主要是各類的營利性的社會機構(gòu)。營利性社會機構(gòu)監(jiān)護既能提供較為良好的監(jiān)護環(huán)境，抗風(fēng)險能力更強，能保持監(jiān)護的品質(zhì)和穩(wěn)定性，又有利于國家行政的監(jiān)管。在目前我國社會福利化程度較低的情況下，營利性機構(gòu)監(jiān)護一方面能減輕國家監(jiān)護的財政壓力，另一方面統(tǒng)一的商業(yè)化運作、平等化的監(jiān)護對留守兒童的心理發(fā)展也更為有利。在監(jiān)護費用方面，主要由留守兒童的法定監(jiān)護人支付，對于經(jīng)濟困難，最低生活保障出現(xiàn)危機的委托人，國家給予財政支持。同時對于一些失去監(jiān)護的未成年人，也可以由國家代訂委托監(jiān)護合同，委托營利性機構(gòu)進行監(jiān)護。

總之，在留守兒童委托監(jiān)護問題上，可以多管齊下。應(yīng)始終保持法定監(jiān)護人對留守兒童的監(jiān)護的義務(wù)性和首要性。在此基礎(chǔ)上，通過立法確立委托監(jiān)護的規(guī)范化，并用契約的方式解決委托監(jiān)護問題。結(jié)合中國社會實際，鼓勵公益性組織和營利性組織參與委托監(jiān)護。國家監(jiān)護作為留守兒童權(quán)益保護的最后堡壘，除在委托監(jiān)護過程中起到指導(dǎo)作用外，其行政監(jiān)管職能也應(yīng)被重視。

（三）建立委托監(jiān)護的行政監(jiān)管制度

為了防止受托人不能正確履行對留守兒童的監(jiān)護義務(wù)，國家應(yīng)當(dāng)成立專門的未成年人保護的行政機構(gòu)，并由其行使留守兒童委托監(jiān)護的行政監(jiān)管職能。這一職能主要包括以下內(nèi)容：第一，負(fù)責(zé)對轄區(qū)內(nèi)的留守兒童的統(tǒng)計和核實，監(jiān)督其法定監(jiān)護人履行將監(jiān)護權(quán)委托給他人的義務(wù)，在法定監(jiān)護人拒不履行該義務(wù)的情況下由其直接行使法定監(jiān)護人的責(zé)任，委托其他人代為監(jiān)護，并保留對法定監(jiān)護人的費用追索權(quán)。第二，鑒定受托人的資格，只能將監(jiān)護權(quán)委托給有資格的受托人。不具備法定資格的受托人不允許接受監(jiān)護委托，已經(jīng)接受的宣布無效，并由法定監(jiān)護人重新委托，法定監(jiān)護人重新委托有困難的，負(fù)責(zé)幫助其聯(lián)系符合資格的受托人。第三，負(fù)責(zé)制定委托監(jiān)護合同的格式化文本，對相應(yīng)的委托合同進行備案和歸檔，對不符合法定條件的委托合同予以取消并勒令法定監(jiān)護人重新委托。第四，負(fù)責(zé)對留守兒童進行訪問。對轄區(qū)內(nèi)的留守兒童建立相應(yīng)的檔案，并對其進行定期和不定期的訪問，了解其受委托監(jiān)護的具體情況，發(fā)現(xiàn)情況及時處理。第五，負(fù)責(zé)督促和檢查受托人,加強保證留守兒童健康成長的各項工作。第六，提供相應(yīng)的法律援助。當(dāng)留守兒童合法權(quán)益受到侵害，且需要進行司法救濟時，為該留守兒童提供直接的法律援助或幫其聯(lián)系專業(yè)的法律援助機構(gòu)。

四、結(jié)論

造成當(dāng)前留守兒童權(quán)利困境的主要原因是監(jiān)護制度缺失和政府保障制度不完善。[12]我國現(xiàn)有的法律規(guī)定了留守兒童監(jiān)護的兩種制度，即法定監(jiān)護和委托監(jiān)護制度。然而，由于法定監(jiān)護人監(jiān)護職能的缺位以及公職監(jiān)護人能力有限，法定監(jiān)護制度并不能起到有效保證留守兒童健康成長的作用。委托監(jiān)護制度雖然更適合法定監(jiān)護人監(jiān)護缺位的現(xiàn)實，但法律僅進行了原則性的規(guī)定，因此有必要抓住當(dāng)前社會對留守兒童救助進行關(guān)注的契機，完善留守兒童的委托監(jiān)護制度，以達到更好地保證留守兒童健康成長的目的。

[1]段成榮,周福林.我國留守兒童狀況研究[J].人口研究,2005，（1）.

[2]周艷波,曹培忠.論留守兒童人權(quán)保障的缺失及法律救助[J].山西師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2009，（3）.

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[12]管華，嚴(yán)鵬.留守兒童代管家長現(xiàn)象法律分析[J].江漢學(xué)術(shù),2015，（5）.

責(zé)任編輯：秦 飛

The Improvement Path of the Left Behind Children’s Guardianship System in China

LINCuixiu

The group of the left-behind children has become the focus of social attention in China nowbecause their legitimate rights and interests are vulnerable and the number ofthe group is huge.China’s existinglegal guardianship systemcan not effectivelyensure the normal growth ofchildren left behind.Although entrusted guardianship systemis more suitable for the legal guardian in the absence of the legal guardians the law only gives general principles.Therefore,it is necessary to pay attention to the improvement of the left-behind children’s guardianship system,so that the legitimate rights and interests ofthe left-behind children are effectivelysafeguarded.

left-behind children;juvenile protection;entrusted guardianship;legal guardianship

10.13277/j.cnki.jcwu.2017.02.016

2017-02-08

C913.5

A

1007-3698（2017）02-0115-06

林翠秀，女，福建江夏學(xué)院法學(xué)院講師，主要研究方向為民商法學(xué)。350108

本文系福建江夏學(xué)院2015年青年科研人才培育基金項目“社會福利社會化背景下留守兒童的權(quán)益保護”（項目編號：JXS2015014）的研究成果；亦系2016年福建省中青年教師教育科研項目“抓住留守兒童救助契機完善現(xiàn)有監(jiān)護制度”（項目編號：JAS160614）的階段性研究成果。