由模糊逐步走向清晰
——地方志立法淺識

陳平軍

（陜西省紫陽縣檔案局，陜西 紫陽 725300）

由模糊逐步走向清晰
——地方志立法淺識

陳平軍

（陜西省紫陽縣檔案局，陜西 紫陽 725300）

要實現(xiàn)依法治志，必須清楚認識當前地方志執(zhí)法的困境與解決途徑，促進地方志完善立法，法律條文要有具體可供執(zhí)行的標準，盡力拓展地方志法的內(nèi)涵與外延，才能適應地方志發(fā)展需要。

地方志；立法；標準

一項工作要想獲得可持續(xù)性發(fā)展，走上健康良性發(fā)展的軌道，法律性保障是一個不可或缺的因素。地方志也不例外，地方志工作法制化是地方志事業(yè)可持續(xù)發(fā)展最重要的保障。2006年，國務院頒布第一部地方志工作法規(guī)——《地方志工作條例》（以下簡稱《條例》），邁出了地方志工作法制化的第一步，是地方志工作法制化的第一個里程碑。從《條例》頒布實施以來，地方志事業(yè)獲得了長足的進步和發(fā)展，但是隨著社會發(fā)展的高速飛躍式跨越，僅僅一個條例已不能滿足日新月異的發(fā)展需求，也暴露出許多不適應的現(xiàn)象。地方志立法必須作出重大改變，才能適應地方志事業(yè)健康發(fā)展的需求。

一、條例與法律的區(qū)別

條例是各部委或同級人民政府制定的，報國務院批準后，由國務院總理簽署執(zhí)行的，是由國務院審議通過的適用于各領域內(nèi)不能及時立法的、需要先期、臨時解決的（在全國也是通用的）某些具體事項。法律一般由全國人民代表大會討論通過，具有最高的法律效力，并適用于全國。就法律效力來說法律的效力大于條例。

法制化，指具有較完善的法律法規(guī)并以之規(guī)范與約束一切社會行為，社會行為有法可依并依法進行，違法必究且執(zhí)法必嚴。地方志工作法制化，指具有較完善的地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章并以之規(guī)范地方志工作及與地方志相關的社會行為，地方志工作及與地方志相關的社會行為有法可依并依法進行，違反地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章的行為被依法糾正、問責與處罰。

二、地方志工作法制化應體現(xiàn)的內(nèi)容和體現(xiàn)方式

1.應該具有完善的地方志法律。首先要制定全國性地方志法律與地方志工作法規(guī)；地方上，有立法權的行政區(qū)域制定相應的地方志法律與地方志工作規(guī)章。地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容涵蓋地方志工作各個方面以及與地方志相關的公民和社會組織行為。對各級政府及其地方志工作機構、部門與單位在地方志工作中的職責，地方志工作的內(nèi)容與規(guī)范、組織與管理、質量與要求，公民、社會組織與地方志相關的權利與義務，違反地方志法律、法規(guī)、規(guī)章應受的問責與處罰等，均作出明確的規(guī)定。

2.地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章切實得到執(zhí)行。各級政府及其地方志工作機構依法履行地方志工作職責，各部門、單位、社會組織依法參與地方志工作，公民與社會組織依法履行與地方志相關的義務并使用地方志成果，地方志工作依照法律、法規(guī)與規(guī)章健康開展。

3.違反地方志法律與法規(guī)、規(guī)章的行為應該依法糾正與處罰。各級政府及其地方志工作機構、部門、單位與社會組織不依法履行職責，以及公民不依法履行義務，對地方志工作正常開展造成較大影響、損失的，能及時被依法糾正或受到問責與處罰。這也是地方志執(zhí)法的關鍵所在。

三、當前地方志工作法制化存在的困境

當前的地方志法制化工作與時代要求相比還有很大差距，與地方志工作法制化的要求相比較，目前存在困境與急需解決的主要問題主要表現(xiàn)在：法律法規(guī)不健全；現(xiàn)有的地方志條例執(zhí)行無力、形同虛設等關鍵性問題沒有得到根本性解決。

地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章尚不健全。一是尚無全國性地方志法律?？陀^的說，《條例》實施以來，對規(guī)范與推動地方志工作發(fā)揮了重大作用。但僅有地方志工作法規(guī)而無地方志法律已不能完全適應地方志工作的現(xiàn)狀與地方志事業(yè)發(fā)展的需求?！稐l例》作為國務院法規(guī)，只能規(guī)范與約束縣級以上地方政府及其地方志工作機構的行為，而無法規(guī)范與約束除此之外的社會組織與公民的行為。事實上，當今社會化程度日趨提高，地方志工作參與面日趨廣泛，地方志資料來源渠道日趨多元，公民使用地方志成果日趨普遍。地方志書與綜合年鑒資料從過去基本來源于政府部門及其企事業(yè)單位發(fā)展為如今大量來源于媒體、中介機構等非政府組織、外資與私營企業(yè)甚至個人；地方志成果從僅為過去的地方志書發(fā)展為如今的地方志書、綜合年鑒、部門志、專業(yè)志與地情書等，地方志成果傳播渠道從過去的紙質書籍發(fā)展為如今的光盤、互聯(lián)網(wǎng)等，使用地方志成果的人員從過去的專家學者、政府工作人員發(fā)展為如今的廣大群眾；地方志書從過去僅由縣級以上政府組織編修發(fā)展為如今大量編修鎮(zhèn)志、村志，行業(yè)志、部門志，學校志、醫(yī)院志等，作為企業(yè)文化的一部分，一些企業(yè)包括外資企業(yè)開始編修企業(yè)志、企業(yè)年鑒。這些都超出地方志工作法規(guī)的范圍，如果無法規(guī)范與約束，難于保證其健康開展。二是《條例》內(nèi)容尚欠完善。《條例》對地方志工作中的重大問題如政府及其地方志工作機構應履行的職責、地方志編纂的組織與管理、質量要求等作出明確規(guī)定，但對一些較為重要的內(nèi)容尚未作出規(guī)定。例如，幾乎所有黨政部門、企事業(yè)單位包括上級駐地部門與單位都參與地方志編纂，《條例》只提到地方志由地方志工作機構組織編纂，卻未提及這些部門與單位在地方志編纂中的應履行的職責以及不履行職責的責任追究，而這恰恰是地方志編纂中經(jīng)常遇到且難于解決的問題，等等。三是部分地區(qū)尚未就地方志工作立法。

現(xiàn)有地方志工作法規(guī)、規(guī)章尚未得到很好執(zhí)行。如果說國務院頒布《地方志工作條例》前影響地方志工作正常開展的重要原因是無法可依，那么，如今影響地方志工作正常開展的重要原因是有法不依與執(zhí)法不嚴。在一些地區(qū)和單位，對地方志工作重視與否、重視程度的高低還是取決于領導個人的文化素質與認識水平，加強對地方志工作的領導幾乎是一句空話。依法修志未納入依法行政范疇，地方志工作擺不上政府工作位置，經(jīng)費列不入政府財政預算，地方志工作機構有名無實、無法履行法規(guī)賦予的職責，地方志工作無法正常開展，地方志編纂任務一再拖延等。對此，卻往往無法及時糾正，也無法問責。

四、如何進一步推進地方志工作法制化

《條例》的頒布實施可以說是地方志工作法制化的起步，實現(xiàn)地方志工作法制化還有很長的路要走。對進一步推進地方志工作法制化，至少應該從以下幾個方面著手。

1.逐步完善地方志立法。一是積極推動《地方志法》的制定。這既有必要也基本具備條件。首先，如上所述，地方志工作發(fā)展中遇到的許多新情況與新問題超出了《條例》范疇，需要《地方志法》的出臺。其次，在我國，編修地方志不僅具有悠久歷史，在當今信息化時代，地方志工作及其成果也正在社會化、大眾化，逐漸滲透到社會生活中，越來越被公民所知、所參與、所用，越來越具有廣泛的群眾基礎。制定《地方志法》，有利于規(guī)范公民和社會組織與地方志相關的社會行為，保障地方志工作健康開展；有助于增強公民地方志意識乃至歷史文化意識，關心并參與地方志工作，發(fā)揚與傳承優(yōu)良傳統(tǒng)。第三，法律比法規(guī)效力更大，更能規(guī)范政府、社會組織、公民與地方志相關的行為。第四，《條例》實施十一年，積累了經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)了不足，具有制定《地方志法》的基礎。因此，“十三五”計劃期間，應全面總結《條例》實施過程中的成績與經(jīng)驗、遇到的問題與存在的薄弱環(huán)節(jié)，對新時期地方志工作的新發(fā)展、新情況、新問題進行深入調研，從地方志事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標與法律的角度提出應對措施，積極推動全國人大制定《地方志法》，實現(xiàn)從地方志工作法規(guī)到地方志法律的跨越，為地方志工作法制化打下更為堅實的法律基礎。如果說，國務院頒布《條例》是地方志工作法制化的第一個里程碑，那么，制定《地方志法》將成為地方志工作法制化的第二個里程碑。二是全面推動地方志工作地方立法。省級行政區(qū)域均應根據(jù)各地實際，依據(jù)《地方志法》與《條例》，制定地方志工作的地方法律與政府規(guī)章。市縣級應該制定切實可行的執(zhí)行辦法。

2.將地方志工作法制化納入依法行政范疇。有了地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章不等于實現(xiàn)了地方志工作法制化，更重要的是推動地方志法律與地方志工作法規(guī)、規(guī)章的貫徹落實。一是積極推動各級政府將地方志工作法制化納入依法行政范疇。將《條例》的實施、地方志工作法制化與依法行政工作一起規(guī)劃部署、檢查落實、考核獎懲。二是以行政手段依法推動地方志工作。因為地方志工作是政府的基礎性工作，地方志事業(yè)是公益性社會事業(yè)，不直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益，不容易引起重視。因此，不能靠經(jīng)濟手段或其他手段而只能靠行政手段推動，才能健康、持續(xù)開展地方志工作。首先，地方志工作機構的建設要向行政機構靠攏。明確地方志工作機構作為政府工作部門，履行主管本行政區(qū)域地方志工作職責。從有利于全面履行法規(guī)賦予的職責、有利于地方志工作健康開展和地方志事業(yè)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，在事業(yè)單位分類改革中，將地方志工作機構列入行政類。其次，強化地方志工作是政府工作的意識。開展地方志工作緊緊依靠政府，充分利用政府的規(guī)劃與計劃、會議與文件、視察與檢查、督查與通報、表彰與問責等手段，部署與推動地方志工作。第三，大膽履行地方志工作機構主管地方志工作的職責?！稐l例》賦予地方志工作機構主管本行政區(qū)域地方志工作，擬定地方志工作規(guī)劃和編纂方案，組織、指導、督促和檢查地方志工作，組織編纂地方志書、綜合年鑒等職責，地方志工作機構要理直氣壯、大膽地履行法律賦予的職責。

五、地方志立法建議

中國地方志指導小組已經(jīng)著手開始對《條例》的修改，對于下發(fā)的修改意見稿來說，在原有的條例的基礎上，其內(nèi)容更加具體，內(nèi)涵相對更加豐富，由原先的22條增加到25條，規(guī)定更加細致，也逐步與日益發(fā)展的地方志事業(yè)相匹配，但是，實質性、根本性的問題并沒有解決，如果還是以《條例》的形式發(fā)布，作用與效果并不能發(fā)生本質的改變，因此，筆者建議，在現(xiàn)有修改稿基礎上再行完善，修改具體執(zhí)法力度的條款，提請全國人大討論、論證，力爭早日出臺《中華人民共和國地方志法》，并頒布實施。具體修改理由及建議為：

1.地方志工作機構的一個最直接的依法行政執(zhí)法的行為就是提請查處擅自編纂出版地方志。依據(jù)《地方志工作條例》第十八條，“違反本條例規(guī)定，擅自編纂出版以縣級以上行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒的，由縣級以上地方人民政府負責地方志工作的機構提請本級人民政府出版行政部門依法查處”?？h級地方志工作機構可以聯(lián)合縣文化旅游廣電局的下設執(zhí)法部門文化行政執(zhí)法大隊、工商管理部門共同對非法、擅自出版的行業(yè)志書進行查處、責令銷毀，或者限期改正的方式，整頓地方志的編纂、出版程序和行為，使地方志的編纂完全進入正常健康發(fā)展的軌道。這也是完全彰顯對《地方志工作條例》等有關法規(guī)貫徹執(zhí)行的強有力的有效行為。另外，還可以向人大等執(zhí)法監(jiān)督機關匯報，將地方志法規(guī)的執(zhí)行與其他法律的執(zhí)法監(jiān)督納入有序監(jiān)督范疇，促進地方志法規(guī)行政執(zhí)法力度。一個地方志行政工作部門只有充分利用法規(guī)，依據(jù)有關條例、文件等依據(jù)，加大執(zhí)法力度，才能使一個地區(qū)的地方志編纂工作健康有序發(fā)展，地方志出版物才可以規(guī)范達到標準統(tǒng)一，給后人留下一批有價值、合格的志書，減少新編志書由于編纂、出版過程中出現(xiàn)的標準不統(tǒng)一、史實不清楚、歪曲歷史史實等帶來的歷史缺憾。但是，原有的《條例》所規(guī)定的內(nèi)容只是省市縣三級志書，沒有對行業(yè)志、部門志作出具體規(guī)定，這恰恰是執(zhí)法的盲點所在，所以建議將具體的處罰概念轉變?yōu)榫哂胁僮餍缘娜珖苑ㄒ?guī)。主體修改內(nèi)容為，如何處罰社會各行業(yè)、各部門未經(jīng)地方志工作機構審查批準擅自出版行業(yè)志、部門志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)志、村志的違法行為，這才是執(zhí)法的焦點所在。實際上上級有關部門已經(jīng)賦予地方志機構有行政執(zhí)法權，但是缺乏執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標準，也就使得這項權利成為一紙空文，難以派上用場，所以必須有具體可供執(zhí)行的執(zhí)法標準，可以聯(lián)合文化執(zhí)法有關部門對擅自出版的志書進行查封，有關責任人進行行政處罰等作出明文規(guī)定，這樣，地方志執(zhí)法才有可操作性，不至于成為一紙空文。

2.要將社會上的家譜編纂行為納入地方志管理體系，出臺評審家譜的制度與行文規(guī)范，以使家譜編修走入正規(guī)的、合法的渠道，將未經(jīng)地方志工作機構批準出版家譜的行為寫進地方志法條文里，對這類違規(guī)行為進行處罰。隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，國家日益重視地方志編修，作為特定人群的家族也爭先恐后地編修家譜，用以保存家族歷史，探溯家族淵源，許多家族無論人口多少、地域分布的寬泛都在嘗試續(xù)修家譜。同時，也存在家譜編修行為十分不規(guī)范，體例隨意、文字表述不客觀、不尊重歷史、編排無章法等問題，許多家譜質量不敢恭維，殘次品居多，這屬于無管理體制、無管理行為的具體體現(xiàn)。俗語說，國家有史、地方有志、家族有譜，這是史志的一個序列。筆者認為，家譜也屬于地方志行業(yè)的一個細小的構成要件，家族作為一個特定人群，其歷史淵源、遷徙發(fā)展、人口演變，也屬于史志的范疇，不應該排除在地方志事業(yè)之外，理應納入地方志范疇進行管理。更何況，地方志有許多資料來源于家譜，所以，地方志機構不能無視家譜的存在，要對家譜的編纂行為進行科學化管理。縱觀地方志所屬的管理權限與職能，志書、年鑒都有質量規(guī)范、評審辦法，筆者認為，地方志機構應該責無旁貸地承擔起家譜編修的監(jiān)管職責，把家譜編修納入監(jiān)管范圍，出臺家譜編修質量規(guī)范和評審辦法，使流行于社會基層的家譜編修行為納入科學化、法制化、制度化的軌道。這當引起地方志工作者的足夠重視。這樣，一旦擴大了地方志法規(guī)涵蓋的內(nèi)涵與外延，將家譜編修納入地方志工作范疇并出臺可供操作的管理處罰措施，便可考慮將具體處罰措施寫進地方志法的條文里。

總之，只有使地方志條例盡快轉換為地方志法，有可供執(zhí)行的執(zhí)法標準，有豐富的法律內(nèi)涵與外延，才能促進地方志執(zhí)法和法治化的進程。這已到了刻不容緩的地步，應該引起高度重視。

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1003-434X（2017）06-0035-04