出入境檢驗檢疫派出機構(gòu)行政執(zhí)法的法律風(fēng)險防控的思考

河北出入境檢驗檢疫局京唐港辦事處 白曉杰 孟祥梅

出入境檢驗檢疫派出機構(gòu)行政執(zhí)法的法律風(fēng)險防控的思考

河北出入境檢驗檢疫局京唐港辦事處 白曉杰 孟祥梅

行政執(zhí)法是指享有行政權(quán)能的組織運用行政權(quán)對行政相對人所做的法律行為[1]，屬于行政機關(guān)的外部行政行為，主要包括行政許可、行政強制、行政處罰、行政強制執(zhí)行、行政公開、行政復(fù)議等，這些行為都意味著對行政相對人及相關(guān)人權(quán)利的調(diào)整或影響。隨著依法治國的縱深推進(jìn)，權(quán)責(zé)清單的日益明晰完善，國家、社會、公眾都對權(quán)力制約與權(quán)利保障提出了愈加嚴(yán)格的要求。因此，行政組織機構(gòu)積極對自身行政執(zhí)法行為的法律風(fēng)險進(jìn)行防控，既是認(rèn)真落實依法治國的必然要求，也是對與時俱進(jìn)地推進(jìn)治理能力與體系現(xiàn)代化的積極響應(yīng)。

檢驗檢疫分支機構(gòu)是質(zhì)檢總局實施垂直管理的一線行政管理執(zhí)行部門，其行政執(zhí)法行為往往與外貿(mào)企業(yè)及出入境人員的切身利益息息相關(guān)。隨著對外貿(mào)易、交往的不斷發(fā)展，國門疫病疫情對公共安全的影響變化，新的形勢既要求質(zhì)檢國門衛(wèi)士應(yīng)做到頻繁的執(zhí)法亮劍，又要求應(yīng)做到合理科學(xué)的把關(guān)執(zhí)法，把握好維護公共利益與切實地保障行政相對人及相關(guān)人的合法權(quán)益，塑造權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、誠實守信的法治質(zhì)檢新形象。

在眾多的分支機構(gòu)中，質(zhì)檢總局直屬檢驗檢疫局派出機構(gòu)，是質(zhì)檢總局根據(jù)各地口岸開放情況，因地制宜，批準(zhǔn)其直屬檢驗檢疫局派出的、履行相應(yīng)職能的被授權(quán)組織機構(gòu)。盡管其在行政層級上可能與一般的分支機關(guān)相同或相近，但在行政法主體地位及業(yè)務(wù)內(nèi)容特點等方面卻存在一些實際差別。因此，其執(zhí)法的法律風(fēng)險往往既包含著一般分支機構(gòu)的共性特點，同時又具有派出機構(gòu)自身的個性特點，可以說如何做好派出機構(gòu)執(zhí)法風(fēng)險防范，是落實好質(zhì)檢總局黨組對全系統(tǒng)提出的“全局工作法治化，法治工作全局化”要求的典型動作。

一、檢驗檢疫派出機構(gòu)與一般分支機關(guān)執(zhí)法風(fēng)險的共性特點

（一）二者業(yè)務(wù)遵循的法律法規(guī)相同

檢驗檢疫派出機構(gòu)與一般的分支機關(guān)同屬質(zhì)檢總局直屬的出入境檢驗檢疫局下屬的分支機構(gòu)，因此二者對外業(yè)務(wù)所遵循的法律法規(guī)及部門規(guī)章都是相同的。同樣，二者也都會面臨著相關(guān)檢驗檢疫法律與社會發(fā)展比較而言相對滯后的情況，以及由此引發(fā)的行政執(zhí)法管理漏洞問題。

（二）二者的行政管理權(quán)限大致相同

二者在行政層級上都屬于檢驗檢疫系統(tǒng)的分支單位，其對外行政行為大多數(shù)是具體行政行為，直接牽涉到相對人的切身利益，都存在易發(fā)爭議的可能性。

（三）二者的行政管理內(nèi)容和執(zhí)法程序具有相對的一致性

都須將上級機關(guān)制定的程序性文件、作業(yè)指導(dǎo)書等規(guī)范性文件列為基本遵循，因此也就都可能面臨著因執(zhí)行上級制定的規(guī)范性文件存在法律瑕疵而被訴的風(fēng)險。

（四）二者在執(zhí)法人員的資格、證據(jù)采集的裝備水平大致相當(dāng)

一般來說，都能達(dá)到符合相關(guān)要求的水平。

二、檢驗檢疫派出機構(gòu)與一般分支機關(guān)執(zhí)法風(fēng)險特點的區(qū)別

（一）行政主體資格狀況不同

行政主體是指能夠以自己的名義行使國家行政管理職能，并獨立承擔(dān)因此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的國家機關(guān)或社會組織。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，行政的派出機構(gòu)必須具有規(guī)章以上法律文件的明確授權(quán)才能在權(quán)屬范圍內(nèi)具備行政主體資格。例如公安派出所，《中華人民共和國治安管理處罰法》明確規(guī)定了其具有行政主體資格。又如工商機關(guān)的派出所，《工商行政管理所條例》規(guī)定其具有行政主體資格。而檢驗檢疫派出機構(gòu)這一點，不同于公安派出所、工商派出所等有規(guī)章以上法律文件的明確授權(quán)，也不同于檢驗檢疫系統(tǒng)內(nèi)一般的分支機關(guān)可以自己的名義獨立對外做出行政執(zhí)法行為，沒有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確具體授權(quán)，檢驗檢疫派出機構(gòu)的對外行政執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)以所屬機關(guān)的名義做出，其自身不具有行政主體資格。

由此可能引發(fā)的問題至少包括：

（1）若檢驗檢疫派出機構(gòu)以其自己名義對外作出具體行政行為時，因無規(guī)章以上效力的法律文件的規(guī)定授權(quán)，則行政相對人提起行政訴訟時，則依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》 的有關(guān)規(guī)定，其因違反合法行政的基本原則，因此在行政訴訟中，行政機關(guān)將承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。

（2）檢驗檢疫派出機構(gòu)以其所屬的機關(guān)名義作出行政行為，則在與行政相對人存在爭議的前提下，因主體資格缺失，權(quán)限不明， 執(zhí)法行為的法律風(fēng)險可能牽涉的機構(gòu)層級較高，如相對人對派出機構(gòu)以直屬檢驗檢疫局名義做出的行政行為不滿而提出行政復(fù)議后，再對質(zhì)檢總局的復(fù)議結(jié)果依然不滿的狀況下，提起行政訴訟，則質(zhì)檢總局將可能被列為行政訴訟被告。

（3）由于主體資格的缺失，導(dǎo)致對外需以所屬機關(guān)的名義作出行政行為，需以履行較多的內(nèi)部流程易造成對外行政行為的程序瑕疵，如存在行政處罰的信息及法律文書內(nèi)部流轉(zhuǎn)時間較長、行政許可工作中易發(fā)生超過規(guī)定時限、行政強制工作的法律文書不能及時出具等程序瑕疵。

（二）執(zhí)法的法律風(fēng)險來源不同

檢驗檢疫派出機構(gòu)處于“抓質(zhì)量、保安全、促發(fā)展、強質(zhì)檢”的業(yè)務(wù)第一線，決定了其業(yè)務(wù)工作既會涉及到出入境人員、動植物產(chǎn)品及交通工具與集裝箱的檢疫管理，也會涵蓋對多種多樣的進(jìn)出口商品的檢驗、檢測；既有法定的檢驗、檢測、檢疫項目，也有接受委托的檢驗檢測業(yè)務(wù)；既包括日常的行政公開、備案管理、許可核準(zhǔn)的受理，也包括突發(fā)應(yīng)急、行政強制、行政處罰等工作。由于工作的涉外性，從交通區(qū)位、經(jīng)濟成本、時間成本等不同因素都決定了，處于一線的直屬檢驗檢疫局派出機構(gòu)相較于一般的檢驗檢疫分支局，明顯呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)量多、類型多樣、時限緊張，與此相對應(yīng)的，執(zhí)法法律風(fēng)險來源也就復(fù)雜多元。

由此，可能面臨的執(zhí)法法律風(fēng)險包括：

（1）執(zhí)法行為的法律風(fēng)險分布的范圍較廣。檢驗檢疫派出的分支機構(gòu)的工作，從事務(wù)內(nèi)容到相關(guān)程序履行都能夠影響到相對人、相關(guān)人的權(quán)益而引發(fā)復(fù)議或訴訟，因此潛在的風(fēng)險來源相應(yīng)多元，分布較廣。

（2）執(zhí)法行為的法律風(fēng)險易集中、交織。既可能由相對人提起行政復(fù)議、訴訟，也可能由相關(guān)人因公平競爭權(quán)等因素提起復(fù)議、訴訟；既可能是單純的對具體行政行為的行政訴訟，也可能是附帶對抽象行政行為的審查；既可能是單純的行政訴訟，也可能是行政訴訟附帶民事訴訟?？陀^上多樣多元的工作內(nèi)容類型，使得潛在面臨的風(fēng)險多樣、多發(fā)，并交織存在。

（三）執(zhí)法的法制力量存在差異

派出機構(gòu)的執(zhí)法力量往往相對薄弱。不同于其他行政系統(tǒng)，檢驗檢疫部門的執(zhí)法行為往往建立在依檢驗檢疫技術(shù)進(jìn)行合格判定結(jié)果的基礎(chǔ)上，這就要求執(zhí)法人員既要有深入的技術(shù)基礎(chǔ)，同時又能準(zhǔn)確用法、合理執(zhí)法。從來源環(huán)節(jié)上講，存在的執(zhí)法法律風(fēng)險既可能是由源頭的檢驗、檢測、檢疫技術(shù)環(huán)節(jié)引發(fā)的，也可能是由于適用法律及其條款、執(zhí)行法律程序方面導(dǎo)致的。而相對于檢驗檢疫一般的分支局，派出機構(gòu)往往存在組建時間短、實踐經(jīng)驗少、技術(shù)積累薄、業(yè)務(wù)類型復(fù)雜等諸多客觀情況，就此而言，其執(zhí)法力量往往相對薄弱欠缺，既包括因業(yè)務(wù)量大、人員緊缺，而導(dǎo)致的執(zhí)法人力不足的因素；也會因工作涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章、強制性標(biāo)準(zhǔn)及國際規(guī)則等較為廣泛，導(dǎo)致的執(zhí)法能力不足的因素，因此行政執(zhí)法工作難免出現(xiàn)瑕疵，進(jìn)而在行政復(fù)議與訴訟中處于不利地位。

（四）執(zhí)法權(quán)限范圍面臨不同境遇

隨著改革開放的不斷深入，“口岸”的概念已演變得不局限于傳統(tǒng)的國境口岸，相關(guān)的出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)等特殊監(jiān)管區(qū)域也在事實上發(fā)展出了口岸的功能。對此，檢驗檢疫相關(guān)的法律法規(guī)相對滯后，在實際執(zhí)行中往往會引發(fā)一定的爭議。例如對這些區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或業(yè)務(wù)活動的要求是否完全依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的國境口岸場所的標(biāo)準(zhǔn)來實施管理，國際交通工具及其攜帶貨物的出入境與貨物的進(jìn)出口之間實施怎樣的差異化管理等，往往會在行政許可管理或執(zhí)法監(jiān)督處罰等工作方面造成爭議，引起行政復(fù)議或訴訟。這些新的問題，不僅是一般的內(nèi)地分支局面臨著，事實上由于檢驗檢疫派出機構(gòu)所在地往往位于地方政府口岸規(guī)劃、開發(fā)區(qū)域或出入境口岸一線，更加頻繁、尖銳地面臨著這些問題。

三、風(fēng)險防控的建議

風(fēng)險總是客觀潛存的，重要的是對其進(jìn)行防范、控制。綜合來看，派出機構(gòu)的執(zhí)法風(fēng)險既有機構(gòu)主體的設(shè)置問題、業(yè)務(wù)復(fù)雜的客觀問題、能力建設(shè)的自身問題、法律滯后的依據(jù)問題等。針對于此，須從行政管理的目標(biāo)出發(fā)，有機組合預(yù)防與控制措施。

（一）建立、完善行政執(zhí)法清單與流程規(guī)范，并進(jìn)行動態(tài)管理

實現(xiàn)工作的法治化，是一個按照法定權(quán)限和法定程序行使權(quán)力、履行責(zé)任的動態(tài)的過程。須對法律、法規(guī)、規(guī)章賦予的，質(zhì)檢總局和及其直屬檢驗檢疫局授予的，其他行政組織委托的對外事權(quán)依據(jù)行政公開、行政許可、行政強制措施、行政處罰、行政強制執(zhí)行等工作內(nèi)容進(jìn)行分類；對業(yè)務(wù)內(nèi)容的執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理，既要關(guān)注所遵循檢驗檢疫的部門法律文件，又要關(guān)注到行政許可、行政公開、行政處罰、行政強制等法律法規(guī)要求，同時由于抽象行政行為在行政訴訟中可被附帶審查，因此還須重點關(guān)注執(zhí)法工作涉及到的規(guī)范性文件是否與上位法存在沖突抵觸；是否存在限制相對人合法權(quán)益或增加其義務(wù)的條款。進(jìn)而建立、完善執(zhí)行權(quán)責(zé)清單與流程規(guī)范，同時須隨時關(guān)注行政執(zhí)法清單與流程規(guī)范是否與國家法律法規(guī)規(guī)章的“廢改立釋”工作相脫節(jié)，及時進(jìn)行動態(tài)管理，在實體和程序等多方面保證執(zhí)法的合法公正與透明公開，保障相對人的合法權(quán)益得到公正對待。此外，還需建立并完善與直屬機關(guān)指令傳遞的高效機制。檢驗檢疫派出機構(gòu)的執(zhí)法行為需要以其所屬機關(guān)的名義做出，因此必須讓所屬機關(guān)知悉執(zhí)法行為，并能及時做出相應(yīng)的指令，控制好名義、時限、程序等方面的風(fēng)險。

（二）強化技術(shù)支撐能力的規(guī)范化建設(shè)

檢驗檢疫技術(shù)執(zhí)法的特點決定了必須強化技術(shù)對執(zhí)法的支撐作 用，因此既要注重提升執(zhí)法檢驗檢疫技術(shù)機構(gòu)的質(zhì)量管理體系標(biāo)準(zhǔn)化，密切關(guān)注相關(guān)檢驗、檢疫技術(shù)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立與更新，強化落實規(guī)范流程；同時注重人員能力提升，積極探索，對比借鑒行業(yè)內(nèi)允許誤差范圍及建立技術(shù)方法的不確定度，使得技術(shù)結(jié)果經(jīng)得起復(fù)驗復(fù)核，從源頭防范執(zhí)法風(fēng)險隱患。此外，還需完善執(zhí)法程序的技術(shù)裝備支撐，建立并落實易發(fā)爭議的重點、焦點問題領(lǐng)域的執(zhí)法全過程記錄制度，確保執(zhí)法證據(jù)充分、程序得當(dāng)。

（三）強化業(yè)務(wù)督查制度與申訴途徑暢通

既要在業(yè)務(wù)工作領(lǐng)域加強業(yè)務(wù)督察，強化技術(shù)支撐環(huán)節(jié)對標(biāo)規(guī)范流程，及時進(jìn)行糾偏糾錯，壓縮源頭的風(fēng)險問題；也要對照執(zhí)法清單與規(guī)范流程，充分考慮具體案例的特殊性，通過對比借鑒、案例考評，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，壓縮執(zhí)法的隨意性、選擇性，加強派出機構(gòu)內(nèi)部對執(zhí)法行為的核查約束，暢通行政相對人及相關(guān)人的正當(dāng)?shù)臋?quán)利救濟渠道，防范行政執(zhí)法的法律風(fēng)險現(xiàn)實化。此外，要借業(yè)務(wù)督察落實與內(nèi)部申訴渠道的暢通，加強專門法制隊伍建設(shè)與全員法治教育培訓(xùn)，既要發(fā)揮好法制隊伍在制定重大行政決策合法性審查、抽象行政行為合法性審查、應(yīng)對復(fù)議與訴訟等方面的顧問作用，也要強化全員規(guī)范業(yè)務(wù)與執(zhí)法行為，在實踐中集中深入問題，細(xì)致研究歸納，積極發(fā)聲響應(yīng)立法意見征求，推動檢驗檢疫相關(guān)法律法規(guī)的“立改廢釋”，進(jìn)而為解決新問題、落實新政策，提供有力的法律支撐，更好地促進(jìn)執(zhí)法實現(xiàn)社會效果與法律效果的和諧統(tǒng)一。

（四）強化崗位責(zé)任制度和容錯教育機制

一方面要通過崗位責(zé)任分解到位、獎懲結(jié)合，落實好“堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”的要求，促使崗位人員能力提升與強化責(zé)任意識，推動執(zhí)法人員自覺勤于學(xué)法、系統(tǒng)學(xué)法從而在執(zhí)法過程中避免孤立執(zhí)法、僵化執(zhí)法甚至是野蠻執(zhí)法，逐步形成運用系統(tǒng)的法治思維來規(guī)范解決問題的能力和慣性，自覺嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。另一方面要建立容錯機制，仔細(xì)甄別出現(xiàn)執(zhí)法爭議的內(nèi)在原因，區(qū)分對待，使執(zhí)法人員敢于執(zhí)法、善于執(zhí)法，從而避免疲倦懈怠的職業(yè)心理出現(xiàn)，杜絕走向瀆職、濫權(quán)的消極、負(fù)面的境況。

此外，還需積極爭取派出機構(gòu)的行政主體資格。黨中央、國務(wù)院提出：完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。這一要求為檢驗檢疫派出機構(gòu)解決行政主體資格提供了積極的指引，具體來說：一方面，積極建議主管部門制定相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章對整個系統(tǒng)的派出機構(gòu)的對外執(zhí)法事權(quán)以法律文件進(jìn)行明確授權(quán)；另一方面，亦可根據(jù)條件的成熟，積極向編制管理部門爭取實現(xiàn)機構(gòu)向機關(guān)轉(zhuǎn)化，從而徹底解決行政主體資格的問題。

檢驗檢疫派出機構(gòu)執(zhí)法法律風(fēng)險防范是一項長期、系統(tǒng)的工作，通過將派出機構(gòu)特定執(zhí)法風(fēng)險與分支機構(gòu)系統(tǒng)執(zhí)法風(fēng)險的防控措施有機整合，形成并保持集中管理的良性循環(huán)模式，動態(tài)梳理清單、執(zhí)行規(guī)范流程、及時監(jiān)督反饋、分析整改提高，如此環(huán)環(huán)相扣、循環(huán)向好，在持續(xù)深入落實好法治質(zhì)檢全面要求的過程中不斷加以強化，確保各項工作始終在法治軌道上運行有序。

[1]馬懷德. 行政法與行政訴訟法學(xué)[M]. 北京：中國法制出版社，2005：166.