農(nóng)村集體土地補(bǔ)償費(fèi)的執(zhí)行

●陳明

農(nóng)村集體土地補(bǔ)償費(fèi)的執(zhí)行

●陳明

【要點(diǎn)】

在以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（即村委會(huì)）為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件中，尚未分配給村民的土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，法院可以依法予以執(zhí)行。但土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)主要用于保障失地村民的生產(chǎn)生活，不能全部用于償還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)外所欠債務(wù)。參照政府規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)中用于清償農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因集體公益對(duì)外所欠債務(wù)的比例以20%為宜,剩余80%用于保障失地村民的生產(chǎn)生活。

【案情】

濟(jì)南市中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱濟(jì)南中院）立案執(zhí)行的山東某建設(shè)公司與濟(jì)南市某村委會(huì)建設(shè)工程施工合同糾紛一案，執(zhí)行中，濟(jì)南中院于2015年9月24日作出（2015）濟(jì)中法執(zhí)字第63號(hào)民事裁定書和協(xié)助凍結(jié)存款通知書，凍結(jié)被執(zhí)行人某村委會(huì)銀行存款23995479.11元。后案外人李某某、曹某某、閆某向濟(jì)南中院提出執(zhí)行異議，請(qǐng)求中止執(zhí)行并解除對(duì)被執(zhí)行人銀行存款的凍結(jié)。

濟(jì)南中院查明：關(guān)于某建設(shè)公司與某村委會(huì)建設(shè)工程合同糾紛一案，該院于2014年12月20日作出民事判決書，判決某村委會(huì)自判決生效之日起十日內(nèi)支付某建設(shè)公司工程款19280173.68元及相應(yīng)利息。

2013年7月25日至2014年12月24日，濟(jì)南市國(guó)土資源局市中分局、某村委會(huì)、濟(jì)南市市中區(qū)國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)有限公司（后變更為濟(jì)南市中控股有限公司，以下簡(jiǎn)稱市中控股公司）、濟(jì)南市市中區(qū)人力資源和社會(huì)保障局先后簽訂了九份《土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議》，其中對(duì)土地征收費(fèi)用的約定為：土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)每畝16萬(wàn)元，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)每畝4.2萬(wàn)元。2013年2月8日，市中控股公司與某村委會(huì)簽訂《協(xié)議書》一份，其中約定因建設(shè)項(xiàng)目，征用某村土地總面積約2171.38畝（具體土地面積以國(guó)土資源部門實(shí)測(cè)為準(zhǔn)）；土地及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)：每畝20.2萬(wàn)元，補(bǔ)償面積1808.48畝，共計(jì)36531.296萬(wàn)元。（地上附著物主要包括線桿、樹木、青苗、石堰、道路、水池等）自2013年7月29日至今，市中控股公司已向某村委會(huì)支付“土地及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)”140954085元，其中23995479.11元被法院凍結(jié)。

另查明，異議人李某某、曹某某、閆某均為南康村村民。

濟(jì)南中院認(rèn)為：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但應(yīng)主要用于被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活安置和社會(huì)保障，土地補(bǔ)償款中20%的比例可以用于償還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因集體公益對(duì)外所欠債務(wù)。本案中，涉案?jìng)鶆?wù)是在某村委會(huì)建設(shè)住宅樓建筑工程時(shí)產(chǎn)生，應(yīng)屬于因村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所產(chǎn)生的債務(wù)，可以由村委會(huì)所取得土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)中的20%份額來(lái)償還。因市中控股公司已向某村委會(huì)支付“土地及地上附著物補(bǔ)償款”140954085元，按照《土地征收補(bǔ)償安置協(xié)議》約定（土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)每畝16萬(wàn)元，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)每畝4.2萬(wàn)元）計(jì)算，其中土地征收補(bǔ)償安置費(fèi) 為 11646800元（140954085×16÷20.2），可以用于償還債務(wù)的金額為22329360元（11646800×0.2）。另考慮到該項(xiàng)目征地補(bǔ)償總價(jià)款為36531.296萬(wàn)元，仍有約2.24億元“土地及地上附著物補(bǔ)償款”尚未支付給某村委會(huì)，所以法院凍結(jié)某村委會(huì)23995479.11元用以償還涉案?jìng)鶆?wù)，并無(wú)不當(dāng)。異議人主張土地征收費(fèi)用應(yīng)歸包括其在內(nèi)的全體村民所有，請(qǐng)求解除對(duì)被執(zhí)行人某村委會(huì)名下銀行存款的凍結(jié)，沒有法律依據(jù)。據(jù)此，裁定駁回了異議請(qǐng)求。

【評(píng)析】

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（也即村委會(huì)）作為被執(zhí)行人時(shí)，登記在其名下的農(nóng)村集體土地補(bǔ)償費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱土地補(bǔ)償費(fèi)）能否作為被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)予以執(zhí)行以及該如何執(zhí)行，是當(dāng)前執(zhí)行實(shí)務(wù)中經(jīng)常遇到的一個(gè)問題，處理不當(dāng)極易引發(fā)村民或債權(quán)人的群體上訪，并影響到當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定和政府的征地拆遷工作，亟需加以研究解決。該類案件的執(zhí)行主要涉及以下幾個(gè)問題：一是土地補(bǔ)償費(fèi)的所有權(quán)歸屬；二是如何對(duì)法律文書確定的債權(quán)人合法權(quán)益和失地村民的生產(chǎn)生活利益進(jìn)行平等保護(hù)；三是此類執(zhí)行案件中應(yīng)查明的幾個(gè)主要事實(shí)。

一、土地補(bǔ)償費(fèi)的所有權(quán)歸屬

探討對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的執(zhí)行，首先必須確定土地補(bǔ)償費(fèi)的所有權(quán)歸屬。在所有的現(xiàn)行法律法規(guī)中，只有《土地管理法實(shí)施條例》對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的所有權(quán)歸屬作了規(guī)定?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第26條第1款規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。根據(jù)該款規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。因此，當(dāng)村委會(huì)作為被執(zhí)行人時(shí)，尚未分配給村民的土地補(bǔ)償費(fèi)可以作為村委會(huì)的責(zé)任財(cái)產(chǎn)予以執(zhí)行，用以清償村委會(huì)對(duì)外所欠債務(wù)。

但是土地補(bǔ)償費(fèi)又不能全部用于清償村委會(huì)對(duì)外所欠的債務(wù)。因?yàn)?，從現(xiàn)實(shí)層面看，如果將土地補(bǔ)償費(fèi)全部用于清償村委會(huì)的債務(wù)，失地村民的生產(chǎn)生活將難以保障，必然會(huì)損害村民的基本生存權(quán)益，影響社會(huì)穩(wěn)定，也違背了謙抑執(zhí)行的司法理念。從理論依據(jù)看，《物權(quán)法》第59條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。60條規(guī)定：“對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第8條規(guī)定：村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。根據(jù)上述法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬主體是農(nóng)民集體，村委會(huì)只是代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)。因此，由于農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有，基于土地所有權(quán)而產(chǎn)生的土地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)質(zhì)上也自然歸農(nóng)民集體所有。村委會(huì)只是代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，管理農(nóng)民集體所有的財(cái)產(chǎn)，包括土地補(bǔ)償費(fèi)。而村委會(huì)在代表農(nóng)民集體行使權(quán)利過(guò)程中，為了農(nóng)民集體的利益所產(chǎn)生的債務(wù)，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體來(lái)償還。也即，在此類案件中，表面上被執(zhí)行人是村委會(huì)，土地補(bǔ)償費(fèi)歸村委會(huì)所有；而實(shí)質(zhì)上被執(zhí)行人是該村的農(nóng)民集體，土地補(bǔ)償費(fèi)也應(yīng)歸農(nóng)民集體所有?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》第5條規(guī)定：人民法院對(duì)被執(zhí)行人下列的財(cái)產(chǎn)不得查封、扣押、凍結(jié)：（一）被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；（二）被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬所必需的生活費(fèi)用。當(dāng)?shù)赜凶畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，必需的生活費(fèi)用依照該標(biāo)準(zhǔn)確定；（三）被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬完成義務(wù)教育所必需的物品；……。綜上，即使行政法規(guī)規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，在執(zhí)行以村委會(huì)為被執(zhí)行人的案件時(shí)，必須為村民保留必要的生活必須費(fèi)用，不能將土地補(bǔ)償費(fèi)全部執(zhí)行用于清償村委會(huì)所欠債務(wù)。

二、對(duì)債權(quán)人和村民利益如何平等保護(hù)

土地補(bǔ)償款是有限的，既要保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，又要保護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益，這兩種相互沖突的利益該如何平等保護(hù)呢？土地補(bǔ)償費(fèi)中多少比例可以用于清償村委會(huì)所欠債務(wù)呢？對(duì)此現(xiàn)行法律沒有規(guī)定，只能參照適用政府規(guī)章。

《山東省土地征收管理辦法》（山東省人民政府第226號(hào)令）第22條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地全部被征收或者征收土地后沒有條件調(diào)整承包土地的，土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)的80%支付給土地承包戶，主要用于被征收土地農(nóng)民的社會(huì)保障、生產(chǎn)生活安置，其余的20%支付給被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于興辦公益事業(yè)或者進(jìn)行公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。也即土地補(bǔ)償安置費(fèi)中20%份額可以用來(lái)償還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所欠債務(wù)?！稘?jì)南市土地征收管理辦法》（2010年9月1日起施行）第21條規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要用于被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活安置和社會(huì)保障，其余的部分用于被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興辦公益事業(yè)或進(jìn)行公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。參照上述政府規(guī)章，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要（約80%）用于失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活和社會(huì)保障，剩余少數(shù)部分（約20%）可以用于清償村委會(huì)因村民集體公益所欠的債務(wù)。

三、此類執(zhí)行案件應(yīng)查明的主要事實(shí)

1.查明村委會(huì)名下的銀行存款性質(zhì)。銀行存款屬于種類物，村委會(huì)名下的銀行存款來(lái)源可能很多，因此必須首先查明法院凍結(jié)的款項(xiàng)是否為土地補(bǔ)償費(fèi)。只有確定為土地補(bǔ)償費(fèi)的款項(xiàng)才可以參照上述比例（20%）予以執(zhí)行，其他性質(zhì)的存款不受此限制，一般均應(yīng)全部予以執(zhí)行。對(duì)于土地補(bǔ)償費(fèi)性質(zhì)的確定，可以通過(guò)調(diào)查拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議、賬戶交易明細(xì)、政府征收公告、賬戶性質(zhì)以及相關(guān)職能部門的證明等材料加以證實(shí)。

2.查明土地補(bǔ)償費(fèi)的具體數(shù)額?，F(xiàn)實(shí)中，政府與村委會(huì)簽訂完拆遷安置協(xié)議后，一般會(huì)計(jì)算出總數(shù)，然后將補(bǔ)償款（包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)）一并打入村委會(huì)賬戶。因此，在執(zhí)行過(guò)程中要根據(jù)拆遷補(bǔ)償協(xié)議的具體內(nèi)容，將上述款項(xiàng)進(jìn)行區(qū)分，其中地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)和安置費(fèi)不得作為村委會(huì)財(cái)產(chǎn)執(zhí)行。但如果根據(jù)拆遷安置協(xié)議，土地補(bǔ)償費(fèi)與安置費(fèi)一并計(jì)算的，可以不加區(qū)分，參照20%的比例予以執(zhí)行。

3.查明執(zhí)行案件所涉?zhèn)鶆?wù)的性質(zhì)。只有村委會(huì)因村民集體公益（比如修路、建養(yǎng)老院等）而對(duì)外所欠的債務(wù)才可執(zhí)行土地補(bǔ)償費(fèi)，如果執(zhí)行案件所涉?zhèn)鶆?wù)系非因村民集體公益（比如村委會(huì)主任擅自以村委會(huì)名義對(duì)他人債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保）而產(chǎn)生，則不得執(zhí)行村集體的土地補(bǔ)償費(fèi)。

另外需要注意的是，此類案件法院只是參照政府規(guī)章確定的比例予以執(zhí)行，不需要完全符合政府規(guī)章所規(guī)定的其他條件，具體的比例也可根據(jù)具體案情適當(dāng)調(diào)整，不受20%的嚴(yán)格限制。

（作者單位:濟(jì)南市中級(jí)人民法院）

責(zé)任編校：王磊