法國:“溫和”的養(yǎng)老金改革冷暖幾何

■文／彭姝祎

從上世紀90年代初起，法國陸續(xù)開啟了幾輪大的養(yǎng)老金制度改革。鑒于結構性改革傷筋動骨，阻力巨大，難以推動，最終政府把改革的主調(diào)定為調(diào)整繳費率、退休年齡、待遇水平等技術參數(shù)，希望通過這些比較“溫和”的技術手段，達到使養(yǎng)老金制度可持續(xù)的目的。法國權威機構的評估表明，改革有望實現(xiàn)在中期內(nèi)增強養(yǎng)老金制度可持續(xù)性的目標，但是長期內(nèi)也會帶來一定程度的負面沖擊。改革同時為優(yōu)化制度結構奠定了基礎，開辟了空間，從而有助于法國從根本上解決養(yǎng)老金制度的可持續(xù)難題。

改革的內(nèi)因與外因

法國現(xiàn)行的養(yǎng)老金制度始建于“二戰(zhàn)”剛剛結束后的1946年，主要由兩大部分組成：基本養(yǎng)老制度和補充養(yǎng)老制度，兩者都以“現(xiàn)收現(xiàn)付”為融資模式?；攫B(yǎng)老制度是政府主辦的公共養(yǎng)老金；補充養(yǎng)老制度是行業(yè)協(xié)商性質的職業(yè)年金。

基本養(yǎng)老制度施行“多軌制”，即依據(jù)不同社會職業(yè)類別劃分為四大制度：一是覆蓋私人部門薪金雇員的“總制度”；二是覆蓋農(nóng)業(yè)人口的“農(nóng)業(yè)制度”；三是覆蓋農(nóng)業(yè)領域以外非薪金雇員即個體從業(yè)者的“非薪金雇員非農(nóng)業(yè)人員制度”；四是所謂的“特殊制度”，即早在1946年建立現(xiàn)代養(yǎng)老金制度之前就已經(jīng)長期存在的行業(yè)養(yǎng)老金制度的總稱，其中以公務員制度、法國國營鐵路公司制度等“公有部門”制度為主。

制度和制度之間待遇不同，特別是“特殊制度”和其他制度相比存在著繳費年限較少、退休年齡偏低、待遇水平較高等福利特權。

法國養(yǎng)老金制度的最大特點是以“現(xiàn)收現(xiàn)付”為主要融資方式?！艾F(xiàn)收現(xiàn)付”制度是在職人口供養(yǎng)退休人口，對人口結構的變化非常敏感。在養(yǎng)老金制度問世的頭30年，即上世紀50至70年代，由于法國經(jīng)濟處在高速發(fā)展階段，增長率高、就業(yè)充分，加上人口結構相對合理，因此該制度運轉得相當不錯，為法國人提供了高質量的養(yǎng)老保障，成為福利國家的典范。然而從上世紀70年代末期起，受兩次“石油危機”的影響，法國的經(jīng)濟增長步伐逐步放緩，甚至出現(xiàn)停滯，進入21世紀以來更是持續(xù)低迷，失業(yè)率也持續(xù)高企。與此同時，人口不斷地老齡化，在職人口和退休人口之比持續(xù)下降。在此雙重不利因素的影響下，法國的養(yǎng)老金制度逐步陷入了收支失衡的境地，基本上年年收不抵支，赤字日積月累，虧空越來越大，養(yǎng)老金制度面臨崩潰。有關部門經(jīng)評估指出，必須刻不容緩地進行改革，否則養(yǎng)老金制度將于2030年破產(chǎn)。

養(yǎng)老金赤字還給國家財政帶來了十分沉重的負擔，使法國財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重長期超過歐元區(qū)設定的3%的紅線，為此法國屢屢受到歐盟的批評。歐盟要求作為創(chuàng)始國和核心成員的法國花大力氣削減赤字，帶頭遵守財政紀律。正是在歐洲一體化的壓力下，法國才下決心對養(yǎng)老金制度進行改革。可以說，歐洲一體化是法國改革養(yǎng)老金制度的重要驅動力。

參數(shù)改革的主要內(nèi)容和特點

在改善養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性和遵守歐盟財政紀律這兩方面因素的共同作用下，法國于上世紀90年代初啟動了養(yǎng)老金改革，并選擇了一條相對“溫和”的道路，即只調(diào)整技術參數(shù)，而不觸動養(yǎng)老金制度的整體架構，以免動靜過大、引起激烈反對。政府希望通過這種方式實現(xiàn)增收減支、削減赤字的目的。

從1993年起至今，法國政府共對基本養(yǎng)老金制度進行了6次改革（1993年、2003年、2008年、2010年、2012年和2014年），其中前三次改革的內(nèi)容基本上是一致的，區(qū)別只在于目標人群：首次改革（1993年）只面向覆蓋私人部門雇員的“總制度”。2003年和2008年的改革則把1993年的改革內(nèi)容拓展到以公務員和公有部門雇員為主的“特殊制度”。實際上早在1995年，政府就曾嘗試把1993年改革拓展到“特殊制度”，但在巨大的反對浪潮中以失敗告終，改革者也被迫下臺。直到2008年，伴隨改革條件的成熟，才重拾改革。所以也可以把1993—2008年的改革視作第一輪改革。

補充養(yǎng)老金制度的赤字更加嚴重，在短期內(nèi)就存在難以為續(xù)的問題，因此近年也經(jīng)過了幾次改革?；局贫群脱a充制度的主要改革內(nèi)容都是調(diào)整技術參數(shù)，有些重要的參數(shù)已經(jīng)兩度上調(diào)，具體如下：

一是延長繳費年限。在第一輪改革中，法國逐步將基本養(yǎng)老制度下領取全額養(yǎng)老金的繳費年限從37.5年延長到40年。從2020年起，還要進一步延長到2035年的43年。二是提高繳費水平?；攫B(yǎng)老制度的繳費率經(jīng)過幾次調(diào)整后，已經(jīng)從上世紀70年代的8.50%逐步提高到了2017年的17.75%。最近幾年，補充養(yǎng)老制度的繳費率也上調(diào)了0.3個百分點，并將繼續(xù)上調(diào)。三是調(diào)整法定退休年齡?；攫B(yǎng)老保險的法定退休年齡從60歲調(diào)整到62歲。同時改革還通過減扣或增發(fā)養(yǎng)老金的方式來遏制提前退休、鼓勵延退，如補充養(yǎng)老制度的改革規(guī)定，符合法定62歲退休年齡和領取全額養(yǎng)老金繳費年限（41.5年）的退休者，必須再多工作一年并多繳費一年，否則不能領取全額養(yǎng)老金；如果能夠延長到64歲退休，就可以額外獲得10%的養(yǎng)老金獎勵；如果延長到65歲退休，則獲獎20%，依此類推。四是領取全額養(yǎng)老金的年齡從65歲調(diào)整到67歲。

除這四大主要參數(shù)外，一些小的參數(shù)也悉數(shù)受到調(diào)整。比如：逐步把私人部門養(yǎng)老金的計發(fā)參照標準從參照職業(yè)生涯中工資水平最高的10年改為最高的25年；逐步把養(yǎng)老金與收入脫鉤，與物價掛鉤；從2019年起補充養(yǎng)老金的調(diào)整時間從每年的4月1日延后到10月1日，從2017年起到2019年，按照低于實際通脹率一個百分點的指數(shù)來調(diào)整補充養(yǎng)老金。

參數(shù)調(diào)整的直接目的是增收減支，這意味著養(yǎng)老福利的縮減，勢必會遭到民眾的反對。因此，為確保改革的順利啟動和推進，政府在改革的方式上也動了腦筋，盡可能減少改革的阻力。首先改革采取“循序漸進”“從易到難”的方法，小步推進。這一點主要體現(xiàn)在兩個方面，一是從比較容易改革、不大容易為人所覺察的“參數(shù)”著手，而把容易引起激烈反對的參數(shù)譬如調(diào)整退休年齡等放在后面，等時機更加成熟后再說；二是從阻力較小的群體著手，比如第一輪改革在啟動階段（1993年）只動了“總制度”，而撇開了以公務員、國企等為代表的“特殊制度”。因為后者擁有一些福利特權且工會參與率高，動員能力強，改革起來阻力巨大，容易導致整個改革流產(chǎn)。把他們排除在外后，極大地降低了改革的阻力，使首輪改革一舉成功。

其次對多軌制“養(yǎng)老金”制度進行適當并軌。盡管公務員和國有部門等“特殊制度”改革不易，但并不意味著不改，特別是1993年改革了“總制度”后，更加凸顯了“特殊制度”的特殊性。因此，在時機成熟之后，國家逐步把公務員和國企等公共部門的養(yǎng)老金制度和私人部門拉齊，取消前者的部分養(yǎng)老特權，從而提高改革的合法性，贏得民眾的理解和支持，為進一步的改革鋪平道路。

最后在削減福利的同時兼顧公平。比如遵循“新人新辦法、老人老辦法”的原則，從而在一定程度上保障代際公平。再如適當照顧特殊群體和弱勢群體，允許艱苦部門的從業(yè)人員、不到20歲就進入職場的人提前退休。

可持續(xù)性增強、保障水平降低

法國養(yǎng)老金制度面臨的最大問題是對人口結構的變動十分敏感，在人口老齡化面前相當脆弱，所以法國始終把參數(shù)改革的目標明確定義為增收減支、削減赤字，使養(yǎng)老制度至少在中期內(nèi)可持續(xù)。那么參數(shù)改革能否實現(xiàn)這個目標呢？近期法國幾所權威的統(tǒng)計與研究機構專門對2012年以后的參數(shù)改革效果進行了評估。結果表明，參數(shù)改革能夠顯著降低養(yǎng)老金赤字，改善養(yǎng)老金制度的財政可持續(xù)性，實現(xiàn)中期可持續(xù)的預期目標。至于第一輪改革（1993—2008年）的效果，在2009年的有關統(tǒng)計中就得出了結論：得益于第一輪改革，2008年法國養(yǎng)老金赤字降低了三分之二。

對2012年以后參數(shù)改革的研究報告表明，四大主要技術參數(shù)繳費年限、繳費率、法定退休年齡和領取全額養(yǎng)老金年齡的調(diào)整能夠帶來顯著的增收減支效果，其中減支效果主要來自退休年齡和領取全額養(yǎng)老金年齡的雙雙延長。這兩項措施會帶來立竿見影的效果，即短期內(nèi)就能降低支出，不過隨著時間的推移，效果將逐步減弱。提高領取全額養(yǎng)老金的繳費年限在短期內(nèi)沒有什么效果，但是從2020年起會逐步降低參保人的養(yǎng)老金收益，換言之，其減支效果將在中長期內(nèi)逐步顯現(xiàn)。

整體而言，在2010年以來的所有參數(shù)改革的綜合作用下，法國的養(yǎng)老金支出將顯著下降，到2040年，養(yǎng)老金占GDP的比重將下降1.04個百分點。其中延長領取全額養(yǎng)老金繳費年限的減支作用最明顯，對減支的貢獻為28%；延長退休年齡的效果次之，減支貢獻為25%；延長領取全額養(yǎng)老金年齡的效果相對最小，減支貢獻為9%。與此同時，調(diào)整法定退休年齡、獎勵延退以及提高繳費率等參數(shù)調(diào)整將帶來顯著的增收效果：到2020、2030和2040年，這些措施都將帶來相當于GDP的0.6個百分點的額外繳費。

在增收和減支的共同作用下，法國在中期內(nèi)能夠顯著改善養(yǎng)老金的財政狀況，確保養(yǎng)老金制度至少在中期內(nèi)可持續(xù)。

與上述四大主要技術參數(shù)相比，改變養(yǎng)老金的計發(fā)參照標準（從參照職業(yè)生涯中工資水平最高的10年延長到最高的25年），把養(yǎng)老金與收入掛鉤改為與物價掛鉤，把補充養(yǎng)老金的調(diào)整時間延后6個月，按照低于實際通脹率一個百分點的指數(shù)來調(diào)整補充養(yǎng)老金等這幾項措施，雖然比較隱蔽，不容易為人所覺察，但實際上減支效果也不容小覷。評估表明，預計到2020年，按低于實際通脹率一個百分點的指數(shù)調(diào)整補充養(yǎng)老金這一項，能為補充養(yǎng)老保險節(jié)省21億歐元；延后半年調(diào)整補充養(yǎng)老金將節(jié)省13億歐元。

不過也要看到，財政可持續(xù)性固然十分重要，但它并不是衡量一國養(yǎng)老金制度健康、合適與否的唯一標準。除財政可持續(xù)性外，養(yǎng)老保障的水平，養(yǎng)老保障的公平性、可靠性以及預防和減少老年貧困的作用等，都是十分重要的指標。那么以增收減支為目的的改革是否對這幾項指標帶來了沖擊呢？

研究與評估表明：首先，參數(shù)改革將導致一定程度的代際差異，影響代際公平，具體而言，就是未來人們將繳費多而受益少，養(yǎng)老金的替代率將在代際之間遞減。其次，改革將使退休者的生活水平持續(xù)下降。評估表明，到2060年，退休者的生活水平將依據(jù)經(jīng)濟增長率的不同而降至目前的94%（經(jīng)濟增長率為1%）或74%（經(jīng)濟增長率為2%）。最后，由于退休年齡以及領取全額養(yǎng)老金年齡的延長，未來領取全額養(yǎng)老金的難度將越來越大。一方面，如果不能把職業(yè)生涯保持到最后一刻，就不能拿到全額養(yǎng)老金。另一方面，退休年齡的延長又增加了在職者特別是老年在職者把職業(yè)生涯保持到最后一刻的難度（企業(yè)裁員時老年勞動者首當其沖）。這意味著有越來越多的人不能拿到全額養(yǎng)老金，致貧風險將增大，這進而意味著國家必須采取額外的補救措施。事實也證明了這一點：2010年的養(yǎng)老金改革措施共節(jié)省了140億歐元，其中15%被用在了額外增加的各種養(yǎng)老救助上。

拓寬了結構性改革空間

法國養(yǎng)老金制度之所以不可持續(xù)，主要就在于養(yǎng)老金結構嚴重失衡，“現(xiàn)收現(xiàn)付”的公共養(yǎng)老金占據(jù)著壓倒性的優(yōu)勢，將法國和其鄰國相比更能說明問題。統(tǒng)計表明，2005年，公共養(yǎng)老金占個人養(yǎng)老總收入的比重，法國為87%，德國約為70%，英國更少，不足50%。反過來，法國基金制的占比只有區(qū)區(qū)3%。換言之，在法國的養(yǎng)老金制度架構中，養(yǎng)老責任幾乎全部壓在國家的頭上，市場的作用非常小，無法有效分散、化解養(yǎng)老風險。所以在人口結構逐步失衡的壓力下，法國的養(yǎng)老金制度表現(xiàn)得最為脆弱，法國一直是主要福利國家中財政危機最為嚴重的一個。

法國也想仿效其他國家，對養(yǎng)老金進行結構性改革，適當擴建基金制的支柱，使制度架構更為均衡、合理。但是由于法國公共養(yǎng)老金的替代率高達70%—75%，保障水平很好，所以民眾不覺得有發(fā)展基金制的必要；此外，結構性改革意味著個人責任的增加和國家責任的削弱，這是民眾所不樂見的；還意味著工會作用的削弱，這也是工會不能接受的。所以，在以工會為主的各方力量的強烈反對下，法國的結構性改革始終裹足不前，也成了歐洲國家養(yǎng)老金制度結構性改革最為保守的一個。

但是，隨著參數(shù)改革的逐步和全面鋪開，法國的公共養(yǎng)老金不斷縮水，未來退休者的生活水平也將不可避免地下降。有關機構明確指出，自2015年起，受公共養(yǎng)老金不斷改革的影響，法國退休者的平均養(yǎng)老金水平首次低于全國就業(yè)收入的平均水平，與其他群體相比，他們的生活水平將長期下降，這種情況會一直持續(xù)到2060年。民眾也逐步感受到了這一變化。另外，伴隨著養(yǎng)老金參數(shù)的調(diào)整，公共養(yǎng)老金對繳費年限的要求越來越嚴格，這使得養(yǎng)老保障發(fā)生了分化：今后，只有有穩(wěn)定就業(yè)的人群才能夠獲得相對較好的保障，從事非正規(guī)工作的人群，比如臨時工、小時工、合同工等，則有可能因繳費年限不足、失業(yè)等而中斷繳費、收入過低，從而難以得到充分保障或者根本就得不到保障。概言之，未來法國公共養(yǎng)老保障網(wǎng)的安全性和可靠性將降低，這就凸顯了基金制的重要性，也就是說未來有必要通過適當發(fā)展基金制來彌補公共養(yǎng)老保障水平的下降或者不足。實際上，在參數(shù)改革導致保障水平降低的壓力下，人們的養(yǎng)老觀念已經(jīng)在發(fā)生變化，年輕一代對基金制的認可程度大大高于他們的父輩；法國媒體曾采訪指出，在10個法國勞動人口中，有8個表示擔心未來養(yǎng)老金不足，認為有必要通過額外的財源來進行補充。由此可見，參數(shù)改革在客觀上拓寬了結構性改變的空間。

總之，在人口老齡化壓力下，法國政府對養(yǎng)老金制度進行了持續(xù)的、以參數(shù)調(diào)整為主要內(nèi)容的改革，權威部門對改革結果的評估表明，在法國經(jīng)濟保持合理增速的前提下，養(yǎng)老金中期可持續(xù)的預期目標有望實現(xiàn)。但是改革同時對公共養(yǎng)老保障網(wǎng)形成了一定程度的負面沖擊。不過，這種沖擊也有一定的積極作用，即拓寬了養(yǎng)老金結構改革的空間，而對法國而言，進行結構性改革、適當增建基金制的養(yǎng)老支柱，方能從根本上解決養(yǎng)老金制度的不可持續(xù)難題。此外還應注意的是，法國公共養(yǎng)老金制度的基礎相當好，其保障水平、保障的可靠性和公平性在西方主要福利國家中一直名列前茅，因此盡管參數(shù)改革對這些指標帶來了一定程度的負面沖擊，但都在可接受的范圍內(nèi)。法國政府一直十分注意統(tǒng)籌考慮養(yǎng)老金制度的經(jīng)濟可持續(xù)性和社會可持續(xù)性，缺了哪一個，都構不成真正健康的養(yǎng)老金制度?！?/p>