政府采購中質(zhì)疑前置程序的改革研究

張佳欣

沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036

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政府采購中質(zhì)疑前置程序的改革研究

張佳欣

沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110036

政府采購活動是一項(xiàng)復(fù)雜且繁瑣的活動，供應(yīng)商的權(quán)利時刻受到行政機(jī)關(guān)和采購部門盤剝侵害的風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)的質(zhì)疑前置程序過于復(fù)雜且繁瑣經(jīng)常使得供應(yīng)商的權(quán)利難以得到及時有效的救濟(jì)，將質(zhì)疑前置程序進(jìn)行改革不僅是政府采購邁向法治化的新步伐也對政府采購糾紛解決機(jī)制提供了多元化的方法

政府采購；質(zhì)疑前置；改革

一、政府采購中供應(yīng)商質(zhì)疑與投訴制度

(一)質(zhì)疑與投訴制度簡述

質(zhì)疑與投訴制度，是指供應(yīng)商在政府采購活動中與政府部門發(fā)生爭議時救濟(jì)自己權(quán)利的一種解決辦法。質(zhì)疑制度主要是指供應(yīng)商認(rèn)為在政府采購全過程中，如若認(rèn)為政府的采購文件、采購合同內(nèi)容、招投標(biāo)過程、以及中標(biāo)后的合同簽訂、履行時，發(fā)現(xiàn)自己的合法權(quán)益受到了非法侵害，可以在法律規(guī)定的時間內(nèi)通過書面形式向質(zhì)疑部門提出質(zhì)詢和異議，接收質(zhì)疑的部門主要包括采購人、采購代理機(jī)構(gòu)等。投訴制度主要是指供應(yīng)商在上述質(zhì)疑情況下，對采購人、采購代理人的答復(fù)和處理結(jié)果不滿意時、抑或二者不作為時，在法定答復(fù)期間屆滿后可以向同級政府的采購監(jiān)管部門提出申訴。

(二)質(zhì)疑權(quán)人的界定

質(zhì)疑權(quán)人主要可以分為三類：第一類是指所有準(zhǔn)備參與政府采購活動的供應(yīng)商，所有供應(yīng)商均可以對整個政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督與投訴，例如當(dāng)政府采購人沒有依法進(jìn)行采購活動、未對采購信息及時進(jìn)行公告、采購活動存在不合法程序等使得供應(yīng)商無法正常參與到采購活動時，這一類供應(yīng)商可以進(jìn)行質(zhì)疑與投訴。第二類是指在決標(biāo)階段的供應(yīng)商。這一階段的供應(yīng)商因沒有獲得政府的招標(biāo)文件、被非法排出在評標(biāo)程序外此類供應(yīng)商都可以進(jìn)行質(zhì)疑與投訴。第三類主要指中標(biāo)后成為合同相對方的供應(yīng)商。投訴權(quán)人的界定主要囿于質(zhì)疑前置程序，因此投訴主體僅為質(zhì)疑供應(yīng)商。

我國現(xiàn)行立法中關(guān)于質(zhì)疑權(quán)人的界定好主要體現(xiàn)在《政府采購法》第52條和《招標(biāo)投標(biāo)法》第65條中，其中規(guī)定體現(xiàn)出，質(zhì)疑是投訴的前置程序，供應(yīng)商要先向采購監(jiān)督管理部門提出質(zhì)疑后，才能進(jìn)一步進(jìn)行投訴，對投訴結(jié)果仍不滿意則可以進(jìn)一步向受理的行政機(jī)關(guān)的上一級主管機(jī)關(guān)申請復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。

(三)質(zhì)疑與投訴受理機(jī)構(gòu)

政府采購工作復(fù)雜而又繁瑣，主要由各級政府的財(cái)政部門設(shè)立的政府采購辦公室座位下屬部門，專門負(fù)責(zé)政府采購的監(jiān)督與管理。由我國的歷史因素影響下，政府采購中心在早期一直作為財(cái)政部門的二級事業(yè)單位而存在，甚至一些地區(qū)存在一套人馬、兩塊牌子的現(xiàn)象，雖然各地嘗試將政府采購的管理部門和操作機(jī)構(gòu)進(jìn)行分離，但是并沒有實(shí)現(xiàn)立法意圖所期望的監(jiān)管分離?？墒怯捎谖覈L期形成的行政管理體制，要想短時間內(nèi)推翻現(xiàn)有的采購部門設(shè)置制度會牽一發(fā)動全身，從而影響整個行政管理體制的穩(wěn)定。

二、國外質(zhì)疑程序改革的借鑒

世界其他國家對政府采購活動中的質(zhì)疑前置程序是否必要在立法與實(shí)踐中均各執(zhí)一詞，主要可以分為兩大類：一類是以法國和臺灣地區(qū)為代表將質(zhì)疑程序作為進(jìn)一步審理案件的必要前置程序。以臺灣地區(qū)為例，供應(yīng)商向采購申訴審議委員會進(jìn)行申訴前必須要向招投標(biāo)機(jī)關(guān)提出異議，對其處理不滿意時才可以采取進(jìn)一步的救濟(jì)措施；另一類國家如美國采取的是供應(yīng)商自由選擇的模式，即供應(yīng)商合法利益受到采購人侵犯時，供應(yīng)商可自由選擇向采購人提出質(zhì)疑或向其上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行投訴或直接向法院進(jìn)行起訴。

綜合來看，由于我國行政至上的觀念長期盛行并且政府采購制度無論制度和實(shí)踐都尚處于初級建設(shè)階段，因此筆者認(rèn)為結(jié)合臺灣地區(qū)和美國等國家做法的長處，從我國實(shí)際情況出發(fā)，摒棄質(zhì)疑絕對前置的制度，結(jié)合西班牙政府采購的爭端解決方法即廢除質(zhì)疑前置程序，采取質(zhì)疑通知前置的模式，將質(zhì)疑訴愿通知采購審理機(jī)關(guān)即可，供應(yīng)商在通知后即可自由采取投訴或復(fù)議、訴訟等救濟(jì)手段。

三、我國質(zhì)疑前置程序的具體改革措施

(一)改質(zhì)疑前置為質(zhì)疑通知前置

質(zhì)疑通知前置程序不僅能夠有效保障供應(yīng)商去申訴、維護(hù)自己的權(quán)利，并能最大程度的提高救濟(jì)權(quán)利的效率，相比較質(zhì)疑前置這種繁瑣的程序能夠更大程度的簡化救濟(jì)程序。質(zhì)疑通知程序具體可以設(shè)置為當(dāng)供應(yīng)商權(quán)利受到采購部門侵害時，在通知采購部門后，即可以直接向采購部門上一級主管部門或同級人民政府進(jìn)行申訴或者向人民法院申請司法救濟(jì)。供應(yīng)商的通知應(yīng)當(dāng)采取書面通知的形式，理由在于其一可以避免供應(yīng)商未通知采購部門即采取其他救濟(jì)方式；其二書面通知的形式有利于供應(yīng)商在救濟(jì)權(quán)利時便于舉證，一定程度上解決了行政糾紛舉證難這一問題。

(二)質(zhì)疑前置程序中引入調(diào)解方式

對政府采購合同產(chǎn)生的糾紛，主要基于政府采購這一行為兼具民事性和行政性。供應(yīng)商無論在招標(biāo)活動的任何階段，和采購部門產(chǎn)生了糾紛都要經(jīng)歷質(zhì)疑程序，如果在質(zhì)疑程序中引入調(diào)解制度將有效的解決糾紛，最及時的解決供應(yīng)商和采購部門的爭議從而實(shí)現(xiàn)采購活動的利益最大化。調(diào)解程序具有靈活方便、程序簡便、自覺履行等多方面的有點(diǎn)，在質(zhì)疑程序中，受理質(zhì)疑的機(jī)關(guān)作為調(diào)解機(jī)關(guān)，將供應(yīng)商和采購部門放在一個桌面上進(jìn)行調(diào)解從而促使雙方達(dá)成合意，這種合意性為調(diào)解方式的適用提供了法律基礎(chǔ)，提高了糾紛解決的效率。

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張佳欣，沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，行政法學(xué)碩士。