社會(huì)保險(xiǎn)法治中的法律責(zé)任機(jī)制研究

栗燕杰

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所 北京 100720）

社會(huì)保險(xiǎn)法治中的法律責(zé)任機(jī)制研究

栗燕杰

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所 北京 100720）

社會(huì)保險(xiǎn)法及配套法規(guī)中有多處涉及行政處罰等法律責(zé)任的條款，但在社會(huì)保險(xiǎn)法治實(shí)施與改革中，法律責(zé)任機(jī)制并未受到應(yīng)有重視，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的處罰往往未能落實(shí)。這造成企業(yè)等用人單位違法行為成本較低、劣幣驅(qū)逐良幣、法律權(quán)威受損、社會(huì)保險(xiǎn)基金安全遭侵害等一系列不利后果。因此，有必要通過(guò)法律修改進(jìn)一步強(qiáng)化處罰等責(zé)任條款，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，吸納社會(huì)各方參與，以及完善社會(huì)保險(xiǎn)違法及處罰的公開公示機(jī)制，構(gòu)建更為科學(xué)、有效的社會(huì)保險(xiǎn)法律責(zé)任機(jī)制，使其從紙面走進(jìn)現(xiàn)實(shí)。

社會(huì)保險(xiǎn)法；法律責(zé)任；法律實(shí)施

1 制度規(guī)定及未有效落實(shí)的現(xiàn)狀

我國(guó)2010年出臺(tái)的社會(huì)保險(xiǎn)法第84條、第86條、第87條、第88條等條款規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門、費(fèi)用征繳部門對(duì)用人單位、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如醫(yī)院、藥店）等主體的社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)違法行為，除責(zé)令限期改正、限期繳納或補(bǔ)足、責(zé)令退回以外，違法主體還應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，其形態(tài)包括行政處罰、刑罰等。另外，《工傷保險(xiǎn)條例》《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等行政法規(guī)中也有類似條款。換言之，存在社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的單位，除應(yīng)當(dāng)糾正、改正違法行為恢復(fù)到合法狀態(tài)之外，還應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)罰款乃至刑事責(zé)任等形態(tài)的法律責(zé)任。

但是，以筆者自2013年以來(lái)在重慶、浙江、廣東、山西、四川等地調(diào)研的結(jié)果看，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門督查用人單位改正違法行為，補(bǔ)辦社會(huì)保險(xiǎn)登記者有之，補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)者有之，追回騙取的社會(huì)保險(xiǎn)金也有之。但是對(duì)相應(yīng)違法行為，依據(jù)社會(huì)保險(xiǎn)法給予行政處罰的，大部分地方則表示很少出現(xiàn)或根本沒(méi)有，甚至一些社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的工作人員對(duì)相關(guān)處罰條款茫然不知。筆者在與社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的一些資深專家、研究人員交流時(shí)也發(fā)現(xiàn)，社會(huì)保險(xiǎn)的行政處罰條款及其實(shí)施受到普遍性忽視。即便在《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)年度發(fā)展報(bào)告》《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)行政處罰的統(tǒng)計(jì)往往付之闕如。這也從一個(gè)側(cè)面反映出社會(huì)保險(xiǎn)行政處罰在社會(huì)保險(xiǎn)工作中的邊緣化位置。個(gè)別地方社會(huì)保險(xiǎn)的行政機(jī)關(guān)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)甚至認(rèn)為，收取社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)已經(jīng)加劇了企業(yè)等用人單位的負(fù)擔(dān)，對(duì)于未能按時(shí)足額繳納保費(fèi)的單位，如再給予處罰，則使其雪上加霜。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和去產(chǎn)能的背景下，企業(yè)本身經(jīng)營(yíng)就存在種種困難，降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率勢(shì)在必行，由此罰則的落實(shí)更顯得弊大于利。作為社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，醫(yī)院、藥店在醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)服務(wù)中的違法行為，更是極少有社會(huì)保險(xiǎn)主管部門落實(shí)法律規(guī)定的行政處罰。

2 行政處罰及其他法律責(zé)任條款落空的危害

本文認(rèn)為，對(duì)于未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等違法行為，社會(huì)保險(xiǎn)法及相關(guān)配套法規(guī)規(guī)定了非常明確的處罰責(zé)任，調(diào)查過(guò)程的強(qiáng)制措施以及確保收費(fèi)、處罰落實(shí)的強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)范，本身系深思熟慮，具有深刻的正當(dāng)性和科學(xué)性。處罰與其他法律責(zé)任條款的落空，其危害多樣而深遠(yuǎn)。

2.1 導(dǎo)致企業(yè)運(yùn)行的違法行為成本低而守法成本高昂，也不利于全民守法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

一些企業(yè)甚至產(chǎn)生這樣的錯(cuò)覺(jué)，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)按時(shí)繳納不如盡量遲繳，足額繳納不如盡可能少繳，反正大不了事后再補(bǔ)也無(wú)所謂，至少也占了制度實(shí)施的“便宜”。必須明確，社會(huì)保險(xiǎn)處罰條款實(shí)施的重要功能在于增加社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的實(shí)施成本，進(jìn)而促使參保單位遵守社會(huì)保險(xiǎn)法律制度，減少違法行為的發(fā)生。如果未能追究處罰責(zé)任，將極大降低社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的實(shí)施成本。黨中央近年來(lái)將“全民守法”作為全面推行依法治國(guó)的重要內(nèi)容，如社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)按時(shí)足額繳納未能實(shí)現(xiàn)，將導(dǎo)致全民守法在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域淪為空談，全民對(duì)中央實(shí)施法治的信心和對(duì)法治的信仰，也勢(shì)必受到損害。

2.2 將危及社?；鸬陌踩?/p>

由于處罰條款的落空，社會(huì)保險(xiǎn)基金不能及時(shí)充實(shí)。一方面，處罰所得本身即可納入國(guó)庫(kù)進(jìn)而充實(shí)到社會(huì)保險(xiǎn)基金中去；另一方面，違法行為成本下降也在客觀上導(dǎo)致違法行為的增加，或?qū)е律鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳減少，或?qū)е律鐣?huì)保險(xiǎn)不必要的開支增加，都將進(jìn)而損害到社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全。

2.3 損害法律的權(quán)威性

我國(guó)社會(huì)福利保障領(lǐng)域的許多法律本來(lái)就因強(qiáng)制性、震懾性不足被稱為“軟法”。如果說(shuō)在過(guò)去，兒童、婦女、老人等領(lǐng)域的法律條文因本身的操作性規(guī)定缺乏、倡導(dǎo)性規(guī)定多見(jiàn)而“先天不良”，執(zhí)法監(jiān)管機(jī)關(guān)心有余而法律規(guī)定不足，尚且有情可原的話，社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)已有諸多強(qiáng)制措施、強(qiáng)制執(zhí)行、行政處罰等明確的規(guī)定，執(zhí)法監(jiān)管機(jī)關(guān)如果出于種種考慮而不予實(shí)施，陷入“軟法”境地，則非常可惜，也必將損害到法律的權(quán)威性。

式中，Tm為調(diào)制周期，ΔFm為調(diào)制頻偏。負(fù)斜率調(diào)制時(shí)回波信號(hào)與本振信號(hào)的差頻fi-與目標(biāo)距離R以及多普勒頻率fd的關(guān)系可表示為

3 強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)法律責(zé)任機(jī)制的若干建議

3.1 將法律責(zé)任作為法律修改完善的重點(diǎn)內(nèi)容之一

社會(huì)保險(xiǎn)法僅規(guī)定了罰款的處罰形式，其懲戒效應(yīng)極為有限，在今后修改完善及出臺(tái)配套法規(guī)時(shí)，對(duì)于未能按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位，應(yīng)當(dāng)設(shè)置階梯化、體系化的懲戒機(jī)制，包括引入警告，公布違法單位名單，加大法定的罰款限度，列入政府采購(gòu)、政府招投標(biāo)的黑名單，降低信用等級(jí)，銀行發(fā)放貸款時(shí)作為考慮因素之一，等等。除規(guī)定對(duì)于用人單位的處罰外，還應(yīng)規(guī)定對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員的行政處罰。

3.2 嚴(yán)格落實(shí)法律規(guī)定的行政處罰、強(qiáng)制措施、刑罰等各類責(zé)任條款

對(duì)于有社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的用人單位，應(yīng)做到發(fā)現(xiàn)一起處罰一起，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，并納入企業(yè)誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系。在此需強(qiáng)調(diào)的是，鑒于不可能每起違法案件均能被發(fā)現(xiàn)，有必要在法律限度內(nèi)、符合合理行政原則和比例原則的前提下，考慮適度加強(qiáng)處罰制裁力度，增加違法行為的實(shí)施成本。

3.3 充實(shí)社保執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍

社會(huì)保險(xiǎn)處罰未能充分落實(shí)，一方面根植于觀念認(rèn)識(shí)，另一方面也與執(zhí)法隊(duì)伍的相對(duì)薄弱密切相關(guān)。一些地方社會(huì)保險(xiǎn)主管部門對(duì)于違法行為的處罰，調(diào)查、取證缺乏足夠人手、設(shè)備，可謂巧婦難為無(wú)米之炊。對(duì)此，加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，配備與現(xiàn)代信息化相適應(yīng)的執(zhí)法裝備，是實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)行政處罰的重要支撐。

3.4 吸納社會(huì)各方參與，鼓勵(lì)網(wǎng)絡(luò)媒體披露曝光

社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的處置和制裁，并非僅靠執(zhí)法機(jī)關(guān)一家之力就能夠完成。特別是在社會(huì)保險(xiǎn)行政執(zhí)法力量相對(duì)薄弱而面對(duì)的用人單位數(shù)量極為龐大且快速增長(zhǎng)的背景下，社會(huì)力量參與社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的發(fā)現(xiàn)、查處，對(duì)于提升執(zhí)法的瞄準(zhǔn)率與精準(zhǔn)度大有裨益。對(duì)此，應(yīng)拓展舉報(bào)投訴渠道和投訴方式，并加大違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)力度；與此同時(shí)，還應(yīng)鼓勵(lì)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)自媒體、傳統(tǒng)新聞媒體對(duì)違法行為進(jìn)行披露曝光，既有利于發(fā)現(xiàn)違法線索，也可以通過(guò)媒體報(bào)道，增強(qiáng)處罰的震懾力度。

3.5 完善違法企業(yè)的公示機(jī)制

對(duì)企業(yè)涉及社會(huì)保險(xiǎn)的違法行為和處罰決定，依法予以公開公示。對(duì)此，要嚴(yán)格落實(shí)《企業(yè)信息公示暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，另外出臺(tái)社會(huì)保險(xiǎn)違法、處罰公示的專門辦法也很有必要。人力資源和社會(huì)保障部正在起草《重大勞動(dòng)保障違法行為社會(huì)公布暫行辦法》，建議應(yīng)完善制度機(jī)制，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、兩微一端（微信、微博和移動(dòng)客戶端）、系統(tǒng)平臺(tái)等多種傳統(tǒng)、現(xiàn)代方式，增強(qiáng)實(shí)效性和震懾力，使得求職者見(jiàn)到社會(huì)保險(xiǎn)違法企業(yè)繞道而行，企業(yè)高管以就職于社會(huì)保險(xiǎn)違法企業(yè)為恥，銀行、金融機(jī)構(gòu)不再貸款授信給社會(huì)保險(xiǎn)違法企業(yè)。

最終還應(yīng)明確的是，一方面，社會(huì)保險(xiǎn)行政處罰并不能替代刑罰。當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)違法行為的社會(huì)危害性足夠嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，涉案違法主體應(yīng)當(dāng)依據(jù)刑法規(guī)定承擔(dān)刑事責(zé)任，而絕不能以行政處罰代替刑事責(zé)任。為此，在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域同樣存在社會(huì)保險(xiǎn)行政執(zhí)法與社會(huì)保險(xiǎn)刑事司法的兩法銜接問(wèn)題。另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)法律責(zé)任不應(yīng)被濫用。社會(huì)保險(xiǎn)行政處罰、社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)制措施、社會(huì)保險(xiǎn)刑罰的啟動(dòng)和實(shí)施，都應(yīng)遵循法律規(guī)定的條件和要求，遵循合法行政原則、比例原則、程序正當(dāng)原則等行政法的原則和精神，而決不應(yīng)以罰代管，濫用處罰。

[1]鄭功成.中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法釋義與適用指引——附軍人保險(xiǎn)法釋義[M].北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社,2012.

[2]栗燕杰.中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的法治議題[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2013.

社保改革進(jìn)入全面攻堅(jiān)階段

在社保改革進(jìn)入全面攻堅(jiān)階段的情況下，將會(huì)面臨不少難點(diǎn)問(wèn)題和障礙。譬如，在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合方面，目前已有25個(gè)省級(jí)政府出臺(tái)整合方案，并劃歸人社部門統(tǒng)一管理，但還有一些地方由于相關(guān)部門之間的立場(chǎng)和觀點(diǎn)存在嚴(yán)重分歧，仍處于逾期拖延、難以決策的困境之中，個(gè)別地區(qū)將整合后的醫(yī)保管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)劃歸財(cái)政部門歸口管理，一些已經(jīng)出臺(tái)整合方案的地區(qū)在實(shí)施整合的工作中，也面臨一些棘手的困難和障礙；在制定城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌方案中，如何合理界定中央政府與地方政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支以及財(cái)政補(bǔ)助方面的責(zé)任、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間的政策差異、基金收支和積累以及待遇水平等方面不平衡，都是亟待破解的突出問(wèn)題；在推進(jìn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶制度改革以及門診統(tǒng)籌方面，如何妥善實(shí)施個(gè)人賬戶制度改革和切實(shí)加強(qiáng)門診統(tǒng)籌的監(jiān)管，都將面臨很大的挑戰(zhàn)；在實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)方面，如何合理界定基本醫(yī)保與商業(yè)保險(xiǎn)之間的關(guān)系，妥善處理委托商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦大病保險(xiǎn)而出現(xiàn)的矛盾，也還在探索之中；在補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，如何應(yīng)對(duì)企業(yè)年金與職業(yè)年金之間發(fā)展嚴(yán)重失衡的問(wèn)題，將成為長(zhǎng)期困擾養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革發(fā)展的一大難題；在組織部分地區(qū)探索建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)方面，在目前對(duì)于降低社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的呼聲比較強(qiáng)烈的背景下，難以建立獨(dú)立的、多元化的籌資機(jī)制，同時(shí)財(cái)政是否承擔(dān)相關(guān)補(bǔ)助責(zé)任也尚不明確；等等。

由此可見(jiàn)，全面推進(jìn)社保領(lǐng)域各項(xiàng)改革，不僅是一場(chǎng)全方位展開的攻堅(jiān)戰(zhàn)，而且是關(guān)系到社保改革成敗的一場(chǎng)決戰(zhàn)。

——摘自《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》2017年1月13日第四版

Research on the Legal Responsibility of the Act of Social Insurance

Li Yanjie
(Institute of Law of Chinese Academy of Social Sciences, Beijing, 100720)

There are some articles about administrative penalties and other legal responsibilities in the Act of Social Insurance and its correspondence regulations. However, in the implementation and reform of the Act of Social Insurance, the legal responsibility is undervalued, and administrative penalties are often failed to implement. These situations have brought a series of negative consequences, such as low cost of illegal activities, damaged legal authority, threaten insurance fund safety. Therefore, some actions, such as law amending to intensify administrative penalties, strengthening the construction of administrative law enforcement teams, absorbing public participation, and improving the publicity mechanism for violation and penalty in social insurance system, must be taken to build a more scientifi c and effective social insurance law responsibility mechanism for conducting in real world.

the Act of Social Insurance, legal responsibility, law enforcement

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2017）2-9-3

10.19546/j.issn.1674-3830.2017.2.003

2016-10-12

栗燕杰，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員，法學(xué)博士，社會(huì)保障方向博士后，主要研究方向：社會(huì)保障法。