環(huán)境審判運行機制的改進思考

●艾欣欣 李鐸

環(huán)境審判運行機制的改進思考

●艾欣欣 李鐸

生態(tài)環(huán)境問題與人們的生活質(zhì)量、身體健康息息相關(guān)，法治社會對環(huán)境司法保護的需求日益劇增，但現(xiàn)實的司法效果并未能構(gòu)筑起防止生態(tài)惡化的有效屏障。因此，從環(huán)境司法的內(nèi)在特質(zhì)出發(fā)，對環(huán)境司法的現(xiàn)實困境進行理性分析，并將環(huán)境案件的審判運行機制的基本考量及路徑實證作為切入點，沙盤推演生態(tài)司法理念下的環(huán)境糾紛審判運行機制的科學(xué)配置是個不容忽視的課題。

環(huán)境審判 運行機制 路徑

一、環(huán)境司法的現(xiàn)狀

目前環(huán)境司法在中國的現(xiàn)狀令人堪憂，面對不斷增多的環(huán)境糾紛訴訟，環(huán)境司法供給的內(nèi)存明顯不足，與人民群眾對環(huán)境司法保護需求之間的差距不斷增大。

（一）環(huán)境司法任重道遠

根據(jù)國家環(huán)境保護局的統(tǒng)計，從20世紀80年代中期到90年代中后期，我國的環(huán)境糾紛一直保持在每年10萬件左右，但是1998年以后，環(huán)境糾紛數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢，在短短6年多的時間里增加了約四倍。進入21世紀以來更是迅速增加，2003年突破了50萬件①數(shù)據(jù)來源：中國環(huán)境年鑒編輯委員會每年出版的《中國環(huán)境年鑒》。。改革開放以來，中國的經(jīng)濟總量在世界上的排名不斷提升，與此同時生態(tài)環(huán)境卻付出了慘痛的代價。環(huán)境資源非可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)耗，企業(yè)非法污染環(huán)境事件的頻發(fā)，導(dǎo)致人們賴以生存的生態(tài)環(huán)境遭到了極大的破壞。近年來各省市均出現(xiàn)持續(xù)時間長、涉及范圍廣的霧霾天氣，水土質(zhì)量均有不同程度的下降。越是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)生態(tài)環(huán)境的污染情況越是嚴峻。面對生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的態(tài)勢，司法機關(guān)應(yīng)當如何應(yīng)對，成為一個不可忽視的現(xiàn)實問題。

（二）環(huán)境司法功能不足

以某省法院受理審理的各類環(huán)境案件看，一是刑事量刑懲戒不到位。從2000—2010年10年間，該市法院僅審理與環(huán)境保護有關(guān)的刑事案件16件。其中污染環(huán)境案件10件，與環(huán)境監(jiān)管有關(guān)的職務(wù)犯罪6件。判處3年以上有期徒刑4人；判處3年以下有期徒刑、拘役、單處罰金或免于刑事處罰17人；判處緩刑15人，占被告人總數(shù)的三分之一。從上述數(shù)據(jù)可以看出，與環(huán)境保護有關(guān)的刑事案件具有數(shù)量少、量刑輕、緩刑比例高的特點，與數(shù)量眾多的污染事件相比，刑事打擊的力度仍然不足，刑法的威懾力明顯不足。二是民事審判維權(quán)不到位。2010年該市法院共審結(jié)環(huán)境保護類民事案件24件，判決原告勝訴案件8件。原審訴請的數(shù)額共計125萬，實際判決賠償35.8萬，平均每個案件獲得賠償數(shù)額4.5萬；調(diào)解結(jié)案4件，被告賠償74萬，調(diào)解結(jié)案的案件大多數(shù)的賠償數(shù)額均未超過萬元。從上述案件來看，原告所獲得賠償數(shù)額與其訴請的數(shù)額差距很大，勝訴的數(shù)額在扣除訴訟成本外，有的甚至入不敷出。三是行政審判監(jiān)督不到位。2000年2010年，該市法院審結(jié)環(huán)保一審行政案件35件。其中判決行政機關(guān)敗訴僅為6件，所占比例1.71%。行政機關(guān)的敗訴率與環(huán)保行政執(zhí)法的真實狀況不成正比，可以說行政審判的某些法治功能基本缺失。準許原告撤訴案件為18件，占比達51.4%。撤訴案件的背后原因值得深思，行政機關(guān)往往以不處罰來兌換原告自行撤訴的結(jié)果，這種所謂的撤訴阻卻了環(huán)境行政機關(guān)依法落實執(zhí)法權(quán)限。過低的敗訴率和過高的撤訴率都表明行政審判沒有能夠?qū)Νh(huán)境行政機關(guān)進行有效監(jiān)督②朱建新、陳迎：《環(huán)境案件專業(yè)化審判的實踐路徑》，載《法律適用》2014年第4期。。

（三）環(huán)境司法公信力欠缺

司法實務(wù)的數(shù)據(jù)作為一面鏡子，反映出環(huán)境訴訟中的問題。一方面環(huán)境訴訟對告狀人的訴訟能力提出較高的要求，另一方面環(huán)境訴訟的勝訴率又相對較小。由于環(huán)境司法內(nèi)在處理機制的弊端導(dǎo)致環(huán)境糾紛未能有效止爭，人們把權(quán)利救濟的希望寄托于各級政府是必然的后果。目前，環(huán)境類信訪案件數(shù)量高居不下，僅2009年一年，該市環(huán)境信訪類案件數(shù)額超過2000件，與該市法院所受理的環(huán)境類刑事案件、民事案件和行政案件的總量不相協(xié)調(diào)。這既反映環(huán)境司法公信力欠缺的現(xiàn)實，也使環(huán)境司法缺少了重要的依托，充分體現(xiàn)了人民群眾對目前環(huán)境司法狀況的失望和冷漠。

（四）環(huán)境司法機制不協(xié)調(diào)

環(huán)境司法機制的功能不協(xié)調(diào)，具體而言既有立法供給不足的因素，也有司法設(shè)置不協(xié)調(diào)的原因。現(xiàn)行的環(huán)境案件審判運行機制明顯具有審判差異化的特質(zhì)。環(huán)境糾紛可能涉及民事、刑事和行政案件，三種類型的案件分由不同的審判庭進行審理。而三大審判程序在司法理念、審判制度、證據(jù)標準方面都存在不小的差異。這種差異化的審判機制難以形成統(tǒng)一的環(huán)境司法合力。換言之，環(huán)境污染案件既是侵權(quán)行為，也可能是環(huán)境行政違法甚至是環(huán)境刑事犯罪。孤立而盲目地處理個案，難以形成統(tǒng)一的審判理念，使得環(huán)境司法的多種功能流于形式。

二、環(huán)境審判的基本要素

（一）生態(tài)理性的審判理念

生態(tài)環(huán)境不僅關(guān)乎一事一地，任何一起侵害環(huán)境事件都可能對生態(tài)全局造成不可逆轉(zhuǎn)的負效應(yīng)。所以生態(tài)環(huán)境具有公共屬性，環(huán)境保護領(lǐng)域應(yīng)當特別強調(diào)生態(tài)理性。③呂忠梅：《中國生態(tài)法治建設(shè)的路線圖》，載《中國社會科學(xué)》2013年第5期。在生態(tài)理性的統(tǒng)領(lǐng)之下，對環(huán)境司法的內(nèi)核進行創(chuàng)新定位，形成專業(yè)化的審判理念。

一是全局性司法理念。目前環(huán)境司法還是就案論案，沒有站在全局的高度來關(guān)懷生態(tài)。畢竟生態(tài)環(huán)境是不會發(fā)言的受害人，從審判的角度而言，司法機關(guān)應(yīng)充分重視環(huán)境司法的全局性，將人類長遠的全局利益納入法律考量的范疇。

二是補充性司法理念。環(huán)境司法中要注重能動司法與行政執(zhí)法的替代與互補，環(huán)境司法能動具有補充環(huán)境執(zhí)法不足的功能④谷德近：《環(huán)境司法能動的功能和界限》，載《2011年全國環(huán)境資源法學(xué)研究會論文集》。。環(huán)境污染事件造成的侵害后果往往不可逆，因此重預(yù)防是環(huán)境司法重要的法律指引功能。法律嚴厲的懲罰功能并非包治百病的良藥，因此司法機關(guān)應(yīng)通過司法指引功能監(jiān)督污染者自覺履行保護環(huán)境的法律義務(wù)，并指引社會大眾參與生態(tài)環(huán)境保護的大軍。

三是生態(tài)性司法理念。在個案中，促使當事人發(fā)動環(huán)境訴訟案件的初衷往往使自身權(quán)利，其對生態(tài)環(huán)境保護的利益訴求并不明顯。環(huán)境行政機關(guān)出于政績觀的動機，甚至?xí)霈F(xiàn)政績利益與生態(tài)保護之間的尖銳矛盾。在如此現(xiàn)實的情況下，司法機關(guān)應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展觀作為解決社會主義市場經(jīng)濟與建設(shè)生態(tài)文明之間沖突的宗旨，承擔起保護環(huán)境生態(tài)公益的歷史責(zé)任。

（二）環(huán)境司法的裁判尺度

環(huán)境污染具有污染行為隱蔽、污染過程周期長、損害結(jié)果難以確定、法律因果關(guān)系難以判斷等特點。依靠以往民事審判、刑事審判和行政審判的裁判尺度難以適應(yīng)環(huán)境司法日益增長的現(xiàn)實需求，因此根據(jù)環(huán)境案件的裁判特質(zhì)形成有特色的裁判尺度勢在必行。

第一，環(huán)境刑事案件的裁判尺度定位于遏制和打擊環(huán)境犯罪行為。打擊犯罪行為的核心是社會危害性，而環(huán)境刑事案件的社會危害性是威在當代、害在千秋，必須全面考慮環(huán)境刑事犯罪案件的全局性犯罪后果，才能正確認識此類刑事案件的社會危害性，做到罰當其罪。只有充分釋放環(huán)境刑事案件的打擊力度，才能有效遏制住環(huán)境犯罪行為的增長態(tài)勢。

第二，環(huán)境民事案件的裁判尺度定位于充分保護生態(tài)環(huán)境權(quán)益。民事案件的衡平點在于正確的分配舉證證明責(zé)任，通過訴訟風(fēng)險來控制訴訟成本。以環(huán)境污染案件為例，企業(yè)是有必要和能力來舉證證明其行為沒有對環(huán)境造成侵害后果，相比之下，社會公眾要證明企業(yè)存在污染環(huán)境行為則更為困難。任何一個企業(yè)均有保護環(huán)境的法定義務(wù)，因此在污染環(huán)境行為的司法認定上面應(yīng)適用舉證證明責(zé)任倒置，若企業(yè)無法證明其沒有實施污染環(huán)境行為，即應(yīng)承擔舉證證明不能的不利后果。對于環(huán)境損害后果的范圍不僅應(yīng)包括已經(jīng)發(fā)生的損害，還可包括可預(yù)見的直接損害；不僅包括物質(zhì)損失，還可包括精神損失。在民事案件中證明標準自然與刑事案件不一樣，應(yīng)將較高蓋然性作為損害事實的認定標準。

第三，環(huán)境行政案件的裁判尺度定位于監(jiān)督并促進環(huán)境執(zhí)法機關(guān)依法行政。環(huán)境行政案件應(yīng)對環(huán)境行政機關(guān)行為的合法性進行審查，尤其是行政許可行為。若不對環(huán)境行政執(zhí)法的實體合法性進行界定，那么司法審判對環(huán)境行政行為起不到真正的監(jiān)督作用。環(huán)境行政審判的意義不是對個案的審查和把握，要能站在源頭上對環(huán)境行政機關(guān)進行實質(zhì)審查和監(jiān)督。

（三）環(huán)境審判機制的合理配備

顯然，環(huán)境案件的裁判是一項專業(yè)性極強的工作，審判人員必須具備相應(yīng)的環(huán)境科學(xué)知識和專業(yè)技能的情況下，方能依法作出準確地認定與判斷。況且，在環(huán)境法律依據(jù)相對不足的情況下，法官要在環(huán)境理念和環(huán)境思維的指引下，對現(xiàn)有法律規(guī)則進行符合環(huán)境保護宗旨和目標的遴選與使用⑤張璐：《我國環(huán)境司法的障礙及其克服》，載《中州學(xué)刊》2010年第3期。，更是對法官的專業(yè)性審判提出了更高的要求。環(huán)境案件審理過程中不可避免地出現(xiàn)專業(yè)技術(shù)判斷的情況，法官對此往往不具備專業(yè)技術(shù)能力，合理配備環(huán)境案件的審判機制，使審判環(huán)節(jié)更為科學(xué)、精準，才能真正保障環(huán)境司法內(nèi)在功能的外部化。

三、環(huán)境審判運行機制的改進思考

目前全國陸續(xù)有一些法院組建環(huán)境保護庭，力圖強化對環(huán)境資源的司法保護?；诃h(huán)境司法的總體考量以及司法實踐的經(jīng)驗，不妨從以下如下方面進行改進和推演。

（一）實行案件集中管轄

在各地中級法院轄區(qū)內(nèi)確定1至2個基層法院，集中管轄環(huán)境案件。通過案件的集中管轄，以期實現(xiàn)三個目標：一是專案專審，提高法官的專業(yè)能力。司法是一門實踐的科學(xué)，法官的司法水平是在不斷的司法審判中得以提升和錘煉。但目前環(huán)境司法的現(xiàn)實是案件量偏少，為解決環(huán)境司法中法官審判能力的積累問題，通過環(huán)境案件的集中管轄，可以將為數(shù)不多的環(huán)境案件集中交給相對固定的法官手中，讓法官能從司法審判實踐中提升能力、加強業(yè)務(wù)素質(zhì)。

二是提質(zhì)提量，落實案件的質(zhì)效合一。審判的生命在于邏輯，裁判的威信在于統(tǒng)一。裁判尺度的不統(tǒng)一會造成案件裁判結(jié)果的千差萬別，直接降低裁判的公信力。案件集中管轄，會促進裁判標準的統(tǒng)一，同時通過裁判結(jié)果向社會公眾傳達出清晰明確的司法指引信息，有利生態(tài)司法功能的健全。

三是探索創(chuàng)新，改良陳舊的工作機制。就像世上沒有完全一致的葉子一樣，完全相同的案件也是不存在的，案與案之間有些大相徑庭，有些細微差異。為了適應(yīng)不同的環(huán)境案件，探索創(chuàng)新工作理念，改良陳舊的工作機制，需要在司法實踐中反復(fù)摸索和探究，而集中管轄也為這種探索提供了良好的土壤。

（二）創(chuàng)新審判組織

“三審合一”的審判組織，將所有涉及環(huán)境保護的刑事案件、民事案件、行政案件集中到環(huán)境審判合議庭進行審理，使專業(yè)的環(huán)境案件審判人員對三種不同類型的環(huán)境案件綜合考量集中裁判，有效防止因?qū)徟谐绦虻牟町惢瘜?dǎo)致環(huán)境司法理念的失焦。環(huán)境司法還要以點帶面，充分發(fā)揮環(huán)境司法的整合能力，將“三審合一”作為平臺，構(gòu)建環(huán)境生態(tài)保護的綜合機制，體現(xiàn)司法能動對行政執(zhí)法的補充作用。

（三）準確定位環(huán)境司法政策

司法政策是司法工作的領(lǐng)航燈。環(huán)境案件應(yīng)自身特點定位不同的司法政策。第一，打擊懲戒的環(huán)境刑事審判政策。在生態(tài)環(huán)境日趨惡化的今時今日，必須強化打擊力度、突出懲戒功能。環(huán)境立法對環(huán)境犯罪行為的懲戒本就較輕，若再削弱環(huán)境刑事審判的打擊力度，將無法實現(xiàn)環(huán)境刑法的預(yù)定功能。第二，慎重調(diào)解的環(huán)境民事審判政策。環(huán)境民事案件應(yīng)慎重調(diào)解、適當優(yōu)先采用判決的司法對策。在民事審判司法實踐中加強司法援助，使訴訟發(fā)起者通過便捷訴訟維護合法權(quán)益。第三，監(jiān)督履職的環(huán)境行政審判政策。環(huán)境行政審判要督促環(huán)保行政機關(guān)依法履行環(huán)境保護職能，防止以罰代刑、以罰代管的不良現(xiàn)象。

（四）改進環(huán)境案件的審查模式

無論在對污染行為和危害后果的認定或是污染行為與損害后果之間因果關(guān)系的司法判斷方面，法官并不具備環(huán)境專業(yè)優(yōu)勢。因此，環(huán)境案件必須借助專家證人的知識優(yōu)勢彌補法官技術(shù)判斷能力上的欠缺。而域外在提升環(huán)境司法專業(yè)判斷能力方面也有很多嘗試，例如瑞典的環(huán)境法庭，南非的環(huán)境法院⑥蘇法璴：《南非、肯尼亞環(huán)境司法制度的借鑒與啟示》，載《審判研究》2013年第4輯。，再比如澳大利亞新南威爾士州的土地和環(huán)境法院⑦董燕：《從澳大利亞土地環(huán)境法院制度看我國環(huán)境司法機制的創(chuàng)新》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2007年第1期。。當然，域外的司法嘗試可做他山之石，但最終還是要回歸我國的司法現(xiàn)實。以目前的司法格局，完全照搬國外的司法經(jīng)驗并非明知之舉，但可以嘗試的是：1.建立環(huán)境領(lǐng)域技術(shù)專家?guī)?，將具備專業(yè)技術(shù)知識和水準的環(huán)境技術(shù)專家建庫立冊，將環(huán)境審判案件中的專業(yè)技術(shù)性問題交由專業(yè)技術(shù)人員來判斷，為法官判斷提供支撐。2.以省為域成立環(huán)境審判專家團隊，將省內(nèi)具有深厚審判功底的審判專家組成團隊，針對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境審判實務(wù)中具有普遍意義的問題進行歸攏和界定，防止出現(xiàn)跨區(qū)域的裁判失衡。

（五）健全陽光公開的審判機制

環(huán)境司法是多元參與的系統(tǒng)工程。環(huán)境案件的審判運行機制是否得當，直接影響環(huán)境保護體系的實質(zhì)運作。為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的最高目標，環(huán)境審判運行機制應(yīng)當陽光公開，具體如下：一是公正。沒有公正何來公信。司法機關(guān)要大力排除環(huán)境法律保護的各種外在阻力，通過各種實實在在的司法舉措、司法判例，有效提升環(huán)境司法保護社會公信力⑧許前飛：《跨行政區(qū)設(shè)環(huán)境法院防不當干預(yù)》，載《法制日報》2013年12月13日。。成立區(qū)域環(huán)境保護法院或是最高人民法院環(huán)境派出法庭可以作為探索的方式，但是司法建制不是一朝一夕可以完成的，其中涉及的各種因素交織復(fù)雜，暫時難以一步到位。比較現(xiàn)實的做法是可以異地審理，在方便當事人訴訟的前提下，將環(huán)境污染案件指定到同省異市的法院進行管轄，可以最大限度的排除地方保護主義，維護司法公正。二是公開。凡是環(huán)境案件，一律公開開庭審理，裁判文書一律向社會公開。通過直觀的案例，社會公眾可以知悉環(huán)境案件的審判標準，對污染企業(yè)和環(huán)境行政機關(guān)都有直接的普法意義。對于落實社會公眾的參與監(jiān)督權(quán)，也具有正面的指導(dǎo)作用。三是降低訴訟成本。環(huán)境司法的難題主要圍繞著司法啟動難、舉證證明難、損害認定難、訴訟預(yù)期難，問題的核心就是訴訟成本高。通過加強環(huán)境案件的司法援助、司法救助，能切實降低訴訟成本，使社會公眾能拿起法律武器通過司法途徑維護自身的合法權(quán)利。

（作者單位：珠海市中級人民法院 北京大學(xué)出版社）

責(zé)任編校：王磊