德宏州行政決策法治化的困境與路徑分析*

施俊文

中共德宏州委黨校 州民族干部學(xué)校，云南 德宏 678400

德宏州行政決策法治化的困境與路徑分析*

施俊文

中共德宏州委黨校 州民族干部學(xué)校，云南 德宏 678400

近年來，德宏州從科學(xué)民主決策、行政決策程序規(guī)范化建設(shè)、責(zé)任追究制度建設(shè)等方面進(jìn)行了有益探索。但也存在部分問題。為推進(jìn)德宏州重大行政決策法治化進(jìn)程，筆者從健全行政決策體制，完善行政決策程序，強(qiáng)化行政決策監(jiān)督與落實(shí)責(zé)任追究等幾方面加以闡述。

德宏州；行政決策；法治化；困境；路徑

十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的重大任務(wù)，運(yùn)用法治思維與法治方式構(gòu)建法治政府，健全依法決策機(jī)制，保證行政決策的順利實(shí)施已成為當(dāng)前各級(jí)政府的重要任務(wù)，并且事關(guān)政府行政職能的履行及群眾的切身利益，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家具有重要意義。德宏州作為邊疆少數(shù)民族地區(qū)，將運(yùn)用法治思維與法治方式加快全面依法治州的步伐，其中行政決策法治化建設(shè)已然成為法治德宏建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、德宏州行政決策法治化的現(xiàn)狀

近年來，德宏州嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》和《云南省人民政府關(guān)于深入推進(jìn)依法行政加快建設(shè)法治政府的實(shí)施意見》、《云南省重大行政決策程序的規(guī)定》等要求，建立健全重大行政決策及責(zé)任追究的有關(guān)制度的規(guī)定。

第一，堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策。一是德宏州在制定的《德宏州人民政府工作規(guī)則》第四章中，對(duì)堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策作出了規(guī)定。二是全州各級(jí)各部門普遍制定了班子議事規(guī)則和黨委會(huì)票決程序等制度，進(jìn)一步規(guī)范重大行政決策行為。

第二，注重行政決策程序規(guī)范化建設(shè)。德宏州先后印發(fā)了《德宏州人民政府重大決策聽證制度實(shí)施細(xì)則》、《德宏州人民政府重要事項(xiàng)公示制度實(shí)施細(xì)則》、《德宏州人民政府重點(diǎn)工作通報(bào)制度實(shí)施細(xì)則》和《德宏州人民政府政務(wù)信息查詢制度實(shí)施細(xì)則》等制度，明確了決策聽證的原則、責(zé)任單位、聽證事項(xiàng)、聽證程序、監(jiān)督檢查等。對(duì)涉及公共利益、群眾切身利益以及社會(huì)公眾普遍關(guān)注的重大決策事項(xiàng)，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重大影響的決策事項(xiàng)，在決策前都要采取面向社會(huì)公開的方式進(jìn)行聽證。聽證會(huì)要嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，聽證會(huì)結(jié)束后要形成書面聽證報(bào)告，經(jīng)審查后的聽證報(bào)告應(yīng)作為政府決策的依據(jù)，并向社會(huì)公布聽證情況。

第三，健全責(zé)任追究相關(guān)制度。德宏州出臺(tái)了《德宏州黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施辦法(試行)》，對(duì)貫徹落實(shí)中央和省委、省政府以及州委、州政府關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合決策中出現(xiàn)重大失誤，導(dǎo)致本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化時(shí)，明確黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的追責(zé)情形。還出臺(tái)了《德宏州重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任追究辦法》，這是全省首部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的規(guī)章，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任追究的依據(jù)、原則、啟動(dòng)條件和如何追責(zé)進(jìn)行了明確，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中三個(gè)環(huán)節(jié)的決策主體、責(zé)任主體和評(píng)估主體等三個(gè)主體的責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化，規(guī)范了各種應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的情形，解決了責(zé)任不明、權(quán)責(zé)不清的問題。

二、德宏州行政決策法治化建設(shè)存在的困境

(一)行政決策體制框架基本建構(gòu)，但仍不完善

就行政決策體制而言，是指的決策的權(quán)力主體之間如何分配權(quán)力所形成的格局及活動(dòng)程序。一個(gè)完整的行政決策體制，包含著中樞系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)和信息系統(tǒng)，這三個(gè)系統(tǒng)之間是互相配合、互相協(xié)調(diào)的。但由于長(zhǎng)期傳統(tǒng)觀念的影響，就總體而言，這三個(gè)系統(tǒng)的功能沒有得到全面發(fā)揮，致使政府既是決策的制定者，又是決策的執(zhí)行者，造成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)都集于一身，以至于個(gè)人獨(dú)斷、盲目拍板現(xiàn)象依舊存在。

(二)行政決策的程序仍需完善

1.專家論證缺乏專業(yè)性與獨(dú)立性

總體來看，德宏州已經(jīng)初步建立了行政決策的專家論證程序，但就仍舊存在不完善的地方。一是在立法上沒有專門的專家論證法規(guī)予以規(guī)定，決策程序不具體、保障機(jī)制不健全；二是專家論證程序較為寬泛，規(guī)定過于原則性，沒有細(xì)化；三是專家論證中專家的獨(dú)立性得不到保障，多由決策機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)或選擇，可能在利益關(guān)聯(lián)下使專家獨(dú)立性受限，致使專家論證結(jié)果的科學(xué)性受疑。

2.公眾參與的影響力不足

公眾參與作為民主決策的基本要求，具有相當(dāng)重要的地位?！对颇鲜≈卮笮姓Q策程序規(guī)定》里把公眾參與定位為推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的核心制度，《德宏州人民政府重大決策聽證制度實(shí)施細(xì)則》也對(duì)公眾參與予以規(guī)定。但在具體實(shí)踐過程中，公眾參與并未達(dá)到制度層面上的要求：一是就聽證會(huì)參加主體而言，參與的廣泛性及人數(shù)非常首先，并非人人都可參加聽證會(huì)，且在聽證會(huì)現(xiàn)場(chǎng)陳述自己觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)也受限。二是公眾參與缺乏必要的信息支撐。由于技術(shù)條件原因或其他原因?qū)е鹿_信息受限，致使公眾參與決策，特別是重大決策手影響。

3.法律風(fēng)險(xiǎn)防范仍顯不足

德宏州出臺(tái)了云南省首部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的規(guī)章，這是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作方面的進(jìn)步。但正是由于其前瞻性，致使在實(shí)踐操作領(lǐng)域問題頻生，面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問題仍顯吃力，急需補(bǔ)充完善。

(三)行政決策監(jiān)督機(jī)制不健全

為防止地方行政決策權(quán)不被濫用，特別是重大行政決策權(quán)不被濫用，實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督是必要的。理論上，行政決策監(jiān)督應(yīng)有立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及社會(huì)監(jiān)督共同構(gòu)成，但實(shí)踐中，除執(zhí)政黨監(jiān)督和行政監(jiān)督外，其余監(jiān)督均存在部分失靈的現(xiàn)象，存在不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問題，致使某些行政決策事項(xiàng)在決策、執(zhí)行過程中出現(xiàn)失誤。特別是當(dāng)前的監(jiān)督集中在事后監(jiān)督，對(duì)問題的發(fā)生沒有預(yù)見性，監(jiān)督目的流于形式。

三、健全德宏州行政決策法治化的路徑分析

(一)健全行政決策體制

第一，完善中樞系統(tǒng)。行政決策中樞系統(tǒng)是行政決策體制的核心，關(guān)乎著一項(xiàng)決策的成功與否。為此，作為中樞系統(tǒng)而言，其關(guān)鍵就在于要提高決策者的整體水平，使其具備較為全面的知識(shí)及素質(zhì)，并且要強(qiáng)化民主意識(shí)，杜絕“一言堂”現(xiàn)象。第二，發(fā)展咨詢系統(tǒng)。咨詢系統(tǒng)即為中樞系統(tǒng)承擔(dān)輔助作用，為決策的科學(xué)性提供保證。為此，我們應(yīng)按照“謀斷分開”的原則，使其咨詢機(jī)構(gòu)不受控于政府，具備獨(dú)立性與自主性，發(fā)揮更多的作用，為政府重大決策出謀劃策。第三，扶持信息系統(tǒng)。信息系統(tǒng)即為中樞系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)提供全面、真實(shí)的信息，因?yàn)樾畔⒌恼鎸?shí)與否關(guān)乎決策的正確與否。為此，要大力扶持信息系統(tǒng)，建設(shè)一批層次多、方位全的信息庫，以備儲(chǔ)存、傳遞、處理相關(guān)數(shù)據(jù)，為科學(xué)決策提供依據(jù)。

(二)完善行政決策程序

1.完善專家論證的專業(yè)性與獨(dú)立性

第一，明確專家的選擇。就目前而言，參加專家論證會(huì)的專家一般由行政機(jī)關(guān)從熟悉的專家中選取，往往出于某種利益目的，在尚未論證的情況下就已支持行政機(jī)關(guān)的決策，使專家論證失去了原本的作用。對(duì)此，專家論證的專家應(yīng)從已建立的專家?guī)熘须S機(jī)抽取。因?yàn)?，在絕大多數(shù)情況下，行政機(jī)關(guān)不了解參會(huì)專家的意見，專家也不了解行政機(jī)關(guān)對(duì)該決策的傾向。在這種情況下，專家論證更易做到獨(dú)立、科學(xué)，也可以保證決策的權(quán)威性。第二，規(guī)范專家論證程序?！对颇鲜≈卮笮姓Q策程序規(guī)定》對(duì)專家論證程序進(jìn)行了規(guī)范。對(duì)此，德宏州應(yīng)參照省級(jí)規(guī)章制定本地區(qū)的有關(guān)專家論證程序的法規(guī)，對(duì)專家的選取、論證會(huì)的舉行、書面意見的出具簽名、專家意見的公布等等方面進(jìn)行規(guī)定。第三，肯定專家論證會(huì)作用。專家意見就性質(zhì)而言仍屬建議，應(yīng)得到?jīng)Q策者的充分尊重。專家論證會(huì)出具的書面意見，在與會(huì)專家簽字后，應(yīng)成為決策的重要依據(jù)之一。

2.充分發(fā)揮公眾參與的功能

公眾參與決策的形式具有多樣性，一般采取在相關(guān)媒體上公布某項(xiàng)決策草案，以征求社會(huì)公眾的意見的形式來達(dá)到公眾參與的目的。此外，為充分發(fā)揮公眾參與的功能，還應(yīng)做到一是參加聽證會(huì)的人員要具有廣泛性，并可隨機(jī)抽取，且在相關(guān)程序的保障下充分陳述自的觀點(diǎn)。二是要保證公眾參與由充足的信息給予支撐，以便公眾有充分的視野參與決策。三是要完善公眾參與的書面征求意見形式，特別是對(duì)意見的處理，要有計(jì)劃、有效果，使反饋的意見能夠真正有效。

3.健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

從性質(zhì)而言，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與專家論證是截然相反的兩種形式。專家論證一般提供的是可行性論證，而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估則是不可行性論證。德宏州在健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制方面要做到以下三個(gè)方面：第一，健全政府財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。為避免地方政府大肆舉債搞“政績(jī)工程”，挽回政府形象，避免造成財(cái)政損失。為此，應(yīng)有政府發(fā)展改革部門和財(cái)政部門主導(dǎo)健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，其原因在于發(fā)展改革部門具有監(jiān)督檢查貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、價(jià)格政策的職能；財(cái)政部門除有執(zhí)行財(cái)政政策職能外，還具有管理財(cái)政支出的職能。由這兩個(gè)部門牽頭，比其他行政部門更具有發(fā)言權(quán)。第二，健全社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。行政決策的不當(dāng)，特別是重大行政決策的失誤，極易造成社會(huì)不穩(wěn)定事件的發(fā)生，為此，應(yīng)在政策側(cè)出臺(tái)之前進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一般可由各級(jí)綜治辦和信訪辦賴牽頭進(jìn)行，其他行政機(jī)關(guān)予以配合，這樣可以有效的減少不穩(wěn)定因素的滋生。第三，健全生態(tài)環(huán)境評(píng)估。環(huán)境生態(tài)保護(hù)涉及各方利益，影響地方形象，事關(guān)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，因此，有必要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境評(píng)估。對(duì)此，可委托各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門進(jìn)行評(píng)估，以保證評(píng)估結(jié)果的可靠性、客觀性。

(三)強(qiáng)化行政決策監(jiān)督，落實(shí)責(zé)任追究

行政決策的本質(zhì)之一就是行政權(quán)力的運(yùn)用。需要指出的是，不管是何種權(quán)力，都應(yīng)加以監(jiān)督，一旦監(jiān)督缺失時(shí)，極易造成腐敗、瀆職現(xiàn)象的發(fā)生。為此，應(yīng)重視行政決策的監(jiān)督，健全行政監(jiān)督機(jī)制，一是強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對(duì)行政決策機(jī)關(guān)的監(jiān)督；二是充分發(fā)揮社會(huì)媒體、輿論的監(jiān)督；三是可通過建立健全行政評(píng)價(jià)法規(guī)，加強(qiáng)公眾對(duì)行政決策的監(jiān)督評(píng)價(jià)。

此外，對(duì)于不尊重客觀規(guī)律、不聽取群眾意見，無視決策風(fēng)險(xiǎn)、隨意決策造成決策失誤；或是懶政怠政、患得患失、久拖不決造成惡劣影響的這兩種情況納入堅(jiān)決追究責(zé)任的情形。并且要實(shí)行終身追責(zé)制度，不論在崗在任、還是轉(zhuǎn)崗?fù)诵?，都需一追到底，?jiān)決嚴(yán)查。

[1]劉莘.法治政府與行政決策、行政立法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[2]周葉中.論重大行政決策問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2015(2).

[3]石景林.地方政府重大行政決策法治化研究[D].廣東外語外貿(mào)大學(xué)，2016.

* 作者申報(bào)的中共德宏州委黨校課題：《地方行政決策法治化的困境與路徑分析》的成果。

D922.1

A

2095-4379-(2017)33-0024-02

施俊文(1989-)，男，云南保山人，法學(xué)碩士，中共德宏州委黨校 州民族干部學(xué)校，助理講師，研究方向：法學(xué)理論、社會(huì)法治。