對(duì)我國(guó)法律中核損害賠償制度的思考和建議

侯潔林

（102206 華北電力大學(xué) 北京）

對(duì)我國(guó)法律中核損害賠償制度的思考和建議

侯潔林

（102206 華北電力大學(xué) 北京）

我國(guó)的核能事業(yè)正迅猛發(fā)展，日本福島核事故的發(fā)生，讓我國(guó)充分認(rèn)識(shí)到建立完善的核能法律體系的重要性以及規(guī)定核損害賠償?shù)谋匾浴５?，我?guó)至今仍然沒(méi)有一部與之呼應(yīng)的基本法《原子能法》或者專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范解決核能發(fā)展中核事故損害賠償問(wèn)題。筆者將在分析核損害賠償?shù)幕A(chǔ)上，結(jié)合國(guó)外實(shí)踐，重點(diǎn)為我國(guó)在《原子能法》立法時(shí)建立核損害賠償制度提出建議。

核損害；核損害賠償制度；原子能法

一、核損害賠償制度概述

核損害賠償，是指在開(kāi)發(fā)和利用核能過(guò)程中發(fā)生核事故，由損害賠償義務(wù)人對(duì)核事故所造成的侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境權(quán)等各種損害等賠償相應(yīng)數(shù)額的損失。核損害賠償屬于民事侵權(quán)責(zé)任賠償，但又不同于一般侵權(quán)和環(huán)境損害賠償，所以在賠償中的歸責(zé)原則、舉證責(zé)任和訴訟時(shí)效都適用特殊的規(guī)定。

核能的開(kāi)發(fā)和利用屬于高度危險(xiǎn)作業(yè)，由于其賠償責(zé)任的特殊性，決定了核損害賠償制度在具體的制度設(shè)計(jì)上不同于一般的侵權(quán)責(zé)任，一些原則和制度也紛紛被不同的國(guó)家采用和發(fā)展。

（一）責(zé)任集中制度

核損害賠償?shù)呢?zé)任集中制度，是指對(duì)于發(fā)生了核損害造成的損失，由核營(yíng)運(yùn)人承擔(dān)全部的責(zé)任，其他的主體如核運(yùn)輸人等均不承擔(dān)任何賠償責(zé)任。也就是，將核損害的賠償責(zé)任只歸結(jié)于一個(gè)主體。大部分的國(guó)際條約如《1963年巴黎公約》和《1963年維也納公約》都采用了這個(gè)歸責(zé)原則。這樣的好處是，在發(fā)生核事故后能夠第一時(shí)間明確責(zé)任人并對(duì)受害人做出賠償，能最大限度讓人數(shù)眾多的受害者得到及時(shí)救濟(jì)，有利于賠償問(wèn)題的迅速解決；同時(shí)這樣做免除了非營(yíng)運(yùn)人參與核工業(yè)發(fā)展的后顧之憂(yōu)，也有利于核事業(yè)的發(fā)展。

（二）責(zé)任限制制度

核損害賠償?shù)呢?zé)任限制制度，是指在核事故發(fā)生后，核營(yíng)運(yùn)人以及核設(shè)施國(guó)家對(duì)于所造成的損害，不承擔(dān)無(wú)限責(zé)任，只在一定時(shí)間內(nèi)承擔(dān)一定額度的損害賠償責(zé)任。設(shè)定責(zé)任限制制度主要是從社會(huì)進(jìn)步的角度考量，核能事業(yè)的發(fā)展為人類(lèi)的生活提供方便、整個(gè)社會(huì)都會(huì)受益，如果對(duì)核營(yíng)運(yùn)人要求太苛刻，承擔(dān)一切責(zé)任，雖然給予了受害人充分的賠償，但是會(huì)打擊核營(yíng)運(yùn)人投身核能事業(yè)的積極性，所以國(guó)際社會(huì)部分國(guó)家也對(duì)營(yíng)運(yùn)人的損害賠償責(zé)任有一定限制。主要有兩個(gè)制度，即責(zé)任限額原則和訴訟時(shí)效限制原則。

核損害賠償責(zé)任限額原則，是指核事故發(fā)生后核營(yíng)運(yùn)人只承擔(dān)一定額度的賠償責(zé)任。不同的國(guó)家規(guī)定了限額，比如英國(guó)的《能源法》就規(guī)定了核營(yíng)運(yùn)人的最高賠償額度是2000萬(wàn)英鎊；法國(guó)的《核責(zé)任法》規(guī)定了最高的責(zé)任限額是6億法郎。日本、德國(guó)在國(guó)內(nèi)法中雖然規(guī)定的是無(wú)限責(zé)任原則，但是也不是指無(wú)限額的賠償，如德國(guó)規(guī)定了核事故后先保險(xiǎn)賠償，不足部分由核營(yíng)運(yùn)人全部資產(chǎn)賠償?shù)幌抻诖恕?/p>

核損害賠償訴訟時(shí)效限制原則，是指在核事故發(fā)生后，受害人一定期間內(nèi)能夠通過(guò)訴訟實(shí)現(xiàn)權(quán)利，獲得賠償。由于核損害具有潛伏性和影響時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)，損害的發(fā)生時(shí)間不明確，所以核損害賠償需要一個(gè)比較長(zhǎng)的訴訟時(shí)效，但是也不能對(duì)時(shí)間完全不加規(guī)定，這樣不利于核工業(yè)的發(fā)展。大多數(shù)國(guó)家在規(guī)定核損害賠償?shù)脑V訟時(shí)效時(shí)采用雙重標(biāo)準(zhǔn)即分為主觀時(shí)效和客觀時(shí)效，主觀時(shí)效是受害人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受損之日，一般為3年；客觀時(shí)效是從發(fā)生損害后計(jì)算的時(shí)效，一般規(guī)定為30年。

（三）強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)制度

核能事業(yè)是一項(xiàng)高投資、高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，損害賠償由核營(yíng)運(yùn)人負(fù)擔(dān)會(huì)將其陷入破產(chǎn)的窘境，為了分散風(fēng)險(xiǎn)，一些國(guó)家會(huì)規(guī)定強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)制度，即核事故出現(xiàn)后由核營(yíng)運(yùn)人投保的保險(xiǎn)公司給予相應(yīng)額度的賠償。該制度具有明顯的社會(huì)公益性質(zhì)，是將投保人核營(yíng)運(yùn)人的責(zé)任分散給保險(xiǎn)公司，而保險(xiǎn)公司其實(shí)也是將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了社會(huì)更多的投保人。此項(xiàng)制度雖然有違民法精神，但是維護(hù)了社會(huì)的整體利益。

（四）國(guó)家干預(yù)制度

核損害賠償?shù)膰?guó)家干預(yù)制度，是指核事故發(fā)生后國(guó)家介入到賠償工作中，這是國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。由于核損害對(duì)人身、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境會(huì)造成巨大損害，僅核營(yíng)運(yùn)人一方往往難以承受，國(guó)家的介入不僅能更好的維護(hù)受害人的權(quán)益，而且也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必須。有人質(zhì)疑：憑什么用國(guó)家納稅人的錢(qián)去幫助核營(yíng)運(yùn)人賠償受害人的損失？筆者認(rèn)為，這樣做是有其合理性的，核能的發(fā)展是國(guó)家鼓勵(lì)的，而且受益人是廣大的社會(huì)民眾，從整體社會(huì)意義上，國(guó)家賠償也是一種受益者補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值體現(xiàn)。

二、國(guó)內(nèi)外核損害賠償制度發(fā)展現(xiàn)狀

（一）國(guó)外立法關(guān)于核損害賠償?shù)囊?guī)定

關(guān)于核損害賠償?shù)姆梢?guī)定，現(xiàn)在約77個(gè)國(guó)家建立了核法律制度，但各國(guó)立法稍有不同，大體上分為兩類(lèi)。

一是專(zhuān)門(mén)的核損害賠償法。比如韓國(guó)的《核損害賠償法》、加拿大的《核責(zé)任法》、法國(guó)的《核能領(lǐng)域第三方責(zé)任法》、羅馬尼亞稱(chēng)《核損害民事責(zé)任法》等,雖然各國(guó)核損害賠償法律規(guī)定的名稱(chēng)有所不同，但其主要內(nèi)容卻大同小異，均具體闡述核損害賠償?shù)牧⒎康摹⒇?zé)任主體、歸責(zé)原則、賠償數(shù)額、賠償方式、訴訟時(shí)效、管轄等內(nèi)容，規(guī)范詳細(xì)，操作性強(qiáng)。

二是制定了核領(lǐng)域的基本法即《原子能法》。目前已經(jīng)有37個(gè)國(guó)家制定實(shí)施了《原子能法》。尤其是在主要的幾個(gè)核大國(guó)，立法時(shí)間早并且規(guī)定具體。如美國(guó)，早在1946年就頒布了《原子能法》，這也是世界上第一部原子能法；日本在1955年頒布了《原子能基本法》，規(guī)定了本國(guó)原子能政策的基本方針，并以此為指導(dǎo)建立原子能利用活動(dòng)管理框架；德國(guó)是以1959年的《原子能法》為指導(dǎo)，由不同的法律、法令組成一套原子能法律體系。

（二）我國(guó)核損害賠償制度的發(fā)展現(xiàn)狀

1.核領(lǐng)域基本法或?qū)ｉT(mén)的核損害賠償法空缺

我國(guó)核能事業(yè)發(fā)展迅速，但是在核領(lǐng)域的基本法或者專(zhuān)門(mén)的核損害賠償法如《原子能法》、《核損害賠償責(zé)任法》等都處于空缺狀態(tài)。雖然我國(guó)從1984年就成立了原子能法的立法小組，著手法律起草工作，但是由于我國(guó)原子能起步慢、國(guó)家機(jī)構(gòu)改革、立法變化等原因，歷時(shí)30余年，至今仍然沒(méi)有出臺(tái)一部《原子能法》。同時(shí)，核損害賠償屬于侵權(quán)責(zé)任賠償，我國(guó)《民法通則》和《侵權(quán)責(zé)任法》等都有關(guān)于高危作業(yè)或者環(huán)境侵權(quán)的規(guī)定，但是都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)提及核損害責(zé)任賠償?shù)膯?wèn)題。

2.國(guó)務(wù)院《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》的缺陷

目前我國(guó)關(guān)于核損害賠償問(wèn)題的法律依據(jù)，是2007年國(guó)務(wù)院頒布的國(guó)函[2007]64號(hào)《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》（以下稱(chēng)《批復(fù)》），它是對(duì)1986年國(guó)務(wù)院《關(guān)于處理第三方核責(zé)任問(wèn)題給核工業(yè)部、國(guó)家核安全局、國(guó)務(wù)院核電領(lǐng)導(dǎo)小組的批復(fù)》的升級(jí)版?！杜鷱?fù)》雖然參照體現(xiàn)了國(guó)際核責(zé)任公約的大部分內(nèi)容，但是仍然存在嚴(yán)重缺陷和不足。

（1）法律效力層級(jí)不高。國(guó)務(wù)院《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》僅屬于法規(guī)性文件，不是實(shí)質(zhì)意義上的行政法規(guī)。因?yàn)樾姓ㄒ?guī)是指國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，按照法定程序制定的有關(guān)行使行政權(quán)力、履行行政職責(zé)的規(guī)范性文件，它的效力次于法律、高于部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)。而《批復(fù)》屬于上級(jí)機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)請(qǐng)示事項(xiàng)的回復(fù)性文件，其法律效力遠(yuǎn)低于法律、行政法規(guī)。

（2）實(shí)踐操作性不強(qiáng)。國(guó)務(wù)院《關(guān)于核事故損害賠償責(zé)任問(wèn)題的批復(fù)》共10條內(nèi)容，非常概括性的規(guī)定了核事故損害賠償?shù)呢?zé)任主體、賠償額度、財(cái)政保證等內(nèi)容，可操作性不強(qiáng)。一旦遇到實(shí)際的核事故，不能夠做到直接參照應(yīng)用《批復(fù)》里的條款啟動(dòng)賠償程序。

（3）最高賠償額度不高?！杜鷱?fù)》第七條規(guī)定，核營(yíng)運(yùn)者對(duì)一次核事故所造成的損害最高賠償額為3億元人民幣；其他營(yíng)運(yùn)者最高賠償額為1億元人民幣；應(yīng)賠總額超過(guò)規(guī)定的最高賠償額的，國(guó)家提供最高限額為8億元人民幣的財(cái)政補(bǔ)償。但是，核事故發(fā)生后所造成的后果是非常巨大的，不僅是人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害，還有對(duì)環(huán)境造成的損害。實(shí)際達(dá)到的損失應(yīng)是營(yíng)運(yùn)者難以承受的，甚至是一個(gè)國(guó)家都難以承受的。但是，規(guī)定最高賠償額，對(duì)核營(yíng)運(yùn)人是一種保護(hù)，卻限制了受害者應(yīng)獲得實(shí)際賠償?shù)臋?quán)利。

（4）訴訟時(shí)效、管轄權(quán)等內(nèi)容未作規(guī)定。《批復(fù)》規(guī)定的內(nèi)容簡(jiǎn)單概括，對(duì)于損害發(fā)生后賠償程序的啟動(dòng)沒(méi)有涉及，受害人如何維護(hù)自己的權(quán)益，訴訟時(shí)效、管轄權(quán)問(wèn)題《批復(fù)》并沒(méi)有做出詳細(xì)的規(guī)定。同時(shí)，對(duì)于可能涉及到跨國(guó)發(fā)生的核損害賠償也沒(méi)有明確責(zé)任劃分。

三、對(duì)我國(guó)核損害賠償制度的立法建議

（一）盡快出臺(tái)《原子能法》作為規(guī)范核能發(fā)展的基本法，明確核損害賠償制度

如前文所述，由于種種原因，歷時(shí)30余年，我國(guó)至今仍然沒(méi)有一部核能領(lǐng)域的統(tǒng)一基本法《原子能法》，尤其是在核損害賠償方面還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法。日本福島核事故發(fā)生讓我們清醒的認(rèn)識(shí)到，為了核能事業(yè)的健康發(fā)展，同時(shí)也為了保護(hù)好人民群眾的權(quán)益，我國(guó)急需制定《原子能法》并且明確建立和完善核損害賠償制度，做到防患未然、有法可依。

（二）核損害賠償制度應(yīng)采用交叉適用的原則

大多數(shù)國(guó)家在規(guī)定核損害賠償制度時(shí)都有側(cè)重的采用不同原則，我國(guó)應(yīng)在借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際情況，可以采用交叉適用的原則。在認(rèn)定責(zé)任人方面采用責(zé)任集中原則即由核營(yíng)運(yùn)人承擔(dān)責(zé)任，但同時(shí)也要兼采用國(guó)家干預(yù)原則，在核營(yíng)運(yùn)人的資產(chǎn)不足以賠償眾多受害人時(shí)，國(guó)家也要承擔(dān)部分責(zé)任。在核營(yíng)運(yùn)人建立核設(shè)施之初，規(guī)定要求其加入強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，這樣在賠付階段可以先通過(guò)保險(xiǎn)公司賠償。

同時(shí)，我國(guó)的《原子能法》也要借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)規(guī)定訴訟時(shí)效，即發(fā)生核事故后對(duì)于人身傷害的賠償請(qǐng)求權(quán)，自受害人知道或者應(yīng)當(dāng)知道該損害的3年內(nèi)，或者事故發(fā)生的30年內(nèi)，可以提起訴訟，如果在時(shí)限內(nèi)不行使自己的權(quán)利，該賠償請(qǐng)求權(quán)消失。

（三）我國(guó)《原子能法》應(yīng)建立核損害精神損害賠償制度

核事故發(fā)生后不僅僅給自然人的人身甚至生命帶來(lái)?yè)p害，同時(shí)很多人還要承擔(dān)失去親人的痛苦或者自身殘疾、重大疾病帶來(lái)的心里陰影。所以筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在立法中加入核損害精神損害賠償?shù)囊?guī)定。但是需要在幾個(gè)方面加以明確：一是在訴訟主體上，在我國(guó)法人是不能作為精神損害賠償?shù)恼?qǐng)求主體的，只能是自然人或者死亡的自然人的近親屬；二是在訴訟內(nèi)容上，提出精神損害賠償?shù)倪m用客體應(yīng)為人格權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)如生命權(quán)、健康權(quán)等；三是在賠償標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)結(jié)合我國(guó)實(shí)際做出明確規(guī)定。

（四）我國(guó)《原子能法》應(yīng)設(shè)立核損害先期賠償制度

由于核事故發(fā)生后造成的損害具有潛伏性和影響范圍廣泛等特殊性，確定受害人、受害范圍、賠償?shù)臄?shù)額等都需要漫長(zhǎng)的時(shí)間，而一切調(diào)查和賠償標(biāo)準(zhǔn)確定后，對(duì)于受害人來(lái)說(shuō)付出的代價(jià)太大。比如日本福島核事故，在3月份發(fā)生了核泄漏，但是由于需要經(jīng)過(guò)前期的調(diào)查統(tǒng)計(jì)、對(duì)范圍和受害金額的確定、制定方案等一切程序，所以直到9月份損害賠償工作才正式啟動(dòng)，這可能會(huì)錯(cuò)過(guò)需要及時(shí)救治的受害人最佳治療時(shí)機(jī)。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)在制定《原子能法》時(shí)有必要設(shè)立先期賠償制度，這有助于受害者能夠在事故發(fā)生后第一時(shí)間獲得救助，保證身體及時(shí)救治，保證其能夠維持正常生活，這是在正式的賠償啟動(dòng)前對(duì)受害者的合理安撫。需要明確的有以下幾點(diǎn)：一是核損害先期賠償?shù)姆秶瑧?yīng)包括人身?yè)p害和財(cái)產(chǎn)損害等直接損失，環(huán)境損害和精神損害不適用；二是核損害先期賠償?shù)馁Y金來(lái)源，可以設(shè)立準(zhǔn)備金制度，國(guó)家向核營(yíng)運(yùn)人強(qiáng)制性規(guī)定，每年核營(yíng)運(yùn)人應(yīng)向特定機(jī)構(gòu)繳納一定數(shù)額的準(zhǔn)備金用于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

（五）我國(guó)《原子能法》立法中核損害賠償糾紛可以選擇多元解決機(jī)制

矛盾糾紛的化解不是只能通過(guò)訴訟解決的，仲裁、人民調(diào)解、協(xié)商等都可以作為解決爭(zhēng)議的辦法并且具備訴訟所沒(méi)有的一些優(yōu)點(diǎn)。我國(guó)《原子能法》的立法中也可以探索其他的糾紛解決機(jī)制，如通過(guò)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人要求的核損害賠償范圍等進(jìn)行調(diào)解，達(dá)成人民調(diào)解協(xié)議書(shū)，更加方便、快捷履行賠償義務(wù)；或者由受害者和核營(yíng)運(yùn)人相互協(xié)商，在不違反法律法規(guī)前提下，協(xié)商損害賠償，獲得共識(shí)，高效索賠，降低訴訟成本。在其他途徑無(wú)法解決再訴諸法律訴訟，受害人的權(quán)益能夠得到充分保障。

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侯潔林（1991.01～），女，籍貫：陜西，單位：華北電力大學(xué)，職稱(chēng)：研究生在讀，研究方向：國(guó)際能源法。