劉小翠
楊凌職業(yè)技術學院,陜西 楊凌 712100
農(nóng)村留守兒童權益保障現(xiàn)狀及法律完善
劉小翠
楊凌職業(yè)技術學院,陜西 楊凌 712100
由于監(jiān)護權的長期缺位,導致農(nóng)村留守兒童在教育、生存和發(fā)展等方面的權益得不到有效的保障,這不僅阻礙了其自身成長,還直接影響著社會的安定。本文對我國農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護狀況進行了分析,并提出了法律完善的建議。
留守兒童;委托監(jiān)護;監(jiān)護監(jiān)督;強制報告
從民政部2016年公開的相關資料獲悉,全國農(nóng)村留守兒童數(shù)量為902萬人,無人監(jiān)護的36萬人,父母一方外出務工而另一方無監(jiān)護能力的31萬人。留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工,另一方無監(jiān)護能力而不滿十六周歲的未成年人。①留守兒童具有三個特征:一是居住在農(nóng)村;二是與父母雙方或一方處于長期處于分離的家庭狀態(tài);三是監(jiān)護權產(chǎn)生隱性非法定轉移。
(一)受教育權得不到有效保障
我國留守兒童的受教育權從法律層面得到了保障,例如:《憲法》、《義務教育法》、《未成年人保護法》,《職業(yè)教育法》等均做出了明確的規(guī)定,法律的應然和現(xiàn)實的實然在重合性上總是不盡人意,留守兒童的受教育權僅憑法律制度的保障得不到充分有效的落實。數(shù)據(jù)顯示,14歲以后農(nóng)村三類兒童在每個年齡的輟學率都是城鎮(zhèn)兒童輟學率的幾倍甚至十幾倍(15歲兒童輟學率,城鎮(zhèn)兒童為1.31%,農(nóng)村兒童10.06%,農(nóng)村留守兒童7.53%,農(nóng)村流動兒童25%)。②造成這種狀況的原因有:一是農(nóng)村學校教育方式簡單、粗暴導致處于青春期階段的留守兒童厭學現(xiàn)象明顯多于非留守兒童的。二是留守兒童家長教育觀念落后。不得不承認的一個現(xiàn)實:一些只讀過小學或初中沒有畢業(yè)的人在改革開放的今天通過自己的努力在經(jīng)濟上獲得了巨大豐收,成為留守兒童家長淡漠甚至放棄教育的榜樣。
(二)監(jiān)護權嚴重缺失
根據(jù)精準摸排結果顯示:留守兒童中,由(外)祖父母監(jiān)護的805萬人,占89.3%;由親戚朋友監(jiān)護的30萬人,占3.3%;父母一方外出務工另一方無監(jiān)護能力的31萬人,占3.4%,無人監(jiān)護的36萬人,占4%。③從調查結果可見,在農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護中,大多數(shù)是隔輩監(jiān)護和親友監(jiān)護,隔輩監(jiān)護人年事已高,受教育程度低,滿足留守兒童生活已屬不易,對孩子的學習愛莫能助;親友監(jiān)護人因自己的未成年子女需要照料,根本無暇顧及留守兒童;同輩監(jiān)護人無監(jiān)護能力卻成為監(jiān)護人,這就是我國目前留守兒童監(jiān)護權落實的現(xiàn)狀。我國《未成年人保護法》第6條將國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、監(jiān)護人和其他成年公民作為未成年人的保護主體。這種廣而大的法律規(guī)定模式,在具體責任落實上“大而空”,可操作性不強。
(三)生存權和發(fā)展權落實不到位
2014年一份調查數(shù)據(jù)顯示,49.2%的留守兒童在過去的一年中遭遇過不同程度的意外傷害。同時,女童被性侵的問題越來越突出,有資料顯示,過去三年里,僅廣東省就超過2500名女童被性侵,近半數(shù)在14歲以下。特別令人堪憂的是留守兒童自殺案件不斷發(fā)生,④如貴州畢節(jié)兄妹四人集體自殺事件、云南鎮(zhèn)雄15歲留守少年除夕夜自殺事件,留守兒童自傷或被傷的案件一次次的挑戰(zhàn)著大眾的底線。此外,留守兒童生病醫(yī)療的可及性也沒有城鎮(zhèn)兒童高。城鄉(xiāng)兒童生病時都能得到及時治療,其中城鎮(zhèn)兒童中能得到及時治療的比例最高99.05%,流動兒童次之98.72%,再其次是農(nóng)村兒童為97.93%,留守兒童的比例最低,為96.62%。②生存權和發(fā)展權不受侵害是留守兒童權益保護的底線,但是從調查的數(shù)據(jù)和頻發(fā)的事件來看,《憲法》第49條泛泛得規(guī)定,兒童受免受任何侵害是遠遠不夠的。
我國1990年加入《兒童權利公約》,堅定有力地重申了“兒童利益最大化原則”。所謂“兒童最大利益原則”,包含著兩個方面的內(nèi)容,一是應將兒童視為擁有權利的個體;二是兒童權益必須高于成人社會利益。⑤兒童利益最大化原則要求立法機關在制定未成年人的法律法規(guī)中,要充分考慮未成年人特殊的成長階段及心智發(fā)展特點,以保障未成年人全面發(fā)展為原則制定法律。從當前立法狀況來看,我國基本建立起了以《憲法》為根本法,以《民法總則》、《刑法》為基本法,以《未成年人保護法》、《義務教育法》為特別法,以《侵權責任法》《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》為補充法的專門針對未成年人的權利保護法律體系,但留守兒童卻因為沒有專門的法律規(guī)范而適用未成年人的相關法律,存在眾多問題。
(一)完善委托監(jiān)護制度
為了保護被監(jiān)護人的合法權益,在法律允許的范圍內(nèi),監(jiān)護人可以將監(jiān)護權部分或全部轉移委托給他人行使。在我國目前的法律規(guī)范中,受托人的任職條件和監(jiān)護責任都沒有明確的規(guī)定,受托人與留守兒童之間并不是法定的監(jiān)護與被監(jiān)護的關系,受托人是否履行監(jiān)護義務不受到法律的限制。根據(jù)委托監(jiān)護中出現(xiàn)的問題,建議在以下方面進一步完善:第一,明確受托人的資格和范圍。參考外國關于監(jiān)護人積極資格和消極資格的規(guī)定。例如,受托人的積極資格包括:①身體健康足夠照顧未成年人的完全民事行為能力人;②經(jīng)濟條件足夠維持日常生活;③心理健康,道德品質端正;④愿意照顧被監(jiān)護人。消極資格主要有:①沒有人身自由或者本人下落不明的;②沒有穩(wěn)定經(jīng)濟來源的人;③品質不端的人;④沒有得到被監(jiān)護人(年滿10周歲以上)同意的人;⑤其他不利于被監(jiān)護人的人。我國應根據(jù)實際情況可以將年紀較大無力照顧留守兒童的祖輩和無充足精力的親屬監(jiān)護人,尤其具有酗酒、賭博、吸毒惡習或者家庭暴力等不良習慣的人排除在受托人的范圍之外。第二,梳理受托人的監(jiān)護責任。根據(jù)《民通意見》,在留守兒童的委托監(jiān)護關系中,受委托監(jiān)護人只承擔過錯責任,不承擔其監(jiān)管不力、監(jiān)管不當和輕微過失使留守兒童權益遭受侵犯的責任,同時也不用承擔第三人侵犯留守兒童權益的責任。因此進一步規(guī)范委托監(jiān)護合同,把監(jiān)護期限、監(jiān)護內(nèi)容、監(jiān)護責任、雙方權利和義務等作為委托監(jiān)護合同的必備條款,委托監(jiān)護合同是受托人與監(jiān)護人之間判斷責任歸責的主要依據(jù)。
(二)設立監(jiān)護監(jiān)督機制
現(xiàn)實中大量存在監(jiān)護人自己侵害被監(jiān)護人利益的情形,嚴重違背了監(jiān)護制度設置的初衷,使監(jiān)護監(jiān)督機制的設立成為必要。顧名思義,監(jiān)護監(jiān)督是對監(jiān)護人的監(jiān)護行為進行監(jiān)督,防止被監(jiān)護人的基本權益被侵害。借鑒國外立法經(jīng)驗,自然人和法人均可成為監(jiān)護監(jiān)督主體,但必須是經(jīng)過法定條件和程序產(chǎn)生。對于自然人作為監(jiān)護監(jiān)督主體,特別注意兩點:一是監(jiān)護監(jiān)督人的任職條件,比如身體健康、綜合素養(yǎng)較好。二是與監(jiān)護人有利益相關者均不能作為監(jiān)護監(jiān)督人。監(jiān)護監(jiān)督自然人主要工作是不定期的查看留守兒童的監(jiān)護情況,對監(jiān)護人不當?shù)男袨檫M行批評教育,對監(jiān)護人傷害留守兒童事件及時向國家監(jiān)護監(jiān)督機關報告。監(jiān)護監(jiān)督機構可以下設在民政部門,成立留守兒童監(jiān)護監(jiān)督辦公室,其有獨立的行政編制和經(jīng)費,主要負責接收監(jiān)護監(jiān)督人的監(jiān)督報告和調查監(jiān)督監(jiān)護人的行為。
(三)建立留守兒童傷害強制舉報制度
強制舉報制度是借鑒國際兒童保護的一種救濟制度,其要求特定主體,如:醫(yī)生、護士、教師、警察、學校輔導員、救助管理機構等及其工作人員,在發(fā)現(xiàn)兒童受到傷害時向特定機構報告,沒有履行報告的義務主體將承擔相應的法律責任。我國可以根據(jù)留守兒童具體情況初步建立留守兒童傷害強制舉報制度,制度具體構想為:(1)關于強制報告的義務任主體。強制報告的義務任主體限定為與留守兒童生活學習關系密切的三類機構一類人群。一是教育機構。在我國特指幼兒園和學校。二是服務機構。在我國特指醫(yī)院和福利院。三是自治性組織。在我國特指居委會或村委會。一類人群為接管留守兒童監(jiān)護權的受托人之鄰居。(2)關于報告的內(nèi)容及方式。強制報告義務人發(fā)現(xiàn)留守兒童出現(xiàn)單獨居住、失蹤、監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或無力監(jiān)護、意外傷害,不法侵害等情形必須報告。報告形式口頭或書面均可,報告的內(nèi)容包括:留守兒童監(jiān)護受托人的姓名和住址;留守兒童的年齡及傷害情況;其他合理懷疑留守兒童存在傷害的信息。(3)未能報告或虛假報告的責任。根據(jù)義務主體由于未能報告導致留守兒童合法權益侵害程度決定承擔民事責任或刑事責任,對于善意誤報者適用豁免條款。(4)強制報告受理機關。公安機關、所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)。強制報告義務人向特定機關通過報告行為引起留守兒童的合法權益的保護或救濟程序。
[注釋]
①宋文珍.關愛留守兒童須握緊“制度之手”[N].中國教育報,2016-11-25(2)
②韓嘉玲,王婷婷.行走在困境中:我國流動留守兒童的生存和發(fā)展[J].中國民政,2015(19):19-20.
③王會賢.全國共摸底排查出農(nóng)村留守兒童902萬人:“合力監(jiān)護、相伴成長”關愛保護專項行動開始實施[N].公益時報,2016-11-15(3).
④楊敏.兒童保護:美國經(jīng)驗及其啟示[M].南京:江蘇人民出版社,2016.
⑤吳冰.論對農(nóng)村留守兒童權益的法律保護一以兒童最大利益原則為視角[J]法制與社會,2011,05(下).
Thestatusandthelegalimprovementofruralleft-behindchildren'srightsandinterests
Due to long-term absence of custody,rural left-behind children in the aspects of education,the survival and development rights can not get effective guarantee,which not only hindered its own growth,also directly affects the social stability.This paper analyzes the monitoring status of left-behind children in rural areas and puts forward some Suggestions.
Left-behind children;Entrusted guardianship;Guardianship supervision;Mandatory reporting
D922.183
A
2095-4379-(2017)33-0048-02
劉小翠(1980-),女,漢族,陜西扶風人,刑法學碩士,楊凌職業(yè)技術學院思政部,講師,長期從事大學生思想政治教育教學及研究工作。