四川林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革破題
——3月1日起森林公安相對(duì)集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)

張楊

四川林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革破題
——3月1日起森林公安相對(duì)集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)

張楊

這是一個(gè)重要時(shí)刻。

四川省對(duì)多年來由7支隊(duì)伍分散行使的林業(yè)行政處罰權(quán)，進(jìn)行了全面的工作機(jī)制優(yōu)化和創(chuàng)新。從2017年3月1日起，五類74項(xiàng)林業(yè)行政處罰權(quán)交由森林公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，原部門將不再承擔(dān)行政執(zhí)法職能，并最終將實(shí)現(xiàn)“一個(gè)系統(tǒng)只保留一支執(zhí)法隊(duì)伍”“承擔(dān)行政管理職責(zé)的部門不再行使執(zhí)法權(quán)”的改革目標(biāo)。

在全面依法治國的背景下，四川省的林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革為法治林業(yè)建設(shè)提供了新的實(shí)踐。四川省林業(yè)廳廳長堯斯丹說：“這是對(duì)林業(yè)行政執(zhí)法工作的充實(shí)和加強(qiáng)，對(duì)維護(hù)生態(tài)安全、守住生態(tài)紅線、鞏固大規(guī)模綠化全川成果具有重要意義?！?/p>

三大背景推動(dòng)改革

這是一項(xiàng)各方期待的改革。四川省林業(yè)廳政策法規(guī)處處長余蜀峰將此概括為：“中省要求改，現(xiàn)狀需要改，條件允許改?！?/p>

中省要求改。早在2002年，中央編辦、國務(wù)院辦公廳即發(fā)文，要求各省開展綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)，國家林業(yè)局和四川省林業(yè)廳先后在四川1市、3縣、1區(qū)開展了以森林公安為主的林業(yè)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)。2013年以來，中央提出了新一輪綜合執(zhí)法改革要求。十八屆三中、四中全會(huì)作出決定，要求整合執(zhí)法主體，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍種類，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，在農(nóng)林水利等領(lǐng)域內(nèi)推行跨部門綜合執(zhí)法。2015年3月，中央編辦下發(fā)意見，開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，明確指出承擔(dān)行政管理職責(zé)的部門將來不能再行使執(zhí)法權(quán)。2015年，四川省政府下發(fā)意見提出：一個(gè)部門原則上只保留一支執(zhí)法隊(duì)伍，在此基礎(chǔ)上，試點(diǎn)跨部門綜合執(zhí)法。

現(xiàn)狀需要改。四川省地處長江上游，長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)已上升為國家戰(zhàn)略，要搞大保護(hù)、不搞大開發(fā)。四川省委十屆八次全會(huì)就開展大規(guī)模綠化全川、筑牢長江上游生態(tài)屏障作出系統(tǒng)部署，明確要求2020年全省森林覆蓋率達(dá)到40%，林業(yè)保護(hù)、建設(shè)任重道遠(yuǎn)。改革前，四川林業(yè)部門有資源林政、野保、種苗、森防、木材檢查站、林業(yè)站、森林公安等7支執(zhí)法隊(duì)伍，有的還設(shè)立了林業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)（稽查隊(duì)、巡查隊(duì)）。林業(yè)行政執(zhí)法權(quán)力分散、多頭執(zhí)法情況突出，執(zhí)法效率低下、執(zhí)法效果不佳。

條件允許改。此次改革從調(diào)研摸底到成稿送審、通過，歷時(shí)近一年半。改革前，全省林業(yè)行政執(zhí)法有多頭執(zhí)法、以森林公安為主執(zhí)法和跨部門綜合執(zhí)法3種模式，但各有不足。最終，四川決定由省政府授權(quán)全省縣級(jí)以上森林公安機(jī)關(guān)，以自己名義行使林業(yè)行政處罰權(quán)。此舉權(quán)力來源合法，實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一，提高了執(zhí)法效率，提升了執(zhí)法公信力。改革前，四川縣級(jí)以上森林公安已實(shí)現(xiàn)法人單位建設(shè)、執(zhí)法權(quán)限落實(shí)、單獨(dú)預(yù)算管理，并兼具刑事司法和治安行政執(zhí)法職能，完全具備承擔(dān)林業(yè)綜合行政執(zhí)法的組織機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)。

五類案件先行集中

改革分兩步走:第一步將成熟的五類案件交由森林公安查處，2017年底前完成改革；第二步將暫不成熟的三類案件，待條件成熟后交由森林公安查處，時(shí)間節(jié)點(diǎn)是2020年前。

首批交由森林公安辦理的有5類案件74項(xiàng)行政處罰權(quán)，包括森林資源類17項(xiàng)，野生動(dòng)植物保護(hù)類24項(xiàng)，森林防火類10項(xiàng)，自然保護(hù)區(qū)、濕地及森林公園類15項(xiàng)，防沙治沙、血吸蟲病防治及退耕還林類8項(xiàng)。授權(quán)集中行使的權(quán)力事項(xiàng)有調(diào)整的，須重新報(bào)請(qǐng)省政府批準(zhǔn)。

三類暫未交由森林公安辦理的案件為木材運(yùn)輸類、林木種苗類和森林檢疫類。四川有木材檢查站230個(gè)，機(jī)構(gòu)性質(zhì)多樣、人員成分復(fù)雜，改革涉及機(jī)構(gòu)保留、人員安置、社會(huì)穩(wěn)定等問題，難度很大；木材檢查站需要24小時(shí)值班，森林公安警力不足難以勝任，故本次改革未將其納入改革范圍。種苗、檢疫類行政執(zhí)法由于專業(yè)性強(qiáng)，且檢疫還有行政法規(guī)明確授權(quán)的執(zhí)法主體，也未納入本次改革范圍。

多個(gè)新老問題得到了解決

改革前，個(gè)別市、縣已經(jīng)成立林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，且明確了執(zhí)法編制，配備了執(zhí)法人員，落實(shí)了車輛、經(jīng)費(fèi)等保障。本輪改革明確，“改革后原有的執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員在林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部可作調(diào)整”，即機(jī)構(gòu)可不撤、編制可不收，解除了地方的后顧之憂。

改革中，成都、自貢、南充等市提出，未設(shè)置森林公安機(jī)關(guān)的縣級(jí)行政區(qū)域如何改革？本輪改革明確，“未設(shè)置森林公安機(jī)關(guān)的縣級(jí)行政區(qū)域，由市級(jí)森林公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使行政處罰權(quán)及有關(guān)行政強(qiáng)制措施”。

余蜀峰說，本次改革具有以下特點(diǎn)：順應(yīng)了中央和省委、省政府的改革部署，回應(yīng)了干部、群眾的改革呼聲。改革既有兄弟省份經(jīng)驗(yàn)的借鑒吸收，又有結(jié)合四川實(shí)際的創(chuàng)新創(chuàng)造。改革不新增機(jī)構(gòu)編制、不涉及人員分流，財(cái)政承擔(dān)的資金壓力不大，改革代價(jià)小、成本低。改革采取先易后難、分步實(shí)施方式推進(jìn)。改革依托森林公安這支專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，強(qiáng)化了執(zhí)法力量，能有效解決林業(yè)行政執(zhí)法中多頭執(zhí)法、執(zhí)法效率不高等問題，實(shí)現(xiàn)了改革讓群眾得利、讓部門解困的目的。

森林公安借勢(shì)做強(qiáng)

此次改革的效果值得期待。在森林公安集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)的第一年，云南查處林業(yè)行政案件同比上升15%，行刑無縫銜接，辦案效率提高，生態(tài)保護(hù)力度大大加強(qiáng)。

有位需有為，有權(quán)即有責(zé)。四川省森林公安局局長范成緒說：“打擊涉林犯罪是森林公安的重要職能。森林公安集中行使林業(yè)行政處罰權(quán)，擔(dān)子重了，責(zé)任大了，需要主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，積極作為?！?/p>

改革后，森林公安民警需接受執(zhí)法培訓(xùn)，取得《行政執(zhí)法證》，持證上崗、亮證執(zhí)法，并統(tǒng)一使用國家林業(yè)局制發(fā)的林業(yè)行政處罰文書。同時(shí)，森林公安民警的執(zhí)法接受政府法制部門、林業(yè)主管部門、上級(jí)森林公安機(jī)關(guān)三層行政監(jiān)督，執(zhí)法全過程要有記錄，執(zhí)法過錯(cuò)要追究責(zé)任。

改革提出，“開展綜合行政執(zhí)法的森林公安機(jī)關(guān)所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)列入本級(jí)預(yù)算，由本級(jí)財(cái)政全額撥款，不得以收費(fèi)、罰沒收入作為經(jīng)費(fèi)來源。嚴(yán)格實(shí)行‘罰繳分離’制度，罰款、沒收違法所得或者沒收非法財(cái)物拍賣的款項(xiàng)須按規(guī)定的預(yù)算級(jí)次全額上交國庫”。

2月26日，四川省林業(yè)廳召開林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革推進(jìn)會(huì)。會(huì)議要求，狠抓“五個(gè)落實(shí)”，扎實(shí)推進(jìn)改革。落實(shí)好新的執(zhí)法體制和職責(zé)分工，落實(shí)好輔警招錄等執(zhí)法力量整合，落實(shí)好林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督管理，落實(shí)好林業(yè)行政執(zhí)法案件鑒定，落實(shí)好林業(yè)行政執(zhí)法與刑事司法銜接。

不論是經(jīng)費(fèi)保障、輔警招錄，還是分工配合、經(jīng)驗(yàn)復(fù)制，接下來，四川林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革還有大量工作要做，會(huì)給外界以驚喜，會(huì)給全省以信心，會(huì)給森林以保障。

（作者單位四川省林業(yè)廳）

（責(zé)任編輯 劉允杰）