畜牧業(yè)環(huán)境污染防治立法存在問題及完善*
——基于中國與澳大利亞立法措施的比較

徐 磊 胡惠文 張偉臣

南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，江蘇 南京 210095

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畜牧業(yè)環(huán)境污染防治立法存在問題及完善*
——基于中國與澳大利亞立法措施的比較

徐 磊 胡惠文 張偉臣

南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，江蘇 南京 210095

我國畜牧業(yè)發(fā)展帶來的環(huán)境問題日益嚴重，而相關立法卻存在很多缺陷。分析我國畜牧業(yè)環(huán)境污染防治立法的現(xiàn)狀和存在的問題，為進一步的解決指明方向。同時，以畜牧業(yè)立法發(fā)達國家澳大利亞為考察對象，對比兩國立法狀況，指出優(yōu)勢部分并加以深化，提出關于我國畜牧業(yè)環(huán)境污染防治立法的完善的一系列解決方案。

畜牧業(yè)污染；立法比較；立法完善

改革開放以來，我國畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。但是，畜牧業(yè)給經(jīng)濟帶來效益的同時，也使我國的農(nóng)業(yè)環(huán)境污染問題亮起了紅燈。我國開始制定有關畜牧業(yè)污染防治的法律，但是由于起步較晚，認識不足，我國關于畜牧業(yè)污染的立法防治還存在較多的問題。

一、我國畜牧業(yè)環(huán)境污染防治立法的措施

第一，宏觀層面的法律法規(guī)和規(guī)章。首先我國目前與畜禽養(yǎng)殖污染防治有關法律有7部，其中明確提及畜禽養(yǎng)殖污染的法律：《畜牧法》、《農(nóng)業(yè)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》；其次相關法規(guī)共有9部。再次有關的規(guī)章超過100部，較為重要的有《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》、《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等。

第二，具體措施?！董h(huán)境保護法》第49條第3款規(guī)定，“從事畜禽養(yǎng)殖和屠宰的單位和個人應當采取措施，對畜禽糞便、尸體和污水等廢棄物進行科學處置，防止污染環(huán)境?！薄恫菰ā分幸?guī)定，“國家鼓勵草原畜牧業(yè)科學研究，提高草原畜牧業(yè)的科學技術水平。國家鼓勵在農(nóng)、林、牧區(qū)和城鎮(zhèn)種草，促進畜牧業(yè)的發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境。國家保護草原的生態(tài)環(huán)境，防治污染。”此外，《中華人民共和國畜牧法》從畜禽遺傳資源保護、種畜禽品種選育與生產(chǎn)經(jīng)營、畜禽養(yǎng)殖、畜禽交易與運輸、質(zhì)量安全保障等方面對畜牧業(yè)的整體發(fā)展作出了規(guī)定。畜牧法把近年來國家扶持畜牧業(yè)發(fā)展的基本政策用法律形式固定下來。與前幾部總括性法律相比，畜牧業(yè)法雖然規(guī)定較為具體，但是它更偏向于畜牧業(yè)如何規(guī)范發(fā)展的問題，對于發(fā)展中產(chǎn)生的環(huán)境問題則較少提及。

第三，國家的優(yōu)惠補貼?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中規(guī)定，各級政府對畜禽養(yǎng)殖污染防治和綜合利用的科學技術研究、裝備研發(fā)提供支持，并對畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)支出的建設項目環(huán)境影響咨詢費用給予補助。明確建設和改造畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用和污染防治配套設施的，可以申請環(huán)境保護等相關資金支持。

第四，養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)的建設。《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》第8條規(guī)定，“畜禽養(yǎng)殖場污染防治設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時使用；畜禽廢渣綜合利用措施必須在畜禽養(yǎng)殖場投入運營的同時予以落實?！?/p>

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定，對于新建、改建、擴建畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)，應當符合畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃、畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃，并進行環(huán)境影響評價。對環(huán)境可能造成重大影響的大型畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)，應當編制環(huán)境影響報告書；其他畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應當填報環(huán)境影響登記表。畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)應當根據(jù)養(yǎng)殖規(guī)模和污染防治需要，建設相應的糞污處理及綜合利用設施和無害化處理設施?？梢钥闯觯覈鴮︷B(yǎng)殖場的建立實行登記制度，對其資格進行形式審查，而且嚴格規(guī)定養(yǎng)殖區(qū)土地的規(guī)劃建設。

二、澳大利亞的畜牧業(yè)立法措施

澳大利亞(以下簡稱澳)的畜牧業(yè)立法比較發(fā)達，他們不僅有完善的創(chuàng)新管理體系，更有一套完整的法律體系的支撐。它的畜牧業(yè)環(huán)保立法始于20世紀60年代，是最早出臺環(huán)境保護法律的國家之一。澳的立法措施具體表現(xiàn)為：

第一，澳非常重視畜牧業(yè)環(huán)境保護立法工作。澳將關于畜牧業(yè)發(fā)展的環(huán)保措施列入國家的生態(tài)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，同時記載在國家的基本法典中。它在草原建設和環(huán)境保護等方面有明確的政策規(guī)定，這些都以法律的形式予以限制并且嚴格執(zhí)行，違犯者要受到法律懲治。[1]這些法律很好的保護了畜牧業(yè)周圍的生態(tài)環(huán)境，為畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供了基礎。澳的《草地建設條例》規(guī)定，草場分國有、私有兩種所有制形式，國有草場大多貧瘠，政府以很低的費用租賃給畜牧生產(chǎn)者且期限較長，一般為99年。以避免經(jīng)營者掠奪式利用草場，澳大利亞對不同地區(qū)的草場實行不同的所有制形式和投資辦法。凡是自然地理環(huán)境比較好的地方，草場均為牧場主個人所有，草場的建設和投資由私人負責，草場可以自由轉(zhuǎn)讓。[2]這些措施有效的防止草場質(zhì)量的下降，為畜牧養(yǎng)殖提供持續(xù)的飼料供應和良好的生態(tài)環(huán)境。

第二，立法體系完整。澳的畜牧業(yè)法律既有單項法又有綜合法，既有聯(lián)邦議會頒布的立法又有各州議會立法，他們還有20多個專門行政法規(guī)，如“清護”的法律法規(guī)則多達100余個。通過立法，澳基本上把涉及環(huán)境保護的各個行業(yè)和領域納入了法治軌道，例如《1998年家禽條例》、《1994年畜牧業(yè)登記注冊法》、《2005年畜禽養(yǎng)殖場登記條例》等，這些法律法規(guī)既規(guī)定了畜牧業(yè)產(chǎn)品來源的正當性，又可以審查畜禽養(yǎng)殖場的標準性，從而更好地規(guī)范其經(jīng)營戰(zhàn)略保護畜牧業(yè)的養(yǎng)殖環(huán)境。

第三，國家有一整套的優(yōu)惠補貼措施。從20世紀90年代開始，澳政府出臺了一系列的條例加強對畜牧業(yè)的保護，主要是畜產(chǎn)品補貼，有兩種形式：直接價格補貼和間接價格補貼，以間接補貼為主，一般為4%-30%。如澳政府1996年6月通過的“新稅制”規(guī)定，通過向消費者征稅建立產(chǎn)業(yè)基金來補貼出口商。[3]此外，澳政府還采取優(yōu)惠政策鼓勵農(nóng)牧場主發(fā)展生產(chǎn)：一是鼓勵農(nóng)牧民采用先進技術。具體規(guī)定，所有用于畜禽養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)的先進科技一律免稅。二是對農(nóng)用器具免稅，例如農(nóng)用拖拉機等，包括器具零部件、柴油等都給予免稅。這些優(yōu)惠政策減少了農(nóng)民的生產(chǎn)成本，鼓勵農(nóng)民使用高新技術的產(chǎn)品，減少對環(huán)境的破壞。

第四，實行嚴格的養(yǎng)殖場登記制度。澳的《2005年畜禽養(yǎng)殖場登記條例》規(guī)定養(yǎng)殖畜禽者須向部門秘書申請注冊，由局長接獲申請，秘書可以在綜合考慮申請人、飼養(yǎng)環(huán)境等其他條件是否適宜的情況下，批準或絕養(yǎng)殖者進行登記。對于養(yǎng)殖者違反相關法律或者沒有遵守注冊時約定的條件，局長可以取消養(yǎng)殖者的注冊。在養(yǎng)殖場登記制度上，規(guī)定養(yǎng)殖場以及從業(yè)人員必須具備一定條件，對于不符合規(guī)定的養(yǎng)殖場及場主，政府官員有權利撤銷其登記。同時相應官員可在任何時間更改所做的任何一個或多個其注冊證書規(guī)定的條件，從而達到對養(yǎng)殖場的及時管理，從而有利于環(huán)境的保護以及畜禽的品質(zhì)。

第五，生產(chǎn)者合作組織統(tǒng)籌管理畜禽交易，維護市場秩序。澳有各類生產(chǎn)者合作組織，特別是乳品行業(yè)，非常普遍，由牧場主按行業(yè)組成，擁有自己的存儲設施和銷售渠道，負責畜牧行業(yè)產(chǎn)品的定價、儲存、加工、銷售等。養(yǎng)殖者則以成員身份向行業(yè)組織交付和出售產(chǎn)品，會員實現(xiàn)“利益均沾，風險共擔”，例如非常成功的乳制品行業(yè)的合作社Murray Goulburn和恒天然(Fonterra)。[4]這些合作組織對一些從事畜禽養(yǎng)殖的農(nóng)戶進行管制，規(guī)范了生產(chǎn)，有效遏制生產(chǎn)過程中的環(huán)境污染問題。

三、中國與澳畜牧業(yè)污染防治法律的比較中存在的問題

第一，從立法的體系來看，我國缺乏高位階的專門立法。目前，國家層面畜禽養(yǎng)殖污染防治方面的專門立法性文件還是由原國家環(huán)境保護總局制定《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》。但該辦法只是一個部門規(guī)章，法律效力級別低且制定時間早，已經(jīng)不能適應畜禽養(yǎng)殖污染防治領域的新情況。而澳的整個高低為階的法律法規(guī)相互配合，中央與地方的法規(guī)銜接緊湊，而且?guī)缀鯇π竽翗I(yè)發(fā)展的每一個方面都專門制定一部法規(guī)或規(guī)章。從這個方面來看，我國的整體立法還有待加強。

第二，從國家給予的優(yōu)惠政策來看，雖然我國的《畜牧法》和《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》中具體列出了國家的鼓勵優(yōu)惠政策，但是和澳的優(yōu)惠政策相比，還是較為抽象化，而且支持的力度也相對較弱。同時，我國的優(yōu)惠主要集中在污染防治的技術設備以及固體廢棄物的處理設施等方面，而澳的優(yōu)惠不僅包括這些還有直接的價格補貼和稅收優(yōu)惠，畜產(chǎn)品的運輸與交易優(yōu)惠，范圍更廣。

第三，從對畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的登記問題來看，兩國都采取養(yǎng)殖場的形式審查與登記制度，對不符合環(huán)保資格的養(yǎng)殖業(yè)者和養(yǎng)殖小區(qū)責令其進行整治，嚴重者對其進行注銷登記。但是，我國目前的法律主要針對具有相當規(guī)模的養(yǎng)殖場，對散戶和產(chǎn)值較少的飼養(yǎng)戶的養(yǎng)殖生產(chǎn)沒有規(guī)制。澳則有散養(yǎng)農(nóng)戶組成的行業(yè)組織或者行會，行會會根據(jù)本地區(qū)畜禽養(yǎng)殖發(fā)展的實際情況，制定一些管理條約。由于行會會不定期的給予養(yǎng)殖者技術或者資金上的支持，因此對于它制定的條約，農(nóng)戶還是愿意執(zhí)行的。而我國地方散養(yǎng)戶的養(yǎng)殖問題主要有地方人民政府制定相關條例或規(guī)章進行約束，可是兩者之間由于沒有利益的直接掛鉤，政策措施難以落到實處，難以被遵守。筆者認為，這一點可以借鑒澳的相關經(jīng)驗。

四、我國的畜牧業(yè)污染防治立法完善

通過對我國現(xiàn)有問題的分析以及對澳的法律的借鑒，我們認為可以從以下幾個方面著手解決：

(一)立法層面

制訂一部位階高的《畜禽養(yǎng)殖污染防治法》。國務院可以先抓緊出臺關于畜禽養(yǎng)殖污染防治若干政策措施的指導意見；在此基礎上，討論決定畜禽養(yǎng)殖污染防治條例的具體內(nèi)容；然后在具體內(nèi)容討論草案的基礎上制定《畜禽養(yǎng)殖污染防治法》。[5]

其次，完善法律體系，地方法律條款全面化。在相關法律體系方面，我們可以借鑒澳的畜牧業(yè)立法體系，單一法與綜合法相結合，在中央立法的指導下，地方立法發(fā)揮地方靈活性，制定出具有地方性特色的法律，不僅如此，在制定地方性法規(guī)時，可以借鑒澳的立法，從畜牧業(yè)發(fā)展的各個方面制定法規(guī)，如品牌法、登記法、等等。同時，在《畜禽養(yǎng)殖污染防治法》的指導下，結合其他相關環(huán)境保護法律制度，在結合本地養(yǎng)殖規(guī)模與污染狀況的基礎上適時制定地方性法規(guī)。

另外，在我國畜牧業(yè)的現(xiàn)有的立法狀況基礎上，制定一套可行的動物排泄物及養(yǎng)殖中產(chǎn)生的廢棄物排放標準，對現(xiàn)在和將來的畜禽場發(fā)展和生產(chǎn)進行規(guī)劃和管理，將畜禽養(yǎng)殖行業(yè)的環(huán)境污染防治真正納入立法體系中。以養(yǎng)殖場排污為例。目前我國規(guī)定的是污染物質(zhì)的排放濃度標準，國外有的規(guī)定方式是直接規(guī)定一定面積土地上最大允許飼養(yǎng)量。與前一種方法比較而言，后一種方法在執(zhí)法中，農(nóng)戶容易履行而且執(zhí)法成本低，屬于量化的管理手段。因此，地方性法規(guī)、規(guī)章在制訂時，可考慮規(guī)定一定單位面積上最大的飼養(yǎng)數(shù)量或者規(guī)定畜禽糞便的還田時間與還田次數(shù)等操作性與執(zhí)行性強的內(nèi)容，在循環(huán)經(jīng)濟的理念下支持畜禽養(yǎng)殖業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)從源頭上抑制或減少污染物的排放。

(二)政府層面

我國的優(yōu)惠政策主要集中在污染防治的技術設備和廢棄物的處理設施等方面，不妨擴大優(yōu)惠政策的受惠面，將直接的價格補貼、稅收優(yōu)惠(免稅對象包括用于畜牧業(yè)生產(chǎn)的先進技術、農(nóng)用物資)、畜產(chǎn)品的運輸與交易優(yōu)惠等也納入其中。這樣不僅降低了具有一定規(guī)模的養(yǎng)殖場的生產(chǎn)成本，對廣大松散農(nóng)戶的生產(chǎn)成本也有所降低，可以真正起到推進高新技術產(chǎn)品走入農(nóng)村生產(chǎn)一線，從源頭減少農(nóng)業(yè)環(huán)境污染的作用。

政府的優(yōu)惠政策的扶持力度也有待增強，可以仿照澳政府對畜禽養(yǎng)殖者的污染處理設施給予更多補貼。對大規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖者在購置農(nóng)用機械化器具、建造污染治理設施上給予政府的補貼，費用由中央政府、地方政府、養(yǎng)殖戶共同負責，這樣大大減輕了畜禽養(yǎng)殖者進行污染防治的經(jīng)濟壓力，這對養(yǎng)殖者的污染防治是一種激勵。此外，明確劃分政府各部門的職責，做到各司其職，避免職責混亂的狀況。重視政府在畜牧業(yè)污染問題中的責任承擔，做到追究責任時，養(yǎng)殖者責任與政府責任并重，兩頭抓，從而激勵政府積極行使權能，為此可以建立一個專門負責畜禽養(yǎng)殖的環(huán)保監(jiān)管機構。

(三)對畜禽養(yǎng)殖者的管理

借鑒澳的《畜牧業(yè)登記法》，對養(yǎng)殖者的養(yǎng)殖條件、資格以及環(huán)保與否進行審查，從源頭上對禁止不符合環(huán)境保護條件的養(yǎng)殖者進行畜牧業(yè)的生產(chǎn)。而且，定期對養(yǎng)殖場進行檢查，對不符合條件的養(yǎng)殖者進行處罰，罰金可以用于建立環(huán)?；?，這些基金可以給其他的養(yǎng)殖者用于環(huán)保措施的補貼，促使他們積極的發(fā)展健康綠色的畜牧業(yè)。

對于松散型，不具有一定養(yǎng)殖規(guī)模的小養(yǎng)殖者，可以依靠民間行業(yè)組織或者行業(yè)協(xié)會的力量。行業(yè)組織和協(xié)會可以為其成員提供包括科學的養(yǎng)殖理論、先進的污染防治技術、靈活的市場需求信息、畜產(chǎn)品的銷售途徑等畜禽養(yǎng)殖污染防治的相關服務支持。在行業(yè)協(xié)會與合作組織的指揮下下，將單個的畜禽養(yǎng)殖者的飼養(yǎng)、加工、銷售、流通以及污染防治的行為納入到整個行業(yè)的組織體系中，這種產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式可以節(jié)約各方面的成本支出，增加農(nóng)戶的經(jīng)濟收入，促進整個行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。[6]最后，政府加大科技發(fā)展的投入，創(chuàng)新管理模式，將畜禽養(yǎng)殖中的污染物有效的轉(zhuǎn)換為種植業(yè)中可以再行利用的肥料，將種植業(yè)和畜牧業(yè)有效的聯(lián)系在一起。

(四)繼承傳統(tǒng)畜牧業(yè)養(yǎng)殖的優(yōu)勢，實現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代的有效結合

我國傳統(tǒng)的畜牧養(yǎng)殖模式有其天然的優(yōu)勢，它可以高效的利用農(nóng)村現(xiàn)有的各種精粗和青綠飼料以及生活所產(chǎn)生的垃圾。因此，可以制定一部關于農(nóng)村生活垃圾以及廢棄物循環(huán)利用的法律，類似于威爾士的飼料植物種植法案。將生活垃圾以及廢棄物集中處理，轉(zhuǎn)化為可以為畜牧業(yè)利用的飼料。[7]不僅可以解決畜牧業(yè)發(fā)展過程中草地等資源的短缺，還可以有效改善農(nóng)村的生活環(huán)境和畜牧業(yè)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境。

我國畜牧業(yè)的發(fā)展任重而道遠，相關的法律也待進一步的制定和完善，而畜牧業(yè)發(fā)展所帶來的環(huán)境問題又亟待解決，因此，我們期待更進一步的研究的研究成果。

[1]何隆德.澳生態(tài)環(huán)境保護的舉措及經(jīng)驗借鑒[J].長沙理工大學報，2014，11(6).

[2]張立中，辛國昌.澳大利亞、新西蘭草原畜牧業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗[J].世界農(nóng)業(yè)，2008.4.

[3]楊秀春.澳大利亞畜牧業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、特點及其啟示[J].畜牧與飼料科學，2014，35(3)：63-64.

[4]潘建偉.澳大利亞畜牧業(yè)經(jīng)濟的特征[J].世界農(nóng)業(yè)，2002.11.

[5]劉燕.我國農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治法律問題研究[J].華中農(nóng)業(yè)大學，2013，8(5).

[6]張陸彪，彭新宇.我國畜禽養(yǎng)殖污染防治的立法思考[J].環(huán)境保護，2007，1(1).

[7]徐芳芳.畜牧業(yè)養(yǎng)殖污染與生態(tài)安全措施[J].農(nóng)林科技學報，2013，8(6).

* 南京農(nóng)業(yè)大學大學生創(chuàng)新訓練計劃資金資助項目(1622A06)“生態(tài)文明背景下江蘇農(nóng)業(yè)環(huán)境立法的完善”的成果之一。

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2095-4379-(2017)18-0059-03

徐磊(1996-)，女，安徽阜陽人，南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，2014級法學專業(yè)本科生；胡惠文(1996-)，女，江蘇宿遷人，南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，2014級法學專業(yè)本科生；張偉臣(1996-)，男，天津人，南京農(nóng)業(yè)大學人文與社會發(fā)展學院，2014級法學專業(yè)本科生。