論“實質(zhì)等同”認(rèn)定在新食品原料市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中的困境與突破*

王小龍 馬丹鳳

1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083；2.四川省眉山市中級人民法院，四川 眉山 620010

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論“實質(zhì)等同”認(rèn)定在新食品原料市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)中的困境與突破*

王小龍1馬丹鳳2

1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083；2.四川省眉山市中級人民法院，四川 眉山 620010

目前，我國新食品原料事業(yè)發(fā)展火熱，但是“實質(zhì)等同”認(rèn)定制度卻存在重大缺陷。筆者建議借鑒國外經(jīng)驗，將“實質(zhì)等同”認(rèn)定主體調(diào)整為衛(wèi)計委，使“實質(zhì)等同”不再形同虛設(shè)，成為把控人民群眾的飲食安全的堅實閘門。

新食品原料；實質(zhì)等同

一、概述

新食品原料(2013年前稱新資源食品)是在我國沒有傳統(tǒng)食用習(xí)慣的，新產(chǎn)生、發(fā)現(xiàn)或使用的可食用物質(zhì)，例如蛹蟲草、多聚果糖等?？刂菩率称吩系陌踩L(fēng)險，嚴(yán)把市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)是重中之重。根據(jù)我國法律規(guī)定，在新食品原料市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)主要實施申報審批、“實質(zhì)等同”認(rèn)定、出廠檢驗、標(biāo)簽管理四項制度。而目前，“實質(zhì)等同”認(rèn)定已經(jīng)名存實廢，產(chǎn)生了嚴(yán)重的安全隱患。

二、“實質(zhì)等同”認(rèn)定的歷史沿革

“實質(zhì)等同”認(rèn)定制度最早在《新資源食品管理辦法》中確立下來。辦法規(guī)定，當(dāng)某申報物品與已通過審批的新資源食品在來源、種屬、特征、成分、食用部位、適用人群等方面比較大體相同，生產(chǎn)工藝和質(zhì)量要求基本一致，則它們具有實質(zhì)等同性。在辦法自2007年12月1日開始實施期間，若食品企業(yè)想要生產(chǎn)、加工已通過審批的新資源食品，需與衛(wèi)生部的公告進行核實，保證該物品是公告名單中的新資源食品或與之“實質(zhì)等同”，不必再重復(fù)申請?！皩嵸|(zhì)等同”由企業(yè)自行認(rèn)定。

2013年3月，在大部制改革后，質(zhì)監(jiān)部門不再負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，轉(zhuǎn)由食藥監(jiān)部門負(fù)責(zé)。2013年5月，《新食品原料安全性審查管理辦法》出臺，《新資源食品管理辦法》隨之廢止。新辦法基本延續(xù)了舊辦法中“實質(zhì)等同”的概念，僅將“……應(yīng)用人群等方面比較大體相同”修改為“……應(yīng)用人群等方面相同”，擴大了“實質(zhì)等同”的內(nèi)涵，標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格。但新辦法僅保留了對“實質(zhì)等同”的概念界定，刪除了具體實施內(nèi)容。

新辦法是由衛(wèi)計委頒布，為了與變化的部門職能相適應(yīng)，刪除了4、5章生產(chǎn)經(jīng)營和衛(wèi)生監(jiān)督的內(nèi)容，因此舊辦法第19條“食品企業(yè)自我認(rèn)定實質(zhì)等同”也被刪除。而無論是衛(wèi)計委、質(zhì)檢總局，還是現(xiàn)在負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工監(jiān)管的食藥監(jiān)總局至今仍未對此問題做出任何說明。如今，食品企業(yè)若想使用已通過審批的新食品原料，該走什么程序，已是法律空白。到底是仍適用“實質(zhì)等同”認(rèn)定，由企業(yè)自行保證與公告名單中的新食品原料“實質(zhì)等同”？還是說“實質(zhì)等同”不再由企業(yè)自行認(rèn)定，由新的部門實施新的監(jiān)督？食品是關(guān)系國計民生的大事，這種空白給公眾的健康造成了潛在風(fēng)險，也不利于我國新食品原料的研究開發(fā)，亟需填補法律漏洞。

三、破解“實質(zhì)等同”認(rèn)定困局

筆者認(rèn)為，“實質(zhì)等同”認(rèn)定制度有存在的必要，它意在解決重復(fù)申報、行政資源浪費的問題，也有利于新食品原料的推廣與利用，防止申報企業(yè)的壟斷。與此同時，實施“實質(zhì)等同”也需要謹(jǐn)慎，特別是針對其認(rèn)定主體。目前，新辦法對由誰來認(rèn)定“實質(zhì)等同”晦暗不明，而在舊辦法規(guī)定下，是由企業(yè)自我認(rèn)定。筆者認(rèn)為這一規(guī)定并不恰當(dāng)。事實上，由企業(yè)自我認(rèn)定“實質(zhì)等同”在實踐中存在諸多問題。

首先，這種認(rèn)定需要具備非常專業(yè)的技術(shù)知識，由企業(yè)自行檢測可能比較困難。其次，部分企業(yè)檢測人員缺乏責(zé)任心與道德感，或疏忽大意，隨意填寫檢測報告；或為了謀取不當(dāng)利益拋棄良知，篡改檢測內(nèi)容。因此，一些企業(yè)在自我認(rèn)定“實質(zhì)等同”后，并不被地方監(jiān)管部門所認(rèn)可，往往要求企業(yè)重復(fù)檢測或委托監(jiān)管部門信任的機構(gòu)另行檢測，增加了不必要的繁瑣過程，這與設(shè)立該制度的初衷背道而馳。在上述多重因素作用下，自我認(rèn)定形同虛設(shè)，浪費了社會資源，損害了法律權(quán)威。無論是在歐盟還是美國，“實質(zhì)等同”都不是由企業(yè)自行認(rèn)定，而是交給專門的機關(guān)——歐盟專家委員會、美國食品藥品監(jiān)督管理局來判斷。由專門機關(guān)來判斷“實質(zhì)等同”，不僅能賦予新食品原料行政領(lǐng)域的權(quán)威性，其先進的實驗室設(shè)備、專業(yè)的技術(shù)人員更能保障專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威性，權(quán)力上的權(quán)威和專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威兩者共同結(jié)合才能使“實質(zhì)等同”達到其預(yù)設(shè)目的，最終牢牢地控制住新食品原料的安全風(fēng)險。

綜上所述，筆者認(rèn)為“實質(zhì)等同”應(yīng)該由政府部門認(rèn)定。筆者建議參照對新食品原料的申報審批程序重構(gòu)一套“實質(zhì)等同”認(rèn)定程序。即，食品企業(yè)向省級衛(wèi)計委管理部門申報，由該機構(gòu)組織專家進行材料審查和有必要的現(xiàn)場核查來認(rèn)定是否“實質(zhì)等同”。屬于“實質(zhì)等同”的，準(zhǔn)予生產(chǎn)使用，并頒發(fā)相應(yīng)的行政文書。

[1]楊月欣.國內(nèi)外新資源食品實質(zhì)等同的判斷及依據(jù)[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2011(1).

[2]王永芳.我國新資源食品管理現(xiàn)狀與分析[J].中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志，2011(1).

*北京市社會科學(xué)基金項目“新監(jiān)管體制下北京市食品安全問題實證研究”(項目編號：13FXC040)，文章受該項目支持，是該項目階段性成果。

F426.82；F

A

2095-4379-(2017)06-0086-01

王小龍(1977-)，男，漢族，河北北戴河人，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法學(xué)系，副教授；馬丹鳳(1991-)，女，漢族，四川眉山人，四川省眉山市中級人民法院，工作人員。