多元共治：改善基層政府治理的有效路徑

趙 強

(四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610207)

多元共治：改善基層政府治理的有效路徑

趙 強

(四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610207)

現(xiàn)代治理理論的興起和發(fā)展為改善政府治理提供了新的思路。現(xiàn)代治理理論所包含的多元共治順應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展對轉(zhuǎn)變基層政府治理的要求，對促進基層政府在治理中科學(xué)民主決策，推動基層政府簡政放權(quán)、實現(xiàn)基層政府的 “瘦身”以及增強基層政府的合法性和公信力具有重要意義。為更好推動基層治理，基層政府應(yīng)樹立多元共治理念,完善多元參與機制,促進基層自治，實現(xiàn)基層善治。

多元共治；基層政府治理；路徑分析;善治

一、多元共治的基本特征

(一)治理主體的多元化

多方主體的參與，是多元共治的首要特征。要成為治理的主體，則必須要有相應(yīng)的權(quán)威。在傳統(tǒng)社會里，政府是公共權(quán)力和公共資源的壟斷者，再加上社會組織的不發(fā)達，使得政府在治理中享有絕對的權(quán)威。而在現(xiàn)代社會，由于經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的利益主體多元化和社會結(jié)構(gòu)的分化以及權(quán)利意識和民主法治精神的發(fā)展，使得公民參與政府治理的愿望愈加強烈；隨著社會組織的不斷出現(xiàn)和成長，專業(yè)化和自治化程度不斷提高，其對于解決基層諸多問題也發(fā)揮著積極作用，在社會治理中的地位也日漸重要，成為基層治理新的一方權(quán)威主體。多元共治正是看到了當(dāng)前經(jīng)濟社會的變化所帶來的權(quán)威的多元化，因而主張多權(quán)威主體參與到治理中來。

(二)主體目標(biāo)的一致化

在傳統(tǒng)國家里，實現(xiàn)本階級利益的最大化是政府治理的最終目標(biāo)。而在現(xiàn)代國家，實現(xiàn)全體人民和國家整體的利益才是政府治理的終極目標(biāo)。在傳統(tǒng)政府一元主治的模式下，政府通過壟斷公共權(quán)力和社會資源主導(dǎo)著社會治理，難免會導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用，造成對公共利益的損害。而多元共治則要求治理的主體必須為增進公共利益服務(wù)，政府是這樣，其他治理主體也是。多元共治通過多元主體參與治理，一方面能夠?qū)φ谥卫碇羞\用公共權(quán)力和資源形成有效監(jiān)督，確保政府在治理中能夠以公共利益為價值取向。另一方面，多方治理主體在該模式下能充分發(fā)揮其主動性和專業(yè)性，解決治理難題，更好地維護公共利益。

(三)主體地位的平等化

在傳統(tǒng)政府一元主治的模式下，雖有其他主體的參與，但政府在治理中作為絕對的主導(dǎo)高高在上，其他治理主體的資格完全由政府賦予，其參與方式和參與程度也完全由政府決定。因此，它們必須完全服從政府的意志，沒有自己的獨立性，在政府和其他治理主體之間形成了控制與服從的關(guān)系。多元共治模式的產(chǎn)生與市場經(jīng)濟發(fā)展所帶來的平等、合作和協(xié)商精神是分不開的，同時它也是法治精神在社會治理領(lǐng)域的體現(xiàn)。該模式認為政府和其他治理主體都是治理中不可或缺的一部分，在法律上享有平等的參與資格，它們之間的關(guān)系“不再是單向的命令和控制，而是以共同信念、相互依賴和合作為特征”[1]95，是平等的合作者。

(四)多元主體參與的有序化和規(guī)范化

多元共治強調(diào)的是除了政府以外，其他治理主體都享有參與治理的資格，但這種參與并不是無序的、混亂的參與。傳統(tǒng)治理模式下，除政府外的其他主體并沒有法定的參與治理資格，參與渠道非常狹窄，參與規(guī)則往往也是由政府來制定，因而具有隨意性，而且缺乏保障機制。而“多元共治是各個主體依據(jù)一定規(guī)則進行的平等協(xié)商或競爭，而非強制性的命令和指示”[2]，它要求為多元治理主體的參與提供規(guī)范化的渠道和制定規(guī)范化的參與規(guī)則，讓各治理主體能夠依法律規(guī)則而不是依行政權(quán)力、有秩序地參與到治理中來。

二、多元共治對基層政府治理的必要性分析

(一)經(jīng)濟社會發(fā)展對改革基層政府治理的必然要求

馬克思主義認為經(jīng)濟對政治具有決定作用?，F(xiàn)代經(jīng)濟是一種市場經(jīng)濟，強調(diào)市場規(guī)律在經(jīng)濟發(fā)展中的重要性，主張避免政府對經(jīng)濟的不必要影響。市場經(jīng)濟里所蘊含的自主精神和自治精神，具體到國家的社會生活層面則表現(xiàn)為市民自治、行會自治等。這種經(jīng)濟社會的變遷，要求政府改變傳統(tǒng)對經(jīng)濟社會進行全面干預(yù)的治理模式，充分尊重市場規(guī)律和社會自治。同時，市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展也刺激了利益主體的權(quán)利觀念，使其通過參與政治生活來維護自身合法權(quán)益的愿望愈加強烈，而傳統(tǒng)政府治理中并未將其充分吸納進來。面對經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的新變化，若政府不對自身治理模式進行改革，則勢必會造成政府與社會的對立和沖突。

在基層政府治理中，基層政府直面的是高度分化的多元的利益群體和各種利益矛盾。經(jīng)濟社會發(fā)展所帶來的基層民眾權(quán)利意識的增強，使得利益各方參與政府治理的意愿越來越強烈，基層政府在治理中若是忽視這一現(xiàn)實，則會造成由于參與不暢而引起的基層社會的動蕩，近年來不斷出現(xiàn)的上訪事件和群體性事件就是很好的證明。而在多元共治模式下，利益各方的利益訴求能夠得到足夠的重視，充分參與到基層政府治理中來。通過多方的互動和協(xié)商，盡可能兼顧各方利益，及時緩解不同群體的利益矛盾和民眾與政府的矛盾，維護基層社會的和諧穩(wěn)定。

(二)促進基層政府決策科學(xué)化和民主化的題中之意

基層事務(wù)錯綜復(fù)雜，再加上基層事務(wù)往往涉及人民群眾的切身利益， 因此基層政府在治理中必須做到科學(xué)、民主決策。決策的科學(xué)化要求充分掌握相關(guān)信息和運用科學(xué)的方法,而傳統(tǒng)政府一元主導(dǎo)的治理模式由于忽視多方參與，會導(dǎo)致政府在治理中掌握的信息和情況不全面，決策的方法也缺乏科學(xué)性，因此難以做出科學(xué)的決策。決策的民主化則要求多方主體能夠較好地參與進來，避免一方專斷，使決策符合大多數(shù)人的意愿和利益。而傳統(tǒng)政府治理模式由于忽視相關(guān)利益主體的意愿，缺乏相關(guān)利益主體的參與，其決策很難反映人民大眾的意愿，因此其決策往往也缺乏民主性。

協(xié)商參與精神是多元共治的重要內(nèi)涵，具體到基層政府治理層面，它要求利益各方都能夠有效地參與到政府決策中來。基層政府治理涉及諸多主體的利益，如公民、企業(yè)和社會組織等。出于維護自己利益的需要，各利益主體迫切要求參與到基層政府治理中來，他們的參與也是基層政府科學(xué)民主決策的充分保障。一方面，多元主體的參與能夠讓基層政府在治理中掌握各方面的充分信息，運用各方的知識做出更為科學(xué)的決策。另一方面，多元共治為相關(guān)主體提供了有效的參與基層政府治理的渠道，通過基層政府與相關(guān)主體的協(xié)商溝通，避免基層政府決策的專斷，促進民主決策。

(三)推動簡政放權(quán)實現(xiàn)基層政府“瘦身”的內(nèi)在要求

政府、市場和社會按照各自的界限運行，是現(xiàn)代社會的一大特點。傳統(tǒng)政府治理中，政府社會高度一體化，社會生活的每個角落都能看到政府的影子，形成了無所不管、無所不能的全能型政府。這種政府模式下，公民社會發(fā)育水平和社會自治程度都不高。因為政府需要管的事務(wù)過于繁多，從而造成了政府機構(gòu)的膨脹、政府人員的冗多以及政府運轉(zhuǎn)的混亂、效率的低下等問題。與此同時，全能型政府帶來的治理主體的單一性和行政權(quán)力主導(dǎo)治理，也使得在治理中對政府權(quán)力的行使監(jiān)督不到位，帶來了政府權(quán)力的濫用和政府的腐敗等問題。在基層政府治理中，主要表現(xiàn)在基層政府對群眾自治事務(wù)、社會組織內(nèi)部事務(wù)的廣泛干預(yù)以及利用對基層資源的分配權(quán)以權(quán)謀私等方面。

現(xiàn)代社會的形成離不開經(jīng)濟的市場化。市場經(jīng)濟強調(diào)政府要尊重市場的自我運行規(guī)律，避免對經(jīng)濟發(fā)展的不當(dāng)影響，也就是要明確二者各自的職能范圍?，F(xiàn)代社會又是一個公民權(quán)利意識不斷覺醒的社會，要求政府充分尊重公民權(quán)利，減少對公民個人事務(wù)的不當(dāng)干預(yù)。另外，現(xiàn)代社會亦是一個既高度分化又在不斷整合的社會，利益主體為了更好地實現(xiàn)自身利益，必然會按照適當(dāng)?shù)囊?guī)則組織起來、成立各種組織。其結(jié)果，是社會組織種類的日益復(fù)雜化和職能的專業(yè)化，其自我管理和參與政府管理的意愿也越來越強。這就使得對政府進行“瘦身”，合理界定政府與市場、政府與社會、行政權(quán)力與個人權(quán)利的邊界問題越來越成為一種必要。而多元共治正是順應(yīng)了現(xiàn)代社會的這些變化，主張通過多元主體參與基層治理，激發(fā)市場、社會和公民的活力，打破基層政府的壟斷地位，推動其簡政放權(quán)和“瘦身”。

(四)增強基層政府合法性和公信力的必然選擇

古代社會政府統(tǒng)治的合法性要么源于神話傳說、要么源于血緣宗法，而要不斷維護其合法性則需要不斷地強化國家暴力機器以及加強對社會的絕對控制。而在現(xiàn)代社會，政府的合法性則源于其所代表的公共利益，而要維持其合法性就必須不斷增進公共利益。傳統(tǒng)基層政府治理中，由于官本位思想下的基層政府一元主導(dǎo)，其他主體很難或者說根本沒有機會參與到基層政府中來。這種治理方式由于缺乏互動和協(xié)商，很容易導(dǎo)致基層政府在治理過程中對相關(guān)主體利益的忽視甚至損害。更嚴重的是，由于行政權(quán)力在治理中缺乏有效的監(jiān)督，極有可能導(dǎo)致權(quán)力被濫用，造成基層政府犧牲公共利益以權(quán)謀私。伴隨著現(xiàn)代社會民主、參與精神和權(quán)利意識的增強，傳統(tǒng)的基層政府治理模式會嚴重降低基層政府的公信力，造成人民群眾對基層政府的認同危機。

多元共治則通過多方主體的有效參與，不僅能為利益各方提供充分表達自己利益訴求和參與基層政府治理的有效渠道，還能對基層政府治理進行有效監(jiān)督，確保政府權(quán)力用于增進整體福祉。治理過程中多方主體與基層政府的有效協(xié)商和互動，不僅滿足了利益各方的政治參與要求，還能夠使其充分了解基層政府治理的相關(guān)內(nèi)容，增強對基層政府治理中相關(guān)政策和相關(guān)措施的理解和支持，增進與基層政府之間的和諧關(guān)系。因此，相較于傳統(tǒng)政府一元主導(dǎo)的治理模式而言，多元共治能使基層政府獲得更多的認可度，增強其在人民群眾中的公信力。

三、多元共治對改善基層政府治理的啟發(fā)

基層政府一元主導(dǎo)的治理模式存在諸多問題。首先，這種治理模式體現(xiàn)出的是政府高高在上的“官本位”思想?；鶎诱c其他治理主體之間的地位是不平等的，其他治理主體的參與資格完全由基層政府賦予，參與方式和參與程度也由基層政府來決定，自主性和積極性受到極大限制，長此以往會造成“政社”之間的矛盾沖突。其次，這種治理模式忽視民眾的利益訴求。直面民眾的利益訴求，這是基層政府治理的一個鮮明特征。因此，離開民眾來搞基層治理是行不通的，“基層民眾的積極參與是實現(xiàn)基層治理的基礎(chǔ)”[3]。而傳統(tǒng)的基層政府治理模式下，缺乏互動的、單向度的命令服從關(guān)系成了政府與民眾間的主要關(guān)系 。由于民眾參與基層政府治理的渠道不暢通，其利益訴求很難進入到基層政府的決策當(dāng)中來，其結(jié)果往往造成政府與民眾之間的隔閡，產(chǎn)生官民間的矛盾沖突。再次，這種治理模式下由于未能充分發(fā)揮其他治理主體的作用，使得基層政府“事必躬親”，往往造成政府治理效率低下?；鶎又卫韱栴}復(fù)雜多樣，涉及各個領(lǐng)域，基層政府一元主導(dǎo)，萬事皆管，未必就能將所有問題管好。而且在當(dāng)前“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的法治政府背景下，管的越多責(zé)任也就越大，管得好可以為政府帶來政績，管得不好則會影響政府權(quán)威。

黨的十八大提出：加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制[4]。之后的十八屆三中全會強調(diào)要“改善社會治理方式，堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[5]。因此，打破傳統(tǒng)政府一元獨治的治理格局成了創(chuàng)新社會治理的一大潮流。通過本文前面兩部分對多元共治特征和必要性的分析，針對上述基層政府治理的問題，筆者認為多元共治對改善基層政府治理至少有以下幾點啟發(fā)。

(一)轉(zhuǎn)變治理思維，樹立共治理念

基層政府主導(dǎo)治理實際上體現(xiàn)的是治理中的“官本位”理念，認為只有基層政府才具有基層治理的唯一資格。具體到策略上，基層政府對社會進行全面管控是其一大特點。而現(xiàn)代社會是一個民主法治精神建構(gòu)的社會，民主精神要求公民對公共事務(wù)的充分和有效參與，而法治精神則要求相關(guān)主體要以法律而不是以權(quán)力為行動依據(jù)。多元共治正是現(xiàn)代民主法治精神的體現(xiàn)，它要求破除過去由政府“獨治”的理念，形成現(xiàn)代“共治”理念。多元共治強調(diào)“對不同治理主體的權(quán)力、公共責(zé)任處理必須以法治為基礎(chǔ)”[6]，治理主體的資格由法律賦予，在法律上都是平等的關(guān)系，在治理過程中則是積極的協(xié)商伙伴關(guān)系。

當(dāng)前我國的基層治理往往只是由基層政府“獨唱戲”。要看到，基層群眾自治組織、社會組織、企業(yè)以及公民等都是基層治理的參與者。一方面，他們有著參與治理的強烈愿望，迫切要求參與到基層政府治理中來。另一方面，他們具有相關(guān)領(lǐng)域的知識和能力，在解決基層治理問題中發(fā)揮著獨特的作用，具有一定的權(quán)威。為此，基層政府必須樹立攜手共治理念，理順與其他治理主體的關(guān)系，創(chuàng)造條件充分吸納多方主體參與到基層政府治理中來，滿足他們的參與愿望，同時也更有效地解決基層治理中遇到的難題。

(二)完善參與機制，促進多元參與

當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展使民眾對自身的權(quán)利和政治參與已不再冷漠。傳統(tǒng)基層政府一元主治的治理模式下，多方主體的參與十分有限。即使能夠參與往往也只是“象征性”的被動式參與，決策完全由基層政府來制定，其他治理主體只能貫徹政府的意志和政策，其主動性受到極大限制。其結(jié)果，往往是基層政府做了許多自身認為好的事，而群眾的認可度卻并不高。更為嚴重的是，由于長期忽視參與會造成基層諸多利益主體的利益訴求長期被漠視，利益沖突得不到及時化解，會引起官民關(guān)系緊張和基層社會的動蕩不安，影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展大局。

在多元化和高度分化的基層社會，利益主體的需求具有差異化、多樣化的特點，而其利益訴求的直接對象往往就是基層政府。因此，要想更好地進行治理，基層政府必須直面這一現(xiàn)實，通過完善參與機制、促進多元參與來主動傾聽和回應(yīng)利益主體的利益訴求。當(dāng)前，多方主體可以通過諸多渠道參與基層政府治理，比如民主協(xié)商會、專家座談會、電子政務(wù)平臺等，但是由于參與各方地位的不平等以及缺乏充分的互動，往往使得現(xiàn)行的參與機制效果不佳，其促進基層政府有效治理的效果相當(dāng)有限。為此，必須要探索一種新的基于民主平等法治精神基礎(chǔ)之上的、多方主體能夠充分互動協(xié)商的參與機制，讓利益各方能夠充分參與到基層政府治理中來，使基層政府在治理中能夠更好地考慮到各方利益，有效地緩和利益沖突，協(xié)調(diào)好官民關(guān)系，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定。

(三)減少過多干預(yù)，促進基層自治

傳統(tǒng)政府一元主導(dǎo)的治理模式中，基層政府通過行政權(quán)力對基層社會進行全面的管控，其結(jié)果是基層群眾自治組織的行政化和社會組織自主性的喪失。一方面，基層群眾自治組織可以說在很大程度上成了基層政府的下派機構(gòu)，服務(wù)的對象不是基層群眾而是基層政府，其自我管理、自我教育、自我服務(wù)的功能大打折扣，形成了 “村級組織在很大程度上僅僅成了貫徹上級政府行政任務(wù)的工具，即所謂‘鄉(xiāng)政寓于村治之中’”[7]的局面。另一方面，基層社會組織必須絕對服從于基層政府的領(lǐng)導(dǎo)，基層政府通過各種手段對其內(nèi)部事務(wù)進行廣泛干涉，使其獨立性和自治化程度不斷降低?？偠灾?，這種表面上有多元參與的治理模式實質(zhì)上還是基層政府的“一元獨治”。

多元共治不僅要求治理主體的多元，還要求多元主體必須在一定程度上自治。十一屆三中全會以來，明確政府、市場、社會各自的地位和職能成為我國政治體制改革的一個重要內(nèi)容。政府要堅持職權(quán)法定的原則做好自己的事務(wù)，將屬于市場和社會范圍內(nèi)的事務(wù)交給多元主體去做，過多的干預(yù)只會破壞市場和社會內(nèi)在運行規(guī)律，于治理來講有害無益。因此，對于市場能夠調(diào)節(jié)的、社會能夠解決的治理問題，政府應(yīng)該放手讓多元主體做。在基層，基層群眾自治組織擁有法律上的自治資格，依法設(shè)立的社會組織也是基層治理的重要主體，他們自治的過程本身就是解決基層治理難題、調(diào)節(jié)利益沖突的過程。保證他們依法參與基層政府治理的獨立性，還能夠為基層政府在治理過程中出謀劃策、提供幫助，促進基層政府治理決策的科學(xué)化、民主化；更能監(jiān)督基層政府在治理中用好手中權(quán)力，依法行政，促進廉潔治理。

四、結(jié)語

基層政府治理的最終價值取向應(yīng)是促進基層善治。善治是公共利益最大化的管理過程[8]，而各方的參與則是實現(xiàn)善治必不可少的條件。缺乏參與的封閉化的治理模式是造成當(dāng)前基層政府治理危機的重要原因，而在利益主體和社會結(jié)構(gòu)高度分化的當(dāng)今社會，只有尊重多元主體的地位、傾聽多元主體的呼聲、推動多元主體的有序參與，才能在協(xié)商互動中達成共識，更好地增進公共利益；才能在目標(biāo)一致下攜手共治，更好地推動基層善治。

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[責(zé)任編輯：張?zhí)炀癩

2017-05-22

趙強(1991— )，四川省瀘縣人，四川大學(xué)馬克思主義學(xué)院政治學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向為政治學(xué)理論。

D63-3

：A

：1002-6320(2017)05-0092-04