數(shù)字貨幣跨境反洗錢監(jiān)管制度研究

齊萌 潘睿敏

摘 ?要：數(shù)字貨幣跨境流動是一個復(fù)雜工程，不僅需要配套的基礎(chǔ)設(shè)施與技術(shù)條件，也需要匹配的法律制度環(huán)境。近年來，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展與新型服務(wù)的出現(xiàn)讓數(shù)字貨幣支付在全球范圍內(nèi)迅速流行，同時也吸引了不少犯罪分子將其作為潛在的洗錢工具。鑒于此，文章從反洗錢視角出發(fā)，根據(jù)數(shù)字貨幣的特點(diǎn)，分析其跨境流通存在的反洗錢監(jiān)管困境，基于國際上數(shù)字貨幣反洗錢監(jiān)管實踐經(jīng)驗，為我國數(shù)字貨幣跨境反洗錢監(jiān)管制度的構(gòu)建提出思路與建議。

二、域外數(shù)字貨幣反洗錢監(jiān)管實踐

（一）FATF對數(shù)字貨幣的監(jiān)管策略

FATF作為一個重要的國際反洗錢和反恐怖主義融資組織，負(fù)責(zé)制定與執(zhí)行國際金融標(biāo)準(zhǔn)與政策，保護(hù)全球的經(jīng)濟(jì)安全。FATF發(fā)布的關(guān)于虛擬資產(chǎn)風(fēng)險報告及修訂版本，詳細(xì)梳理了虛擬貨幣的定義及潛在的洗錢風(fēng)險，以虛擬貨幣服務(wù)商與監(jiān)管部門為監(jiān)管抓手，提出了更高的反洗錢報告要求，促進(jìn)了各國之間的合作。

設(shè)置嚴(yán)格的行業(yè)準(zhǔn)入門檻，實行注冊制或許可制。對提供虛擬貨幣交易服務(wù)的法人實施牌照管理，服務(wù)提供商須在成立地或運(yùn)營地注冊或獲得許可后方可提供服務(wù)。

開展洗錢風(fēng)險識別與評估，實施有效的監(jiān)管措施。注重新技術(shù)的事前風(fēng)險評估，根據(jù)評估結(jié)果，采取協(xié)調(diào)一致的風(fēng)險評估措施，結(jié)合各國的具體情況，對虛擬貨幣進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。交易平臺應(yīng)對資金來源進(jìn)行分析評估，監(jiān)測交易中的風(fēng)險，擴(kuò)大交易監(jiān)測技術(shù)的應(yīng)用范圍，以把控洗錢犯罪風(fēng)險。

開展客戶盡職調(diào)查，嚴(yán)格保存交易記錄制度。交易服務(wù)提供商應(yīng)通過可靠的第三方數(shù)據(jù)庫對超限額的交易開展盡職調(diào)查，在合法的情況下識別與驗證非面對面客戶的身份信息，當(dāng)涉及使用虛擬貨幣進(jìn)行洗錢犯罪活動時，應(yīng)保存并記錄相關(guān)的可疑交易報告。

開展信息共享，強(qiáng)化國際合作。針對虛擬貨幣的犯罪，國家之間提供有效的引渡、跨境資產(chǎn)凍結(jié)、司法協(xié)助等措施，開展虛擬貨幣的國際監(jiān)管合作。同時，在反洗錢、反恐怖融資等其他領(lǐng)域開展廣泛的國際合作，建立統(tǒng)一的跨區(qū)域國際合作監(jiān)管機(jī)制，方便各國進(jìn)行監(jiān)管信息傳輸與交換。

FATF組織試圖建立一個國內(nèi)監(jiān)管與國際合作相結(jié)合的反洗錢監(jiān)管制度，G20成員國一致同意根據(jù)FATF的標(biāo)準(zhǔn)對數(shù)字貨幣進(jìn)行監(jiān)管，邁出了數(shù)字貨幣國際監(jiān)管的第一步。

（二）美國數(shù)字貨幣反洗錢監(jiān)管實踐

美國采取了開放式的態(tài)度，鼓勵金融創(chuàng)新，承認(rèn)了數(shù)字貨幣的合法性，并指出數(shù)字貨幣的財產(chǎn)屬性。早期美國便對數(shù)字貨幣展開了反洗錢監(jiān)管，并形成了兩個層面的監(jiān)管體系。

1.聯(lián)邦層面

金融執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)局負(fù)責(zé)主要的反洗錢監(jiān)管工作，參照“貨幣服務(wù)業(yè)”的相關(guān)規(guī)定，對可疑交易行為記錄并向執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)提交報告，據(jù)此進(jìn)一步搜集信息并進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問題交易隨即展開稽查。通過多種渠道搜集與分析情報后，以情報為媒介將各級執(zhí)法部門與國際合作的執(zhí)法部門聯(lián)系起來，實現(xiàn)信息共享。

美國發(fā)布的多個指導(dǎo)性文件分別對交易平臺、小額商業(yè)銀行及數(shù)字貨幣的交易者提出了反洗錢的要求。一是強(qiáng)調(diào)了準(zhǔn)入監(jiān)管的重要性。執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)局將數(shù)字貨幣交易平臺納入資金轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)中，交易機(jī)構(gòu)經(jīng)過許可才能從事虛擬貨幣的活動，另外還需要履行反洗錢、保留記錄和報告、監(jiān)督交易等義務(wù)。二是強(qiáng)調(diào)風(fēng)險的個性化評估。小額商業(yè)銀行需要圍繞客戶、提供的金融產(chǎn)品或服務(wù)對洗錢、恐怖融資和其他金融犯罪進(jìn)行風(fēng)險個性化評估，充分了解客戶信息，確定各自的風(fēng)險等級，在上報可疑賬戶的同時采取相應(yīng)的措施。三是建立多層次的研究機(jī)制，由美國聯(lián)邦調(diào)查局對涉及洗錢、電子犯罪等數(shù)字經(jīng)濟(jì)問題進(jìn)行研討；由執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)局和其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合對虛擬貨幣的商業(yè)模式與法律問題進(jìn)行討論；成立金融機(jī)構(gòu)檢查委員會，修訂反洗錢手冊，對新興的產(chǎn)品與服務(wù)開展洗錢風(fēng)險評估。

為了應(yīng)對數(shù)字貨幣跨境流動的特點(diǎn)，美國還加強(qiáng)了與其他國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國際組織的交流與協(xié)作，通過執(zhí)法信息交換雙邊協(xié)定，與相應(yīng)的國家或國際機(jī)構(gòu)交換反洗錢信息，推進(jìn)跨區(qū)域數(shù)字貨幣反洗錢合作。

2.州政府層面

美國各州對數(shù)字貨幣的監(jiān)管態(tài)度不一。一部分州認(rèn)為適用傳統(tǒng)的貨幣轉(zhuǎn)移方法監(jiān)管數(shù)字貨幣即可，發(fā)布法律解釋將數(shù)字貨幣納入到貨幣轉(zhuǎn)移服務(wù)的反洗錢監(jiān)管范圍中，另一部分以紐約州為代表的做法是頒布單行法專門對數(shù)字貨幣監(jiān)管加以規(guī)制，并單獨(dú)規(guī)定反洗錢的內(nèi)容。紐約州認(rèn)為數(shù)字貨幣是一種金融資產(chǎn)，將數(shù)字貨幣交易服務(wù)提供商視為類似銀行的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，并出臺了數(shù)字貨幣申請執(zhí)照制度，對企業(yè)申請執(zhí)照作出限制，要求服務(wù)提供商對客戶身份進(jìn)行識別、登記交易記錄，并履行報告與信息披露義務(wù)等。

美國現(xiàn)行的監(jiān)管體制具有靈活性與能動性，更強(qiáng)調(diào)對金融產(chǎn)品或服務(wù)的功能性監(jiān)管，對市場不斷出現(xiàn)的創(chuàng)新與問題及時進(jìn)行立法，為我國的法律監(jiān)管提供了經(jīng)驗借鑒。

（三）歐盟數(shù)字貨幣反洗錢監(jiān)管實踐

歐盟針對數(shù)字貨幣監(jiān)管發(fā)布的反洗錢指令，從反洗錢義務(wù)主體、反洗錢犯罪范圍、金融情報機(jī)構(gòu)合作、受益所有權(quán)集中登記制、國際協(xié)助、加大洗錢犯罪懲處力度、使用有效調(diào)查工具幾個方面分別要求成員國將反洗錢規(guī)范納入本國法律。

就監(jiān)管范圍而言，指令要求歐盟成員國將與虛擬貨幣相關(guān)的、可判處監(jiān)禁的洗錢上游犯罪納入監(jiān)管范圍，對監(jiān)管主體提出了更高的要求，以應(yīng)對使用虛擬貨幣帶來的風(fēng)險與挑戰(zhàn)。

就反洗錢義務(wù)主體而言，指令將虛擬貨幣行業(yè)與銀行、支付服務(wù)提供商歸為同一類別，把虛擬貨幣與兌換服務(wù)提供商納入反洗錢監(jiān)管范圍，以提高反洗錢工作的效率。

就盡職調(diào)查而言，成員國需要對使用電子貨幣支付超過150歐元、電子貨幣提取為現(xiàn)金超過50歐元、遠(yuǎn)程交易超過50歐元的電子貨幣訂單的客戶進(jìn)行盡職調(diào)查。指令還要求成員國需強(qiáng)化對高風(fēng)險國家交易的盡職調(diào)查，獲取客戶與實際收款人的其他附加信息，對于高風(fēng)險國家自然人或法人可采取增設(shè)監(jiān)督檢查或?qū)徲嫏C(jī)構(gòu)、禁止設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、終止代理關(guān)系等措施。

就機(jī)構(gòu)合作而言，成員國需要建立數(shù)字貨幣登記與檢索機(jī)制，記錄數(shù)字貨幣的客戶賬戶、公司或其他法律實體的受益信息、支付賬戶等必要信息，確保金融情報機(jī)構(gòu)可以及時獲取信息，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)之間與成員國之間的合作。

就國際協(xié)助而言，由于金融情報機(jī)構(gòu)在跨境交易反洗錢方面發(fā)揮著重要作用，指令要求成員國需確保金融情報機(jī)構(gòu)可獲得涉及洗錢的任何相關(guān)信息。金融情報機(jī)構(gòu)根據(jù)FATF提出的建議與情報信息交換原則，就洗錢及其上游犯罪與第三國相關(guān)機(jī)構(gòu)開展信息共享與合作。成員國應(yīng)進(jìn)行廣泛的跨國協(xié)作，及時交換有效信息，建立強(qiáng)有力的洗錢打擊機(jī)制。

雖然歐盟成員國可以使用比指令更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，但大多數(shù)國家都執(zhí)行歐盟發(fā)布的反洗錢指令，也有小部分成員國增加了其他的保護(hù)措施。比如荷蘭要求經(jīng)營交易與錢包服務(wù)提供商需要獲得荷蘭中央銀行的許可，承擔(dān)更多義務(wù)，并且必須任命一個負(fù)責(zé)監(jiān)控虛擬貨幣交易行為的專家團(tuán)隊。

三、我國數(shù)字貨幣跨境反洗錢監(jiān)管現(xiàn)狀及建議

（一）我國數(shù)字貨幣反洗錢監(jiān)管現(xiàn)狀

1.數(shù)字貨幣的監(jiān)管法律依據(jù)不足

目前，我國對數(shù)字貨幣的監(jiān)管依據(jù)主要有2013年央行等五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險的通知》和各種公告，這些法律文件的效力層級相對較低，規(guī)范的效力有限。《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險的通知》對比特幣作出了規(guī)制洗錢風(fēng)險的規(guī)定，而對機(jī)構(gòu)如何履行義務(wù)及如何進(jìn)行反洗錢監(jiān)管缺乏詳盡的規(guī)定，管理主體不明確、職責(zé)不清晰、可操作性不強(qiáng)，不利于防控洗錢風(fēng)險?，F(xiàn)階段未有專門涉及虛擬貨幣相關(guān)的法律法規(guī)，數(shù)字貨幣的反洗錢監(jiān)管法律依據(jù)不足。

2.反洗錢監(jiān)管力度不足

大量的數(shù)字貨幣提供商選擇境外提供服務(wù)，監(jiān)管部門難以及時獲取提供商的清單或名錄。實踐中往往是案件發(fā)生后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才發(fā)現(xiàn)違法活動，無法及時發(fā)現(xiàn)可疑交易；加上注冊地與業(yè)務(wù)發(fā)生地不同，無強(qiáng)制的實名制度，導(dǎo)致難以追究違法者的相關(guān)法律責(zé)任并對其進(jìn)行懲罰。

3.國際合作不足

鑒于虛擬貨幣的跨國流動性與相關(guān)犯罪呈現(xiàn)多發(fā)狀態(tài)，全球各國把國際合作視為一種有效的監(jiān)管方法。但由于我國起步較慢，反洗錢經(jīng)驗不足，所掌握與數(shù)字貨幣相關(guān)的交易主體、記錄等信息較少，缺乏共享和交換信息的合作基礎(chǔ)，在跨境合作中處于較為被動的局面，打擊跨境洗錢活動成效有待提升。

（二）完善我國虛擬貨幣反洗錢監(jiān)管體系

1.構(gòu)建數(shù)字貨幣反洗錢監(jiān)管法律體系

以現(xiàn)行的反洗錢和反恐怖融資法律法規(guī)為基礎(chǔ)，從虛擬貨幣的性質(zhì)、注冊登記、客戶信息管理與保護(hù)、可疑交易報告機(jī)制等方面制定專門的數(shù)字貨幣反洗錢監(jiān)管法規(guī)，針對不同類型的數(shù)字貨幣，作出具有針對性反洗錢審查要求。充分發(fā)揮數(shù)字貨幣優(yōu)勢的同時，對監(jiān)管數(shù)字貨幣作出較為全面的規(guī)定，防范與控制洗錢與恐怖融資的風(fēng)險。同時將FATF發(fā)布的指引與國際條約中涉及數(shù)字貨幣反洗錢監(jiān)管的內(nèi)容有所選擇地轉(zhuǎn)化到法律法規(guī)的內(nèi)容中。不過目前我國數(shù)字貨幣仍處于起步階段，新法律的立法過程將會面臨諸多問題。為了防范數(shù)字貨幣的洗錢風(fēng)險，可以通過發(fā)布解釋、修訂現(xiàn)有反洗錢法律，將數(shù)字貨幣納入現(xiàn)行的法律體系。比如，可以依據(jù)《中華人民共和國反洗錢法》第3條，要求數(shù)字貨幣的交易服務(wù)提供商履行反洗錢的義務(wù)。

2.建立風(fēng)險防控機(jī)制

首先，建立一套洗錢風(fēng)險評估管理系統(tǒng)。監(jiān)管部門需要對數(shù)字貨幣進(jìn)行洗錢的風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)對處理，以此作為差異化風(fēng)險防控的依據(jù)。

其次，實施牌照管理，設(shè)置市場準(zhǔn)入制度。嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度是防范洗錢風(fēng)險的第一道關(guān)卡，借鑒國際經(jīng)驗，要求虛擬貨幣服務(wù)提供商、兌換服務(wù)機(jī)構(gòu)、從事與數(shù)字貨幣相關(guān)業(yè)務(wù)的其他機(jī)構(gòu)須持有主管機(jī)構(gòu)發(fā)放的牌照。主管機(jī)構(gòu)發(fā)放牌照時需要從企業(yè)規(guī)模、信用等級、主要股東、企業(yè)資產(chǎn)、用戶注冊登記及身份識別等方面進(jìn)行綜合評估，滿足要求的企業(yè)才可發(fā)放牌照。

第三，建立可疑交易報告和交易保存制度。數(shù)字貨幣服務(wù)提供商要按照有關(guān)要求登記客戶的身份信息、交易地址等交易信息，并及時向監(jiān)管部門提交可疑交易報告。

3.創(chuàng)新管理模式

一是強(qiáng)化數(shù)字貨幣平臺管理。數(shù)字貨幣服務(wù)提供商應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部反洗錢管控體系，保存客戶使用數(shù)字貨幣交易記錄，加強(qiáng)客戶的身份認(rèn)證與識別，對客戶進(jìn)行盡職調(diào)查，建立信用評級制度，建立大額可疑交易報告制度，提交可疑交易監(jiān)測報告，指定相關(guān)責(zé)任人負(fù)責(zé)反洗錢程序。

二是加強(qiáng)數(shù)字貨幣反洗錢跨部門合作。數(shù)字貨幣的發(fā)行、流通與交易涉及多個行業(yè)的主管部門，必須重視各個部門之間合作。建立監(jiān)管信息與情報共享機(jī)制，及時告知監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的洗錢問題與風(fēng)險，便于不同機(jī)構(gòu)及時掌握數(shù)字貨幣的洗錢風(fēng)險并開展針對性防范措施。各部門之間應(yīng)相互配合，聯(lián)合開展執(zhí)法行動，提高反洗錢的效率。

三是強(qiáng)化先進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用。數(shù)字貨幣的跨國性特點(diǎn)是吸引犯罪分子利用虛擬貨幣進(jìn)行跨境洗錢犯罪的重要原因。一方面，建立包含客戶信息、交易地址、風(fēng)險等級等內(nèi)容的數(shù)據(jù)庫，為反洗錢監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支持。數(shù)字貨幣服務(wù)提供商應(yīng)要求客戶進(jìn)行強(qiáng)制性實名制認(rèn)證，加強(qiáng)追蹤交易地址的能力，發(fā)現(xiàn)可疑交易時及時準(zhǔn)確記錄客戶的信息，并對其進(jìn)行分析與報告。另一方面，反洗錢監(jiān)管部門應(yīng)加大技術(shù)投入，提高監(jiān)測異常交易的能力，并能及時獲取客戶的交易信息，方便調(diào)查活動的開展。

4.加強(qiáng)國際交流與合作

使用數(shù)字貨幣洗錢屬于跨國犯罪，加強(qiáng)國際交流與合作有助于降低反洗錢犯罪的發(fā)生率。以FATF發(fā)布的指引為基礎(chǔ)，就數(shù)字貨幣的屬性、監(jiān)管要求、反洗錢應(yīng)對策略等方面進(jìn)行交流探討，及時掌握新興技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)潛在的洗錢風(fēng)險，共同做好數(shù)字貨幣反洗錢工作。積極建立雙邊或多邊公約，借助現(xiàn)有的多邊合作機(jī)制，加強(qiáng)情報共享與信息交流，提升協(xié)作效率，加強(qiáng)對數(shù)字貨幣跨境反洗錢的力度。雖然我國加入了促進(jìn)各國互相承認(rèn)與執(zhí)行外國仲裁或者裁決的《紐約公約》，并與多個國家締結(jié)了雙邊引渡條約，但是世界上國家眾多，我國仍需與更多國家簽訂互相承認(rèn)及引渡條約，以更好地開展反洗錢工作。

參考文獻(xiàn)：[1]李敏.虛擬貨幣的反洗錢監(jiān)管探析及借鑒[J].上海政法學(xué)院學(xué)報（法治論叢），2022，37（2）：122-134.