礦區(qū)地下水系統(tǒng)的法律保護

■ 才惠蓮

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

礦區(qū)地下水系統(tǒng)的法律保護

■ 才惠蓮

（中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

采礦活動對地下水系統(tǒng)整體性、目的性和動態(tài)性的影響，導(dǎo)致礦區(qū)地下水系統(tǒng)功能或結(jié)構(gòu)變化，闡釋著法律制度的應(yīng)變及其朝向，決定了礦區(qū)地下水系統(tǒng)法律保護的維度。礦區(qū)地下水系統(tǒng)的法律保護，應(yīng)加強地下水規(guī)劃水資源論證；保障疏干水資源化利用；完善地下水監(jiān)測和預(yù)警制度；滿足礦區(qū)地下水系統(tǒng)功能可持續(xù)利用的法律需求。

法律礦區(qū)；地下水系統(tǒng)；規(guī)劃水資源論證；疏干水；資源化利用；地下水監(jiān)測和預(yù)警

奧地利生物學(xué)家貝塔朗菲率先提出系統(tǒng)論思想，得到了中國學(xué)者積極響應(yīng)。20世紀70年代以來，由陳夢熊院士等大力倡導(dǎo)，系統(tǒng)論思想進入水文地質(zhì)學(xué)領(lǐng)域，用于地下水系統(tǒng)的研究。在法學(xué)界，“法律生態(tài)化”要求對生態(tài)系統(tǒng)各要素及其相互作用過程有全面、深入把握，并尊重系統(tǒng)的整體性、目的性和動態(tài)性特征，科學(xué)制定法律法規(guī)。采礦活動對地下水系統(tǒng)具有整體性、目的性和動態(tài)性的影響，需要我們按照生態(tài)系統(tǒng)管理的要求，從礦區(qū)地下水系統(tǒng)功能的特性出發(fā)，有效展開法學(xué)分析與評價。

1 加強地下水規(guī)劃水資源論證

依法開展地下水規(guī)劃水資源論證，有助于提升規(guī)劃的法律地位和法律效力，保證依照規(guī)劃管理地下水。

1.1 規(guī)劃水資源論證的系統(tǒng)論

整體性是系統(tǒng)最主要的特征，系統(tǒng)論最重要的方法論就是用整體的觀點看問題。貝塔朗菲指出，任何系統(tǒng)都不是其內(nèi)部要素的簡單相加，而是要把所研究、處理的對象作為整體，分析其結(jié)構(gòu)和功能[1]。

地下水系統(tǒng)具有整體性，它不是系統(tǒng)諸要素功能或特性的簡單相加，而是系統(tǒng)諸要素之間關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)的結(jié)果。如單個巖石、空隙不能夠儲水和運移，而巖石和空隙之間相互關(guān)聯(lián)、排列組合的結(jié)果便可以[2]。

采礦活動影響到地下水系統(tǒng)的整體性，威脅著地下水系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、性質(zhì)和功能的穩(wěn)定，導(dǎo)致地下水系統(tǒng)發(fā)育、成熟過程的改變，存在著使地下水系統(tǒng)由穩(wěn)定態(tài)進入非穩(wěn)定態(tài)，甚至面臨崩潰的風(fēng)險。當(dāng)取水量相對較小的時候，地下水系統(tǒng)具備的自我調(diào)節(jié)能力使水位保持較小漲落幅度，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)雖有變異但還能夠與采礦活動相適應(yīng)；但當(dāng)取水量超過臨界值的時候，對地下水系統(tǒng)恢復(fù)與調(diào)節(jié)能力的要求已經(jīng)超出其限度，就難以憑借自身力量重建系統(tǒng)均衡，新的穩(wěn)定態(tài)無法實現(xiàn)，地下水系統(tǒng)面臨崩潰[3]。

礦區(qū)地下水系統(tǒng)的整體性特征，揭示出采礦活動對地下水系統(tǒng)的影響牽一發(fā)而動全身。尤其是石油、煤炭等高耗水行業(yè)，采礦活動對地下水的破壞性影響更大。欲控制采礦活動對地下水系統(tǒng)的破壞，必須從源頭上采取相應(yīng)對策，加強地下水規(guī)劃水資源論證。

1.2 規(guī)劃水資源論證的法律現(xiàn)狀

地下水規(guī)劃水資源論證工作的展開，要求其有明確的法律依據(jù)。我國水資源論證工作開展以來，先從微觀層面進行了建設(shè)項目水資源論證。在實施過程中發(fā)現(xiàn)，單個建設(shè)項目水資源論證雖然可行或合理，而從區(qū)域、流域角度看，多個建設(shè)項目的疊加或累計影響卻不夠合理。2010年11月，我國規(guī)劃水資源論證試點工作已經(jīng)正式啟動，但尚未形成健全的規(guī)劃水資源論證法律法規(guī)體系。

第一，《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）的有關(guān)規(guī)定不夠明確。《水法》第23條要求，對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及重大建設(shè)項目布局進行科學(xué)論證，對耗水量大的工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)項目加以限制。但沒有明確表述規(guī)劃水資源論證的概念和適用范圍。

第二，缺少規(guī)劃水資源論證的專門規(guī)定。目前，我國還沒有關(guān)于規(guī)劃水資源論證的專門法律和行政法規(guī)，僅對建設(shè)項目水資源論證制定了部門規(guī)章。2012年12月，《水資源論證條例（征求意見稿）》公布，其中就包括了規(guī)劃水資源論證的有關(guān)內(nèi)容，然而至今沒有出臺，影響到有關(guān)行業(yè)、部門和地方對這項工作的理解與支持。

第三，相關(guān)規(guī)定與規(guī)劃水資源論證不協(xié)調(diào)。如《取水許可管理辦法》（2008年）中，只是對單個建設(shè)項目水資源論證報告的編制和審查主體有規(guī)定（第8條、第9條）?，F(xiàn)有法律體系中對規(guī)劃水資源論證報告編制者及其資質(zhì)缺乏規(guī)定。

1.3 規(guī)劃水資源論證的法律對策

地下水作為水資源的重要組成部分，采礦活動取用地下水必須進行水資源論證。我國應(yīng)盡快出臺《水資源論證條例》（以下簡稱《條例》）完善相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準，滿足地下水規(guī)劃水資源論證的法律需求。

第一，修改《水法》。清晰表述“水資源論證制度”的概念，將建設(shè)項目水資源論證和規(guī)劃水資源論證統(tǒng)一納入水資源論證制度體系，并加強地下水水資源論證。

第二，盡快出臺《水資源論證條例》。在該條例中：一是明確表述水資源論證的指導(dǎo)思想。在《條例》第1條中嵌入“實施最嚴格的水資源管理制度”，以此統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃水資源論證報告書各部分內(nèi)容。二是明確規(guī)劃水資源論證的法定義務(wù)性質(zhì)。《條例》第9條明確規(guī)劃編制機關(guān)編制規(guī)劃水資源論證是法定義務(wù)的內(nèi)容，確立規(guī)劃水資源論證的法律地位。三是明確規(guī)劃水資源論證報告編制和審查者及其資質(zhì)。

第三，完善相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準?！稐l例》出臺后，建議依據(jù)該條例完善《規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求（試行）》，力求內(nèi)容規(guī)范明確，避免過于繁雜和重復(fù)論證的要求，并加強針對性、區(qū)分不同類型規(guī)劃水資源論證的要求。

2 保障疏干水資源化利用

礦區(qū)地下水可持續(xù)利用，以地下水系統(tǒng)有序穩(wěn)定為前提。采礦活動破壞了地下水原始賦存狀態(tài)并產(chǎn)生裂隙、增添了含水層之間的滲透性，使地下水沿著原來和新的裂隙滲入采礦空間，形成礦井疏干水。長期以來，疏干水被視為水害，被大量排泄、浪費，造成地下水水位下降、水體污染等系列環(huán)境問題。建立疏干水資源化利用的法律保障體系已迫在眉睫。

2.1 疏干水資源化利用的系統(tǒng)論

目的性也是系統(tǒng)的主要特征之一。系統(tǒng)的目的性直接決定了其結(jié)構(gòu)和功能，使系統(tǒng)具有明確目標(biāo)。沒有目的性，系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和要素就無法感知行動的朝向，也就不能夠適應(yīng)復(fù)雜的外部環(huán)境[4]。

地下水系統(tǒng)的目的性是其自身存續(xù)的需要。地下水系統(tǒng)以穩(wěn)定有序的結(jié)構(gòu)為目標(biāo)特性，追求系統(tǒng)的自組織能力。系統(tǒng)的自組織能力越強，目的性也越顯著、越高級。但是，系統(tǒng)的自組織能力存在一定限度，若外部環(huán)境影響超越了該限度，系統(tǒng)就會遭遇變異或者崩潰。

地下水生態(tài)系統(tǒng)面臨的威脅部分源于自然，但更多來自于人類活動，其中采礦活動帶來的不利影響尤為明顯。采礦活動激活了含水層弱透水層的滲透性能，導(dǎo)致礦藏下面含水層的水頭大幅度降低。為保證采礦活動安全，防止采礦巷道涌水、突水，往往需要對地下水進行疏干。疏干排水人為導(dǎo)致大規(guī)模降水，使地下水水位原有狀況發(fā)生改變。受疏干排水影響，補給區(qū)地下水水位明顯下降，排泄區(qū)地下水水源補充顯然不夠，地下水系統(tǒng)水循環(huán)周期變長、水質(zhì)和水環(huán)境逐漸惡化。長期以來，疏干水被當(dāng)做水害直接排掉，結(jié)果常常造成水資源浪費，甚至?xí)o所在地區(qū)帶來危害或者災(zāi)害[5]。采礦活動不但破壞了礦區(qū)地下水系統(tǒng)穩(wěn)定有序的運行，還會波及與礦山地下水存在水力聯(lián)系的相關(guān)地區(qū)。

2.2 疏干水資源化利用的法律現(xiàn)狀

目前，《水法》《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）中，涉及“疏干水”的規(guī)定僅1條。《水法》第31條對“疏干排水”持肯定態(tài)度，盡管未涉及疏干水資源化利用問題，但要求“對地下水系統(tǒng)帶來危害、對他人生活和生產(chǎn)造成損失的，應(yīng)予以補救或賠償”。該法第24條、第52條涉及到“雨水”“海水”“微咸水”和“再生水”的利用，尚未包括疏干水。上述規(guī)定表明，我國疏干水資源化利用缺少法律層面的依據(jù)。

在采礦活動實踐中，礦井疏干水處理方式很多，究竟采用何種處理方式，由數(shù)量、品質(zhì)或用途決定，以經(jīng)濟、環(huán)保、實用的方式實現(xiàn)疏干水資源化[6]。疏干水資源化利用主要方式包括：一是作為回灌資源利用。疏干水可用于嚴重缺水的礦區(qū)，也可用于相鄰礦山之間的補給，有效緩解礦區(qū)水資源供需矛盾。二是作為企業(yè)再生資源。如企業(yè)可回收礦井水中的煤泥做燃料，或?qū)?yōu)質(zhì)疏干水作為城鎮(zhèn)供水、工業(yè)生產(chǎn)水源為企業(yè)帶來經(jīng)濟效益。三是作為灌溉資源利用。疏干水用于農(nóng)業(yè)灌溉，可以減輕農(nóng)民負擔(dān)，增加糧食產(chǎn)量。[7]此外，我國西部地區(qū)富煤缺水，解決大量疏干水的外排損失問題，有利于煤礦地下水資源保護利用[8]。

2.3 疏干水資源化利用的法律對策

疏干水資源化利用的法律保障，有利于緩解水資源供需矛盾、改善礦區(qū)生態(tài)環(huán)境，促使缺水嚴重的礦區(qū)產(chǎn)生良好環(huán)境效益和經(jīng)濟效益。

第一，在《水法》中明確規(guī)定再生水的類別，將疏干水納入再生水范疇。近年來，我國加快了疏干水資源化利用步伐，旨在緩解礦區(qū)供水不足、改善生態(tài)環(huán)境，廣西、內(nèi)蒙、河北等地已紛紛啟動疏干水綜合利用工程。盡管目前我國再生水利用及其法律保護的重點在中水領(lǐng)域，但法律制度設(shè)計還應(yīng)積極保障疏干水資源化利用，推動不同類別的再生水使用，全面促進水生態(tài)文明和節(jié)水型社會建設(shè)。

第二，在《水法》中規(guī)定再生水優(yōu)先使用原則，為其他法律法規(guī)與之銜接留下接口。我國再生水優(yōu)先使用尚未得到《水法》保障，《水法》第52條僅“鼓勵使用再生水”，這與“優(yōu)先使用再生水”還存在區(qū)別，需要國家通過立法推進再生水資源利用。2015年出臺的《廈門市城市再生水開發(fā)利用實施辦法》和2012年出臺的《西安市城市污水處理和再生水利用條例》等，均明確規(guī)定再生水供水管網(wǎng)可以到達區(qū)域內(nèi)，在水質(zhì)符合用水標(biāo)準的前提下，應(yīng)優(yōu)先使用再生水，從地方立法層面提出了這一法律訴求。

第三，完善再生水回灌標(biāo)準，鼓勵疏干水回灌使用?！端廴痉乐畏ā返?9條規(guī)定：人工回灌補給地下水，不得惡化地下水質(zhì)。但我國還沒有回灌補給地下水的專門標(biāo)準，只有《地下水質(zhì)量標(biāo)準》（GB/14818－1993）等幾個相關(guān)標(biāo)準。比起其它再生水的回灌使用，疏干水回用可以減少對地下水生態(tài)系統(tǒng)中微生物菌群的破壞，維護地下水生態(tài)安全[9]。

3 完善地下水監(jiān)測和預(yù)警制度

采礦活動加快了地下水系統(tǒng)運行的速率，地下水監(jiān)測和預(yù)警具有先覺性、預(yù)見性功能，對地下水系統(tǒng)演化趨勢、方向、速度和后果具有警示作用[10]。完善地下水監(jiān)測和預(yù)警制度，是地下水規(guī)劃管理、合理開發(fā)利用的重要保障。

3.1 地下水監(jiān)測和預(yù)警的系統(tǒng)論

動態(tài)性同樣是系統(tǒng)的主要特征之一。系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)在本質(zhì)上是開放的，總是處在運動、變化和發(fā)展過程之中，這是系統(tǒng)內(nèi)部各要素相互作用以及系統(tǒng)與外部環(huán)境相互作用的結(jié)果。

地下水系統(tǒng)以其開放性同外部環(huán)境進行交換，表現(xiàn)出系統(tǒng)的動態(tài)性。即使是封閉系統(tǒng)，也仍然與外部環(huán)境存在交換，封閉只是相對的，運動是常態(tài)。鑒于地下水系統(tǒng)的動態(tài)性，如果工、農(nóng)業(yè)污染物大量排放，就會造成地下水水質(zhì)惡化；地下水無節(jié)制地開采，便會導(dǎo)致地面沉降、塌陷等問題。

采礦活動破壞了地下水系統(tǒng)自然狀態(tài)下的運動過程。在人工力量作用下，地下水系統(tǒng)被迫無限制開放和運動，當(dāng)系統(tǒng)自身的穩(wěn)定有序性遭到破壞時，便會危及地下水系統(tǒng)安全。受采礦活動影響，許多地區(qū)地下水嚴重超采，并引發(fā)了地面沉降或塌陷、海水入侵、生態(tài)退化等問題。疏干水的排放導(dǎo)致地下水降水，使原來處于飽和帶的礦體巖石轉(zhuǎn)化為包氣帶，有些難溶礦物轉(zhuǎn)變?yōu)橐兹艿V物，地下水成分因此發(fā)生改變，甚至被污染。采礦排出的廢水中，有些是PH值很低的酸性水，有些是包含有毒金屬、放射性元素的水，污染了礦區(qū)或附近區(qū)域地下水。近年來，隨著我國閉坑礦井?dāng)?shù)量增加，閉坑后的礦區(qū)地下水環(huán)境問題日益突出[11]。采礦活動使地下水系統(tǒng)物質(zhì)和能量吸收、轉(zhuǎn)化超越了自然狀態(tài)，地下水系統(tǒng)的動態(tài)性在采礦活動影響下變得更加頻繁、劇烈。

完善地下水監(jiān)測和預(yù)警制度，有助于認識和掌握地下水動態(tài)性特征，科學(xué)分析評價地下水狀況，并制定合理開發(fā)利用與有效保護的措施，進而加強地下水管理信息化建設(shè)。

3.2 地下水監(jiān)測和預(yù)警的法律現(xiàn)狀

我國尚無地下水管理專門立法，涉及地下水監(jiān)測的法律法規(guī)主要有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《地下水質(zhì)量標(biāo)準》等。根據(jù)《水法》第16條、第41條的規(guī)定，我國加強了地下水水文監(jiān)測和信息系統(tǒng)建設(shè)以及水資源動態(tài)監(jiān)測；《水污染防治法》第25條規(guī)定，國家建立水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和水污染物排放監(jiān)測制度，對地下水資源保護具有重要意義。但是，我國地下水監(jiān)測法律制度還不夠完善，對地下水監(jiān)測的保障能力不足，不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求。

第一，缺少地下水監(jiān)測統(tǒng)一管理制度。依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，不同部門有各自地下水監(jiān)測的職責(zé)。水利部門和國土資源部門監(jiān)測機構(gòu)最完整，監(jiān)測歷史最長、專業(yè)網(wǎng)點最多、控制范圍最廣，監(jiān)測內(nèi)容也比較齊全，監(jiān)測成果已成為國家級公報中數(shù)據(jù)的主要來源。但多部門多系統(tǒng)監(jiān)管，導(dǎo)致地下水監(jiān)測體系、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)不統(tǒng)一，各部門獨立運用和公布監(jiān)測結(jié)論，缺少統(tǒng)一共享的信息平臺。

第二，地下水動態(tài)監(jiān)測制度不夠完善。地下水打井監(jiān)測的難度更大，而現(xiàn)行法律法規(guī)對地下水監(jiān)測經(jīng)費保障不足。由于缺少地下水監(jiān)測投入和維護經(jīng)費，地下水監(jiān)測井網(wǎng)布設(shè)不足，專用監(jiān)測井極少；農(nóng)灌區(qū)、城鎮(zhèn)、礦區(qū)監(jiān)測井布局不合理；地下水監(jiān)測信息化建設(shè)不能適應(yīng)礦區(qū)地下水系統(tǒng)保護的需求。目前，我國地下水動態(tài)監(jiān)測以水位監(jiān)測為主，只有少部分監(jiān)測站同時監(jiān)測水質(zhì)、水位、水溫等多項指標(biāo)，水位監(jiān)測通常只針對淺層水進行監(jiān)測，檢測水質(zhì)往往無法對水中的微量元素、細菌等進行檢驗。

第三，地下水污染預(yù)警制度不夠健全。地下水一旦被污染，治理起來便相當(dāng)困難，不僅要投入巨大物力和財力，而且要耗費大量人力和時間成本，其治理效果還往往難以達到理想狀態(tài)。地下水污染治理的最佳選擇，是加強預(yù)警、提前采取應(yīng)對措施。礦山開采增加了地下水污染的風(fēng)險和概率，為保證地下水系統(tǒng)安全，需要對礦區(qū)地下水進行實時監(jiān)測、提供警報信息，及時了解地下水變化。健全地下水污染預(yù)警制度，是新時期地下水管理的重要內(nèi)容和發(fā)展方向。

3.3 地下水監(jiān)測和預(yù)警的法律對策

我國正在制定《地下水管理條例》，該條例應(yīng)將《水法》《水污染防治法》有關(guān)地下水監(jiān)測的內(nèi)容予以細化和完善。

第一，實施地下水監(jiān)測統(tǒng)一管理制度。允許成立專門的國家地下水監(jiān)測管理機構(gòu)，明確規(guī)定監(jiān)測職權(quán)，整合目前水利部、環(huán)境保護部、國土資源部已有的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)[12]，集中進行地下水監(jiān)測，加強各部門之間的協(xié)調(diào)，從而構(gòu)建一體化的地下水監(jiān)測信息系統(tǒng)，提高地下水監(jiān)測效率。

第二，建立定時和實時公布監(jiān)測信息制度。理順地下水監(jiān)測經(jīng)費來源渠道，明確將地下水監(jiān)測費用納入政府財政預(yù)算，從而優(yōu)化補充監(jiān)測網(wǎng)站，合理布局監(jiān)測網(wǎng)井，增加監(jiān)測網(wǎng)井覆蓋；在采礦區(qū)、排污口等地，設(shè)立定點監(jiān)測井，開展定時、實時監(jiān)測；持續(xù)推進國家地下水監(jiān)測工程，建設(shè)相對完善的國家級地下水監(jiān)測站網(wǎng)，為定時和實時公布監(jiān)測信息制度的建立提供良好物質(zhì)條件。

第三，健全地下水污染預(yù)警制度。《全國地下水污染防治規(guī)劃(2011－2020)》已經(jīng)明確提出要進行地下水污染預(yù)警，并構(gòu)建應(yīng)急機制與體制。建立地下水污染預(yù)警制度，能夠有針對性設(shè)置預(yù)警項和預(yù)警閾值，科學(xué)預(yù)報地下水異常，反映礦山水文地質(zhì)條件和地下水運移規(guī)律；能夠方便操作和管理，直觀明了地反映地下水污染預(yù)警系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集、輸入輸出情況，數(shù)值觀測準確，效果良好；[13]能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)決策，采取有效措施控制地下水演變方向，實現(xiàn)地下水系統(tǒng)功能的可持續(xù)利用。

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Legal Protection of Groundwater System in Mining Area

CAI Huilian
(School of Public Administration, China University of Geosciences(Wuhan), Wuhan Hubei 430074)

The mining activities will have in fl uence on the integrity, purpose and dynamics of groundwater system, which leads to the change of the function or structure of the groundwater system in the mining area.It explains the evolution and its orientation of the legal system, and it determines the dimension of the legal protection of the groundwater system.The legal protection of groundwater system in the mining area should strengthen the demonstration of water resources in the groundwater planning, ensure the utilization of the water resources, improve the groundwater monitoring and early warning system, and meet the legal requirements for the sustainable utilization of the groundwater system.

legal mining area; groundwater system; water resources demonstration in planning; unwatering; resource utilization; groundwater monitoring and warning

FF407.1；F062.2；F062.1

：A

：1672-6995（2017）03-0022-04

2016-09-24；

2016-10-28

貴州省地勘基金（2013）“貴州省巖溶地下水系統(tǒng)功能可持續(xù)利用性研究”（黔國土資地環(huán)函[2014]23）

才惠蓮(1965-)，女(滿族)，湖北省恩施市人，中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院教授，管理學(xué)博士，主要從事環(huán)境法方面研究。