推進省級主體功能區(qū)建設(shè)的土地政策研究
——以重慶市為例

■ 強海洋強 真李緒奎

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.四川省古藺縣國土資源局，瀘州 646500）

推進省級主體功能區(qū)建設(shè)的土地政策研究
——以重慶市為例

■ 強海洋1/強 真1/李緒奎2

（1.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.四川省古藺縣國土資源局，瀘州 646500）

文章系統(tǒng)剖析了已出臺的國家及各省主體功能規(guī)劃，分析了現(xiàn)有土地政策內(nèi)涵及存在的政策碎片化、體系結(jié)構(gòu)針對性不強等特征。結(jié)合重慶實例提出政策建議：(1)對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域重點實行建設(shè)用地總量和強度雙控行動，合理控制基礎(chǔ)設(shè)施用地和重工業(yè)用地等；(2)對重點開發(fā)區(qū)域（Ⅰ類區(qū)域）要強化用途監(jiān)管，改變舊有依賴土地招商引資等；(3)對重點開發(fā)區(qū)域（Ⅱ類區(qū)域）重點處理好農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)和其他非農(nóng)特色資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地之間的潛在矛盾；(4)對限制開發(fā)區(qū)域重點限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，實施人口遷移政策，保障農(nóng)產(chǎn)品等持續(xù)穩(wěn)定供給能力；(5)對禁止開發(fā)區(qū)域要嚴格禁止工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，加大政策性移民力度等。

主體功能；土地政策體系；重慶

0 引言

長期以來，國土空間無序開發(fā)利用，造成耕地快速減少、資源環(huán)境承載能力不足、空間利用效率低下、生態(tài)環(huán)境嚴重破壞等系列問題。2007年國務(wù)院啟動主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作，結(jié)合區(qū)域資源環(huán)境承載能力、開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，劃分并確定不同主體功能類型[1]，目的是統(tǒng)籌考慮未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定主體功能類型，在全國層面對各類型區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、開發(fā)方式、績效考核進行綜合設(shè)計和整體安排，最終實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、資源合理利用、人口與經(jīng)濟合理布局。

201新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團與新疆維吾爾自治區(qū)視為一個省級單元0年全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國務(wù)院發(fā)布實施，標志著國家層面國土空間規(guī)劃頂層設(shè)計初步完成，進入了全面部署實施階段。值得注意的是，在國家層面上屬于非主體功能區(qū)的土地面積約占整個國土面積的64%[2]，需要地方政府尤其是省級政府在國家規(guī)劃基礎(chǔ)上確定本省的主體功能區(qū)，細化落實甚至補充完善國家層面的戰(zhàn)略實施。

2012年4月，《黑龍江省主體功能區(qū)劃》的出臺，標志著主體功能區(qū)規(guī)劃進入了地方推進階段[3]。目前，省級主體功能區(qū)規(guī)劃已全部出臺1新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團與新疆維吾爾自治區(qū)視為一個省級單元，全國國土空間開發(fā)的重點、結(jié)構(gòu)和方向在省級層面進一步明確。土地政策作為促進形成主體功能區(qū)布局的重要保障措施，是衡量國土空間發(fā)展方向和空間管制的紅線，維系不同主體功能類型區(qū)域開發(fā)秩序與開發(fā)行為，直接影響規(guī)劃戰(zhàn)略實施的成效，故有必要對其進行系統(tǒng)梳理和完善總結(jié)，同時，對有關(guān)規(guī)劃的適時調(diào)整也有著理論和實踐價值。

1新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團與新疆維吾爾自治區(qū)視為一個省級單元土地政策與主體功能區(qū)建設(shè)

1.1 土地政策內(nèi)涵

土地政策是指在一定時期或歷史階段背景下，圍繞特定政治、經(jīng)濟任務(wù)和宏觀調(diào)控目標，國家或政黨等政治實體制定的關(guān)于土地資源開發(fā)、利用、治理、保護和管理等方面的行動綱領(lǐng)和調(diào)控手段[4]。合理的土地政策，是國家利用公權(quán)力在管理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，也是新時期國家政府管理、空間管控的重要標志。

目前，土地政策的劃分沒有統(tǒng)一、規(guī)范的標準，根據(jù)研究對象和實踐范圍的差異，可分為土地分類標準、土地管理內(nèi)容和土地利用行為這三種類型的土地政策[5，6]。按照分類標準，具有代表性的有耕地政策、園地政策、商服用地政策等；按照管理內(nèi)容，具有代表性的有土地規(guī)劃政策、耕地保護政策、土地整治政策等；按照利用行為，具有代表性的有農(nóng)村土地政策、城市土地政策以及主體功能區(qū)土地政策等。

主體功能區(qū)的根本目標是促進形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，其“落地”的物質(zhì)載體是土地。土地利用行為將通過土地用途管制、開發(fā)類型、利用結(jié)構(gòu)來體現(xiàn)，并影響空間開發(fā)秩序和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化（參見表1）。可以說，土地資源開發(fā)利用直接關(guān)系著推進形成主體功能區(qū)的成敗[7]。因此，制定實施不同主體功能類型的土地利用政策是確保主體功能區(qū)戰(zhàn)略任務(wù)順利落實的關(guān)鍵。

表1 促進形成主體功能區(qū)的土地利用政策類型

1.2 存在的問題

盡管主體功能區(qū)試圖把規(guī)劃導(dǎo)向或政策導(dǎo)向納入分區(qū)體系，不同類型區(qū)域在突出基本功能的基礎(chǔ)上，輔以相應(yīng)政策，體現(xiàn)地域空間規(guī)劃的特色并走向?qū)嵱没痆8]，但是，由于主體功能區(qū)的劃分方式簡單，功能區(qū)界定不明確，也隨之伴生一些新的問題。

一是不同類型區(qū)政策重點存在模糊現(xiàn)象，應(yīng)加以強化。如作為國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)的環(huán)渤海地區(qū)，囊括了京、津、冀、遼和魯?shù)?省市，與重點開發(fā)區(qū)冀中南地區(qū)開發(fā)內(nèi)容總體上相同，僅開發(fā)強度或開發(fā)階段存在一定差異，尤其是結(jié)合5省市區(qū)域主體功能類型劃分來看，很難在外圍空間進一步甄別，國家級重點開發(fā)區(qū)可能是省級優(yōu)化開發(fā)區(qū)，造成相關(guān)政策定位困難。

二是分區(qū)過程中，小尺度區(qū)劃可能不符合上一級尺度的主體功能，造成四類主體功能區(qū)存在空間套合，如我國城鎮(zhèn)化建設(shè)與優(yōu)質(zhì)耕地分布空間高度重合、耕地后備資源分布與生態(tài)脆弱區(qū)高度重合，空間尺度與時間維度上的布局安排，存有一定的困難，最終對相關(guān)配套政策的制定與實施提出了挑戰(zhàn)。

總體而言，我國現(xiàn)行主體功能區(qū)土地政策體系構(gòu)建相對薄弱，空間差異性體現(xiàn)不足、針對性不強，已出臺政策多局限于宏觀定性討論，對于具體功能區(qū)塊的政策設(shè)計指導(dǎo)性有限，亟待進一步細化[7]。

2 省級主體功能區(qū)土地政策體系

2.1 土地政策體系

綜合目前已發(fā)布的各省級主體功能區(qū)規(guī)劃，土地政策大致由以下四類組成：一是分區(qū)管理，重點涉及按照不同主體功能區(qū)的功能定位和發(fā)展方向，實行差別化的土地利用和土地管理政策，科學(xué)制定各類用地規(guī)模[9]；二是分類管理，生態(tài)因素和經(jīng)濟因素是制約不同類型土地開發(fā)利用的主導(dǎo)因素，用途管制是核心；三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，提出城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、城鄉(xiāng)之間人地掛鉤和地區(qū)之間人地掛鉤政策，建設(shè)用地空間布局是關(guān)鍵；四是進一步妥善處理禁止開發(fā)區(qū)域土地及各類資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系，民生權(quán)益維護是根本。另外，不同省份還根據(jù)自身特點，強化了集約節(jié)約、審批管理、農(nóng)地整治以及岸線治理等方面的內(nèi)容。

2.2 政策體系特點

目前，我國現(xiàn)有土地政策多存在普適性有余而針對性不足的特點，導(dǎo)致原則性較強而缺乏操作性。省級主體功能區(qū)在不同類型區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，進一步明確了不同類型土地開發(fā)利用的方向和重點，彌補了國家政策中過于聚焦分區(qū)管理的不足，同時，加強了土地政策之間在空間管理、時序調(diào)整等方面的銜接協(xié)調(diào)，特別是結(jié)合國家城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，將生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)部和區(qū)際之間的合理流動問題給予了一定的考慮，完善了現(xiàn)有體系結(jié)構(gòu)。

但也必須看到，當(dāng)前政策扁平化現(xiàn)象仍較嚴重：一是為解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、建設(shè)項目落地的痕跡過重，如多省份均對保障重點項目用地有所申述；二是市場因素考慮不足，政策多集中于行政手段的運用，如規(guī)劃計劃、用地審批等，而價格管理、稅費調(diào)節(jié)和融資改革等經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段考慮不夠；三是對于不同類型區(qū)域之間的其他功能考慮不足，僅山東省強調(diào)“優(yōu)化、重點開發(fā)區(qū)域要加強區(qū)域內(nèi)耕地和基本農(nóng)田集中建設(shè)，保護好水系、林網(wǎng)等生態(tài)用地以及保留城市間開敞的綠色空間”[10]，體現(xiàn)出了不同功能分區(qū)交叉疊合的空間概念。

3 案例分析——重慶市主體功能區(qū)土地政策體系構(gòu)建

3.1 主體功能區(qū)劃

3.1.1 地域概況

重慶市地處我國西南地區(qū)，四川盆地東緣，面積8.24萬km2，人地交互界面的山地特色突出。地形地貌較復(fù)雜，自然條件組合類型多樣，境內(nèi)天然氣、水能、鋁土、煤炭、磷、鹽鹵等資源富集，且開發(fā)潛力巨大。2013年末重慶市下轄38個行政區(qū)縣，常住人口2970萬人，城鎮(zhèn)化率58.34%，主城建成區(qū)面積為647.78km2；屬于以主城區(qū)為依托，各區(qū)縣圍繞主城區(qū)構(gòu)成了大中小城市有機組合的組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代城市群。

3.1.2 區(qū)劃思路

以“一圈雙核、帶狀綿延”的城鎮(zhèn)化格局、“三帶四屏、山水相間”的生態(tài)戰(zhàn)略格局和“兩區(qū)兩帶、主輔結(jié)合”的農(nóng)特產(chǎn)品戰(zhàn)略格局為目標導(dǎo)向，以國土開發(fā)強度、土地利用效率、國土空間結(jié)構(gòu)為問題導(dǎo)向，構(gòu)建重慶市域國土空間開發(fā)秩序與格局。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，考慮重慶市各區(qū)縣資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿?，按照發(fā)展導(dǎo)向，將重慶市域國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)Ⅰ類區(qū)域、重點開發(fā)Ⅱ類區(qū)域和限制開發(fā)區(qū)域。

其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域包括渝中區(qū)、大渡口區(qū)、江北區(qū)、沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)與南岸區(qū)等六區(qū)及部分區(qū)域土地開發(fā)強度均在20以上，人口過密和交通過度承載等問題突出的地區(qū)；重點開發(fā)Ⅰ類區(qū)域包括優(yōu)化開發(fā)區(qū)域以外的主城區(qū)，即渝北區(qū)、北碚區(qū)、巴南區(qū)和長壽區(qū)、江津區(qū)、璧山縣及部分區(qū)域；重點開發(fā)Ⅱ類區(qū)域包括除上述兩類區(qū)域外和“兩翼”區(qū)縣政府駐地為主體的地區(qū)，主要有黔江區(qū)、萬州區(qū)、涪陵區(qū)、合川區(qū)、永川區(qū)、南川區(qū)、綦江區(qū)、大足區(qū)、銅梁縣、榮昌縣及部分區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)域分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要包括潼南、梁平、豐都、墊江、開縣、忠縣6縣，重點生態(tài)功能區(qū)主要包括三個國家級重點生態(tài)功能區(qū)——三峽庫區(qū)水土保持生態(tài)功能區(qū)的巫山、奉節(jié)、云陽，秦巴山生物多樣性生態(tài)功能區(qū)的巫溪、城口，武陵山區(qū)生物多樣性與水土保持生態(tài)功能區(qū)的彭水、石柱、武隆、酉陽、秀山，以及劃為市級限制開發(fā)區(qū)的70個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（圖1）。

圖1 重慶市功能區(qū)布局圖

3.2 主體功能區(qū)土地政策設(shè)計

3.2.1 整體設(shè)計

首先，充分考慮都市發(fā)達經(jīng)濟圈土地獨有的戰(zhàn)略價值，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，強化市場機制，通過關(guān)鍵區(qū)域的重點管控，矯正國土空間發(fā)展方向，合理調(diào)節(jié)不同產(chǎn)業(yè)用地比例結(jié)構(gòu)；其次，統(tǒng)籌不同類型功能區(qū)域的人口分布、經(jīng)濟布局和城鎮(zhèn)化格局，合理投放建設(shè)用地的數(shù)量和時序，引導(dǎo)形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、疏密有度、邊界清晰的國土空間結(jié)構(gòu)[11]。

3.2.2 具體實施

3.2.2.1 優(yōu)化開發(fā)區(qū)域

目前，重慶市優(yōu)化開發(fā)區(qū)域約占全市國土面積的1.74%，經(jīng)濟規(guī)模占全市的30.13%，常住人口規(guī)模約占全市的16.04%，人口密度為3260人/km2。區(qū)域開發(fā)強度最高達77.22%，可利用的國土空間資源有限，作為西南地區(qū)的政治、文化、教育科研和金融管理中心，土地政策的重點是實行建設(shè)用地總量和強度雙控行動，合理控制道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施用地和重工業(yè)用地，降低主城區(qū)工業(yè)用地比例和規(guī)模，加強地下空間開發(fā)利用，將環(huán)境美化與宜居塑造作為今后該區(qū)域的主要任務(wù)。

進一步提高土地節(jié)約集約利用水平，遏制任何形式的土地浪費、圈占和閑置；持續(xù)推進舊城區(qū)、舊廠房、舊工礦改造，盤活存量建設(shè)用地；提高商服用地和文化保護用地比例，鼓勵占地少、環(huán)境負面影響小的高科技企業(yè)進駐或擴大生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)模；保護并提升城區(qū)內(nèi)部的公園、綠地和湖泊等生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化區(qū)域生態(tài)用地結(jié)構(gòu)和空間配置；探索實行城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤機制，運用市場化手段帶動相關(guān)人口遷移。

3.2.2.2 重點開發(fā)區(qū)域（Ⅰ類區(qū)域）

重點開發(fā)區(qū)域（Ⅰ類區(qū)域）約占重慶市國土面積的11.64%，經(jīng)濟規(guī)模占全市的23.73%，常住人口規(guī)模約占全市的23.92%，人口密度為585人/km2，地理位置臨近優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，一方面會承接人口和產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，另一方面受限于承載能力，開發(fā)強度提升具有一定難度。土地政策的重點是強化用途監(jiān)管，改變舊有依賴土地招商引資和以土地作為融資平臺從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的思路，通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)保護，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共贏[12]。

推進城市邊界劃定，加強對城鄉(xiāng)結(jié)合部土地利用管理，規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，著力提高新增人口和新增建設(shè)用地比例；整合各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，引導(dǎo)企業(yè)集中布局，培育、壯大產(chǎn)業(yè)集群，提升單位面積園區(qū)用地效益；加大“城中村”改造力度，警惕和防范政府經(jīng)營土地風(fēng)險，加強用地指標投放的空間平衡；優(yōu)先供應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施用地，穩(wěn)步提高住宅用地比例，減少工作的通勤距離；做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌，對于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤區(qū)域，要求城市區(qū)域預(yù)留一定比例的建設(shè)用地補給原騰出建設(shè)用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地[4]。

3.2.2.3 重點開發(fā)區(qū)域（Ⅱ類區(qū)域）

重點開發(fā)區(qū)域（Ⅱ類區(qū)域）約占重慶市國土面積的26.59%，經(jīng)濟規(guī)模占全市的30.63%，常住人口規(guī)模約占全市的31.07%，人口密度為414人/km2，土地承載力處于相對較高水平，產(chǎn)業(yè)具有較大的人口承載潛力。土地政策的重點是對財政轉(zhuǎn)移支付的依賴較大，未來國土開發(fā)強度仍將持續(xù)增加，處理好農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)和其他非農(nóng)特色資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地之間存有較大的潛在矛盾問題。

采取多種節(jié)地措施，進一步提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地的容積率和建筑系數(shù)；優(yōu)先保護好現(xiàn)有的自然生態(tài)系統(tǒng)如河流、湖泊、林地等，嚴禁農(nóng)業(yè)、生態(tài)用地轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)、城市建設(shè)用地；限制“兩高一資”產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，淘汰、搬遷污染性企業(yè)，推動空間開發(fā)的秩序；加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，加快工業(yè)化進程，適當(dāng)提高產(chǎn)業(yè)用地比例，強化居住和產(chǎn)業(yè)功能，提高中心城區(qū)和聚居區(qū)的商業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)能力。

3.2.2.4 限制開發(fā)區(qū)域

限制開發(fā)區(qū)域多位于重慶市“兩翼”，區(qū)位條件較差，約占全市國土面積的60.03%，經(jīng)濟規(guī)模占全市的17.89%，常住人口規(guī)模約占全市的33.47%，人口密度為198人/km2，國土開發(fā)、經(jīng)濟與投資承載與上述區(qū)域相較，處于最低水平，承擔(dān)著農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品的供給功能。未來的國土開發(fā)強度及開發(fā)效率也將呈現(xiàn)出較緩慢增長態(tài)勢。土地政策的重點是限制大規(guī)模高強度的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，實施人口遷移政策，保障農(nóng)產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品和部分工業(yè)品、服務(wù)產(chǎn)品的持續(xù)穩(wěn)定供給能力。

建全完善生態(tài)補償制度，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，堅持土地資源的保護性開發(fā)；加強土地整治，強化耕地質(zhì)量建設(shè)，加強基本農(nóng)田建設(shè)，鞏固環(huán)境修復(fù)成果；優(yōu)化現(xiàn)有建設(shè)用地的空間布局，嚴控新增建設(shè)用地，控制一般性工業(yè)項目建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)；加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公益性項目用地保障，引導(dǎo)人口向小城鎮(zhèn)和中心村集聚，改善居住條件和居住環(huán)境。

3.2.2.5 禁止開發(fā)區(qū)域

禁止開發(fā)區(qū)域的分布特征是呈散點分布，主要包括自然保護區(qū)、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、文化自然遺產(chǎn)、水源地保護區(qū)、國家重要濕地、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)等。該類區(qū)域總面積約1.18萬km2，占全市的14.4%。土地政策的重點是，嚴格禁止工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)，加大政策性移民力度；利用土地政策的杠桿功能，適度發(fā)展旅游及附屬產(chǎn)業(yè)。

實行嚴格的土地用途管制，嚴禁生態(tài)用地改變用途；建立耕地保護生態(tài)補償機制，加強生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護；加大林地等自然生態(tài)空間管制力度，實現(xiàn)林地權(quán)屬的長期化，保證當(dāng)?shù)厝丝讷@利的穩(wěn)定性和長期性。

4 結(jié)論與討論

“十一五”以來，主體功能區(qū)作為國家戰(zhàn)略完成了從頂層設(shè)計向政策實施的全過程，并進入到省級“落地”層面。由于多方面原因，我國現(xiàn)行的土地政策還未能有效滿足構(gòu)建主體功能區(qū)的要求，仍滯后于相關(guān)實踐需求。目前，多個省級主體功能區(qū)規(guī)劃已頒布實施，但作為主體功能區(qū)規(guī)劃必要組成部分的土地政策，其配套設(shè)計上仍需進一步細化完善，才能達到規(guī)劃原有預(yù)想效用。

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Study on the Land Policy of Promoting the Construction of Provincial Main Functional Areas: A Case Study of Chongqing City

QIANG Haiyang1, QIANG Zhen1, LI Xukui2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149, China; 2.Gulin Land Resources Bureau, Luzhou Sichuan, 646500, China)

This paper systematically analyzes the functional planning of the state and the provinces, the existing land policy and its problems that the existing policy is fragmented, less targeted and so on.Policy recommendations are put forward as follows.Firstly, for optimizing development zones, implement the construction land total control and intensity control, while reasonably control land use of infrastructure and heavy industries.Secondly, for key zones of development(class I), strengthen regulation of land use, and change the old land-dependent investment.Thirdly, for key zones of development(class II), deal with the potential contradictions of land use among agricultural development, ecological protection and other non-agricultural characteristic industries development.Fourthly, for restricted development zones, large-scale and high-intensity industrialization and urbanization should be limited to guarantee the sustained and stable supply capacity of agricultural products.Finally, for forbidden development zones, strictly prohibit the industrialization and urbanization development, implement the population migration policies vigorously and so on.

main function; land policy system; Chongqing

F301.2；F062.1

：A

：1672-6995（2017）03-0037-06

2016-12-15；

2016-12-26

國土資源“十三五”規(guī)劃編制研究(1211510281003) ；國土資源“十三五”規(guī)劃編制實施與跟蹤評價研究（12110200000015000402）

強海洋（1983-），男，河北省易縣人，中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員，理學(xué)碩士，主要從事國土資源戰(zhàn)略規(guī)劃、政策管理研究。