比較聯(lián)邦制與單一制政體下的府際關(guān)系
——以美國和中國為例

沈丹楓

華東政法大學(xué)，上海 201620

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比較聯(lián)邦制與單一制政體下的府際關(guān)系
——以美國和中國為例

沈丹楓

華東政法大學(xué)，上海 201620

本文從中國與美國的兩種不同的政治制度制度出發(fā)，中央與地方的關(guān)系，地方政府之間的關(guān)系，如何處理這一日益復(fù)雜又備受關(guān)注的問題，是東西方兩個(gè)國家兩種體制都需要面對的問題。解決問題是根本目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)目的的手段是其次的，在對比東西方兩種制度中，尋求治理府際關(guān)系的良藥。

單一制；聯(lián)邦制；中央與地方；合作競爭

當(dāng)代社會(huì)的國家結(jié)構(gòu)形式有兩種：單一制和聯(lián)邦制。二者的區(qū)別，關(guān)鍵在于這個(gè)國家的主權(quán)權(quán)利歸誰享有。由全國性政府獨(dú)占整個(gè)國家主權(quán)的就是單一制，由全國性政府和區(qū)域性政府共同享有國家主權(quán)的是聯(lián)邦制。民主集中單一制是社會(huì)主義國家常用的體制，如中國。其特點(diǎn)是各級(jí)人民代表機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生，受人民監(jiān)督。而中國是世界上最大的發(fā)展中國家，其政體在發(fā)展中國家中具有代表性，故在單一制結(jié)構(gòu)形式中選取中國為例。

聯(lián)邦制分為中央集權(quán)聯(lián)邦制，分權(quán)制聯(lián)邦制，民主集中制聯(lián)邦制，民主自治聯(lián)邦制。分權(quán)制聯(lián)邦制是雙方權(quán)利分配均衡，典型的例子就是美國。美國又是這一制度中最大的發(fā)達(dá)國家，具有一定的代表性，故在聯(lián)邦制架構(gòu)形式中選取美國為例。在中國與美國的府際關(guān)系之間的比較中，探討單一制與聯(lián)邦制政體下對處理中央與地方及地方政府間的不同及優(yōu)劣。[1]

一、中央與地方政府間關(guān)系

謝慶奎教授認(rèn)為，府際關(guān)系時(shí)指政府間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系。[2]在垂直關(guān)系上就是指中央政府與地方政府的關(guān)系，而在水平上則表現(xiàn)為地方政府之間的關(guān)系。

(一)中國中央地方關(guān)系現(xiàn)狀及原因

1.在制度轉(zhuǎn)軌和分權(quán)話改革中，地方政府獲得一定的資源和話語權(quán)，具備了和中央討價(jià)還價(jià)的能力，地方政府為完成地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)往往出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的情況。表現(xiàn)為突出強(qiáng)調(diào)本地區(qū)在全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位，影響中央政府戰(zhàn)略決策；只重視本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略制定；這樣使得中央政府的宏觀政策與地方經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相悖，實(shí)現(xiàn)了局部利益而犧牲了政體利益。

2.地方政府為謀求本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都會(huì)不惜用盡一切手段爭取到中央更多的資金以及優(yōu)惠政策，而中央每年的預(yù)算都是定額的，更多地區(qū)的參與競爭就加劇了中央和地方之間的博弈。而地區(qū)之間的競爭也造成了地區(qū)分割和經(jīng)濟(jì)封鎖，地方保護(hù)主義運(yùn)應(yīng)而生。

(二)美國聯(lián)邦政府與州政府的關(guān)系

第一，在權(quán)力分配方面，聯(lián)邦政府各州實(shí)行分工模式，其各自通過自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)行使法律賦予的權(quán)力和義務(wù)，在各自的權(quán)力范圍內(nèi)平行存在，互不干涉，一旦出現(xiàn)問題，也是對各自的人民負(fù)責(zé)。而聯(lián)邦政府為了實(shí)現(xiàn)其整體利益，也會(huì)在各地區(qū)設(shè)立其分支機(jī)構(gòu)來承擔(dān)具體的工作。在這一過程中，兩者的權(quán)力會(huì)重合，也會(huì)有合作。

第二，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，美國政府最顯著的一個(gè)特點(diǎn)就是地方行政單位及機(jī)構(gòu)設(shè)置的復(fù)雜多樣性。各層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)都有該級(jí)議會(huì)和行政領(lǐng)導(dǎo)決定，而聯(lián)邦政府不得干預(yù)各層級(jí)州政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置。故為了實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的立法、行政、司法的職責(zé)，其各部門在各州都設(shè)立了該部門所對應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)來辦理事務(wù)，直接對人民負(fù)責(zé)。[3]

第三，州與地方的關(guān)系其實(shí)就相當(dāng)于單一制國家中國中央與地方的關(guān)系，不同在于美國政府雖然有層級(jí)的劃分，但更層級(jí)之間卻沒有級(jí)別的概念，更加不存在上下級(jí)的行政上的隸屬關(guān)系。

第四，美國實(shí)行三權(quán)分立，國會(huì)，政府和法院三權(quán)制衡，美國的大法官實(shí)行的是終生制，具有一定的權(quán)威性，也使得他們能夠公平公正，不懼權(quán)利對其地位的影響。

二、地方政府間關(guān)系

(一)中國地方政府間關(guān)系

在中央與地方的分權(quán)話化改革中，改變了地方政府的地位與利益取向一是決策的分權(quán)，使地方政府具有一定的自主創(chuàng)新性。二是財(cái)政分級(jí)核算，收入分成，使地方政府有了追求經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力。這樣一來，地方政府不但獲得了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主動(dòng)權(quán)和自主權(quán)，而且地方政府官員的政績逐漸與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度掛鉤，使得地方作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)個(gè)體區(qū)域的角色更加明顯。隨著市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系也愈來愈強(qiáng)，這與既定的行政區(qū)劃疆界相沖突。為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各法定行政區(qū)劃之間必須打破封閉關(guān)系，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手，才能實(shí)現(xiàn)共贏，實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化，否則就是雙輸?shù)木置?。如“共有地悲劇”?/p>

從上述理論中可以看出地方政府間的合作協(xié)調(diào)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用是不容忽視的。但現(xiàn)實(shí)情況卻不容樂觀，因?yàn)樯舷侣毮軐诘年P(guān)系，地方政府包攬了該領(lǐng)域內(nèi)科教文衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)民生等所有事物，其實(shí)際權(quán)力是相當(dāng)大的。另一方面，政府職能轉(zhuǎn)位遲遲不能到位，政府機(jī)構(gòu)的改革困難重重，各地方政府間橫向交流與合作備受阻隔。[4]

(二)美國地方政府間關(guān)系

在美國聯(lián)邦體制下，并存了三個(gè)層級(jí)的政府，分別是中央政府，就是聯(lián)邦以及一個(gè)州政府和地方政府，包括郡，市，鎮(zhèn)，學(xué)區(qū)和特區(qū)等。根據(jù)美國憲法，每一層級(jí)的行政系統(tǒng)時(shí)獨(dú)立且平等的，也沒有任何賞析隸屬關(guān)系，各地方政府只對當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)，其主要職責(zé)和權(quán)限也劃分的十分明確。而在當(dāng)代行政管理中，從政策的提出到制定和執(zhí)行，也不單只是一個(gè)政府層級(jí)的職責(zé)，其往往是各部分之間的合作和互動(dòng)的過程。特別是跨越行政區(qū)域的一些問題，如交通、教育、環(huán)境等問題。

三、路徑競爭與合作

(一)加強(qiáng)橫向間的競爭合作

在中國，傳統(tǒng)的硬性管理方法是嚴(yán)密的自上而下的中央集權(quán)，而地方政府之間也顯得較為疏松，相互之間缺乏聯(lián)系與合作。難以突破行政區(qū)發(fā)展迷局，這就要求將政府間關(guān)系研究納入到公共行政的研究中來，故在解決政府間行政問題時(shí)，手段的選擇和機(jī)制的設(shè)計(jì)上，應(yīng)思考如何通過政府間的相互關(guān)系的創(chuàng)新，形成自行調(diào)整的合作機(jī)制。這就要求中央政治命令的軟化和地方政府之間實(shí)現(xiàn)政策學(xué)習(xí)。重新定位中央政府作為政府間關(guān)系協(xié)調(diào)者的角色，還需理順并改善中國政府間關(guān)系，促進(jìn)地方治理新局面。在政府間關(guān)系治理問題，越來越突出“伙伴關(guān)系”這個(gè)概念。

(二)加強(qiáng)縱向間的良性互動(dòng)

不僅是橫向政府間，縱向政府間，即中央與地方，上級(jí)政府與下級(jí)政府間也應(yīng)建立起伙伴關(guān)系。按照市場經(jīng)濟(jì)的原則來協(xié)調(diào)中央與地方的關(guān)系，確定中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)的范圍，以肯定地方政府作為獨(dú)立的利益主體地位，建立一套實(shí)用、合理的制度安排，實(shí)行中央適度集權(quán)，地方適度分權(quán)的原則，強(qiáng)調(diào)中央政府的宏觀調(diào)控能力和政治權(quán)威，從彌補(bǔ)市場失靈的角度，強(qiáng)化中央政府在全局性公共事務(wù)方面的制度權(quán)威化，從而保證中央對地方的監(jiān)督，真正彌補(bǔ)市場失靈，而不是造成政府失敗，真正做到中央與地方間的良性互動(dòng)。

調(diào)節(jié)府際間關(guān)系的另一個(gè)渠道就是司法調(diào)節(jié)，美國的許多政府間問題多由司法程序來調(diào)節(jié)，這是我國政府較為疏忽的一方面，因?yàn)樗痉ㄕ{(diào)解更為公正，使人信服，因此要更加完善司法制度建設(shè)，暢通法律解決途徑。這也與十八大以來我國倡導(dǎo)的法治建設(shè)方向相符。

四、結(jié)語

當(dāng)代社會(huì)，聯(lián)邦制國家越來越走向集權(quán)，突出聯(lián)邦政府的地位，而單一制國家通過分權(quán)化改革逐漸向地方分權(quán)。兩者的界限在今天看來也并不是區(qū)分的那樣明晰。實(shí)際上，國家結(jié)構(gòu)形式都只是手段而非目的，只要能夠達(dá)到社會(huì)繁榮，穩(wěn)定發(fā)展，任何的制度都是好的制度，而任何一種制度又要視其具體的國情而言，中國自古以來就是中央集權(quán)制，而美國則在開始就是先邦后國，國情的不同，在制度選擇上固然不同。而在單一制和聯(lián)邦制之上的國家制度與本國的國情相結(jié)合，創(chuàng)造出的制度千變?nèi)f化，沒有一種制度是具有普適性的，而存在的制度都有其合理性。在面對府際關(guān)系問題的解決中，兩種制度都有其特色，相互借鑒融合，共同進(jìn)步。

[1]童之偉.單一制、聯(lián)邦制的區(qū)別及其分類探討[J].法律科學(xué).西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)，1995(1).

[2]鄧彩霞.無隸屬關(guān)系的地方府際關(guān)系淺析[J].攀登，2009(2).

[3]周振超.聯(lián)邦制國家政府間縱向關(guān)系的主要分析模式[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2008(4).

[4]周振超.條塊關(guān)系：政府間關(guān)系的一種分析視角[J].齊魯學(xué)刊，2006(3).

D630；D

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2095-4379-(2017)09-0201-02

沈丹楓(1991-)，女，漢族，浙江湖州人，華東政法大學(xué)，碩士研究生在讀，研究方向：政府管理。