我國(guó)對(duì)外援助的問(wèn)題和立法建議

鄔也然

四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000

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我國(guó)對(duì)外援助的問(wèn)題和立法建議

鄔也然

四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610000

隨著我國(guó)對(duì)外援助活動(dòng)的日益增多，我國(guó)現(xiàn)有的對(duì)外援助機(jī)制逐漸顯現(xiàn)出其弊端，缺乏完整的法律體系對(duì)援外活動(dòng)加以規(guī)制也增加了我國(guó)援外活動(dòng)的混亂和風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)制定完善的對(duì)外援助法及配套法律法規(guī)，通過(guò)法律體系規(guī)范我國(guó)的對(duì)外援助活動(dòng)。

對(duì)外援助；法律體系

自新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)一直堅(jiān)持著對(duì)外援助活動(dòng)，然而我國(guó)的援外活動(dòng)卻沒(méi)有得到應(yīng)得的好評(píng)，這其中的原因是多元的，缺乏統(tǒng)一的立法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制就是其中主要原因之一。黨的十八屆四中全會(huì)提出了-建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的總目標(biāo)。因此，本文試圖通過(guò)分析我國(guó)對(duì)外援助存在的問(wèn)題，探討我國(guó)對(duì)外援助立法的完善。

一、我國(guó)對(duì)外援助存在的問(wèn)題

(一)我國(guó)對(duì)外援助的立法缺失

當(dāng)前，我國(guó)援外活動(dòng)的法律依據(jù)主要是商業(yè)部等部門(mén)出臺(tái)的部門(mén)規(guī)章、規(guī)范性文件，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的法律體系，而部門(mén)規(guī)章在我國(guó)的法律體系里，屬于效力位階較低的一種行政法規(guī)；另外對(duì)于援外活動(dòng)的規(guī)定多集中于實(shí)施主體資質(zhì)和具體管理項(xiàng)目，缺少頂層立法設(shè)計(jì)。

(二)我國(guó)對(duì)外援助的機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂

當(dāng)前我國(guó)的對(duì)外援助機(jī)制主要是以商業(yè)部為主體，多個(gè)部門(mén)相互合作。但通過(guò)實(shí)踐得出，這套機(jī)制存在著許多問(wèn)題，如機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂，權(quán)責(zé)交叉等。同時(shí)，我國(guó)援外活動(dòng)的決策體系也不完整，對(duì)于決策機(jī)構(gòu)以及決策程序缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。

(三)我國(guó)對(duì)外援助活動(dòng)的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制缺失

當(dāng)前，我國(guó)還沒(méi)有機(jī)構(gòu)對(duì)援外活動(dòng)進(jìn)行實(shí)效性評(píng)價(jià)及監(jiān)督，僅有的監(jiān)督只是針對(duì)對(duì)外援助的經(jīng)費(fèi)使用及項(xiàng)目管理方面，且監(jiān)督機(jī)構(gòu)就是商務(wù)部和財(cái)政部這兩個(gè)參與援外活動(dòng)的部門(mén)，導(dǎo)致我國(guó)的援外活動(dòng)透明度不高，公信力不強(qiáng)；同時(shí)，我國(guó)的援外活動(dòng)缺乏實(shí)效評(píng)價(jià)，這成為阻礙我國(guó)援外活動(dòng)與國(guó)際接軌的重要障礙，怎樣加強(qiáng)對(duì)援外活動(dòng)的實(shí)效評(píng)價(jià)，這是我們亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。

二、制定我國(guó)對(duì)外援助法的建議

通過(guò)上述對(duì)我國(guó)援外活動(dòng)問(wèn)題的分析，結(jié)合國(guó)外其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡快制定我國(guó)的對(duì)外援助法，對(duì)我國(guó)的援外活動(dòng)加以規(guī)制。

(一)明確規(guī)定對(duì)外援助的機(jī)構(gòu)及其職能

針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行援外體制中存在的機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂、權(quán)責(zé)交叉等問(wèn)題，在制定我國(guó)對(duì)外援助法時(shí)，首先要對(duì)決策和執(zhí)行兩方面分別作出明確的規(guī)定。其一，設(shè)立一個(gè)決策部門(mén)，作為對(duì)外援助的決策、議事、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，決定是否援助、援助對(duì)象、援助項(xiàng)目、援助方式等事項(xiàng)；其二，確定商務(wù)部等執(zhí)行部門(mén)的具體職能，通過(guò)制定具體的實(shí)施條例將各部門(mén)的職能及程序進(jìn)一步細(xì)化，做到所有的援外活動(dòng)及程序于法有據(jù)。

(二)明確對(duì)外援助的基本方式

根據(jù)《中國(guó)的對(duì)外援助》一書(shū)，我國(guó)現(xiàn)有八種援外方式，分別是：成套項(xiàng)目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開(kāi)發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免[1]。我們?cè)谥贫▽?duì)外援助法時(shí)除了將這八種基本方式以法條的形式確定下來(lái)，并且明確界定每種方式的含義、相關(guān)職能部門(mén)及資金管理方式等之外；還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)援外部門(mén)在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新，發(fā)展新的更適合我國(guó)的其他援外方式，更好的完成我國(guó)援外活動(dòng)的目標(biāo)。

(三)確定對(duì)外援助的決策及實(shí)施程序

一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家行為的決策程序體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家的民主和法治?？v觀世界，一般都以法律的形式確定了對(duì)外援助的決策機(jī)構(gòu)及程序，美國(guó)就規(guī)定由總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提供政策意見(jiàn)，由國(guó)會(huì)通過(guò)方能撥款。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，可以規(guī)定由全國(guó)人大常委會(huì)在合法、高效的前提下，規(guī)定對(duì)外援助的限額，即援助金額在限額以下可由前述的決策部門(mén)作出決定予以實(shí)施，援助金額在限額以上的，由全國(guó)人大或人大常委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施；同時(shí)，參與援助的各部門(mén)編寫(xiě)年度預(yù)算、決算，每年向全國(guó)人大進(jìn)行匯報(bào)，接受其監(jiān)督。在明確了決策程序后，還要對(duì)援外活動(dòng)的執(zhí)行程序作出相應(yīng)的規(guī)定，包括援助方式的實(shí)施、人員的委派等。

(四)設(shè)立對(duì)外援助的實(shí)效評(píng)價(jià)及監(jiān)督機(jī)制

衡量援外活動(dòng)成功與否的重要標(biāo)準(zhǔn)是援外活動(dòng)所取得的效果。因此在我國(guó)對(duì)外援助法中，還應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的實(shí)效評(píng)價(jià)機(jī)制，這種機(jī)制包含兩個(gè)方面，即內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)。內(nèi)部評(píng)價(jià)是要求援外部門(mén)評(píng)估自己實(shí)施的援外活動(dòng)所取得的效果；由于援外活動(dòng)多具有較強(qiáng)的政治性和專(zhuān)業(yè)性，因此還應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)獨(dú)立的外部評(píng)價(jià)部門(mén)。從對(duì)外援助項(xiàng)目、援外資金使用情況、援外活動(dòng)取得的效果等多個(gè)方面出發(fā)，對(duì)援外活動(dòng)進(jìn)行一個(gè)綜合評(píng)估。

除了實(shí)效評(píng)價(jià)機(jī)制外，建立切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制也是必不可少的，這對(duì)保障援外活動(dòng)依法進(jìn)行，提高援外活動(dòng)的透明度有著重要作用[2]。具體來(lái)說(shuō)，援外活動(dòng)應(yīng)該受到來(lái)自權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾兩方面的監(jiān)督。一方面是權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)預(yù)算、決算、援外報(bào)告的審查等方面對(duì)援外部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督；另一方面要規(guī)定援外活動(dòng)相關(guān)信息的公開(kāi)，保障廣大人民群眾的知情權(quán)，建立有效的查詢(xún)機(jī)制，接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。

[1]曹俊金.完善我國(guó)對(duì)外援助立法之探討[J].天津法學(xué)，2014，30(3).

[2]李錕先.論我國(guó)對(duì)外援助專(zhuān)門(mén)立法的必要性[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，2014(11).

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