基層法院研究室的法官員額配置構(gòu)想

●馬振華

基層法院研究室的法官員額配置構(gòu)想

●馬振華

一、現(xiàn)實考量：研究室配備法官的正當性分析

法院審判工作集中體現(xiàn)于兩條主線，其中一條是由院長、庭長、以及審管辦、研究室等機構(gòu)為主體的審判權(quán)行使。①參見顧培東：《再論人民法院審判權(quán)運行機制的構(gòu)建》，載《中國法學》2014年第5期。研究室作為綜合審判部門，與審判權(quán)行使密不可分，擔當指導審判的重任。

(一)研究室綜合審判的職能考量

1．服務(wù)院長決策需要立足審判實踐?；鶎臃ㄔ貉芯渴彝缪荨皡⒅\助手”角色，負責主要領(lǐng)導匯報、法院工作報告、各類情況匯報等綜合性文稿的起草撰寫工作。撰寫高水平的綜合材料，為院長決策提供有價值參考，就必須立足審判職能作用發(fā)揮，放眼法院整體工作布局，把握整體態(tài)勢。只有堅持從審判實際中來，才能寫好綜合材料，才能更好地服務(wù)院長審判管理、監(jiān)督的客觀需要。

2．組織專題調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)審判紕漏。調(diào)查研究是研究室的重要職能，通過匯總、掌控、分析全院審判數(shù)據(jù)，研究室可以輔助院長、副院長、庭長及時發(fā)現(xiàn)全院及相關(guān)審判、執(zhí)行業(yè)務(wù)庭工作中存在的問題與失誤，繼而統(tǒng)籌、規(guī)劃、組織、協(xié)調(diào)相關(guān)庭室共同開展重點課題調(diào)研工作，最后形成調(diào)研報告，并提出應(yīng)對之策。換言之，調(diào)研緊緊圍繞法院工作的方方面面展開，通過調(diào)研，彌補工作中的紕漏，最終落腳點還是要服務(wù)于審判。

3．開展信息宣傳必須圍繞審判工作展開。信息、宣傳材料是基層法院審判工作“信息庫”，基層法院圍繞上級法院開展的各項活動和本院中心工作,撰寫各類信息、宣傳材料，確保上級法院、本院領(lǐng)導及時、準確地把握法院工作情況。編寫高質(zhì)量的信息、宣傳材料，需要緊緊圍繞審判展開，需要及時總結(jié)法院審判執(zhí)行工作中探索的成功經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)工作面臨的新情況、新問題、新動向，需要加強對審判形勢的研判分析。當下，一些法官的判決書制作很粗糙，錯誤連篇的判決書不斷暴露出來。②參見魏勝強：《法律方法視域下的人民法院改革》，載《中國法學》2014年第5期。通過撰寫信息、宣傳稿件，可以有效避免文筆失誤，提高裁判文書制作水平。

(二)研究室工作人員的主體考量

1．研究室法官渴望辦案。研究室作為智囊部門，搭建了院領(lǐng)導與一線法官的溝通橋梁。從表面上看，研究室往往與院領(lǐng)導辦公室毗鄰，所做工作關(guān)系全院整體發(fā)展。然而，有的研究室成員不甘于“后方保障”，內(nèi)心非?？释枷颉扒熬€戰(zhàn)斗”。鐵打的營盤，流水的兵。研究室的人員也需要不斷流動，需要及時補充新鮮血液。但如何選調(diào)合適的人員到研究室工作，往往成為某些基層法院領(lǐng)導的難題?？赡茉谟械姆ㄔ?，研究室是令人向往的部門，但是也有很多人對調(diào)到研究室工作存有抵觸情緒，個別人甚至抱有“寧愿審理一百件案子，也不愿撰寫一篇文章”的念頭。毋庸諱言，審判執(zhí)行工作是法院中心工作，是所有工作中的重中之重，因此研究室法官往往會萌生從事中心工作的沖動。

2．研究室法官具備辦案潛質(zhì)。曾任最高法院司改辦主任的賀小榮曾指出，實行法官員額制的目的就是要讓優(yōu)秀的法官留在法官隊伍中。③宗志強：《如何構(gòu)建和完善員額制改革下的法官選拔和退出機制》，載《山東審判》2015年第1期。綜合部門的負責人也能進入審判委員會，在審判委員會中所占比例為4%。雖然整體上所占比例較小，但這種現(xiàn)象在各級法院具有普遍性。進一步考察發(fā)現(xiàn)，這部分構(gòu)成人員的來源比較分散，其中包括了來自研究室、審判管理部門和辦公室等部門的人員。④參見左衛(wèi)民：《審判委員會運行狀況的實證研究》，載《法學研究》2016年第3期。研究室法官的比較優(yōu)勢在于理論水平相對較高，文字功底相對較厚，法學素養(yǎng)相對較好。由于研究室報刊、文章、領(lǐng)導講話材料豐富，為法官把握正確政治方向提供了便捷；由于研究室的期刊、圖書、論文資料較多，為法官把握最新司法動向提供了條件；由于研究室的工作主要是動筆寫文章，為法官提升自己的文字功底奠定了基礎(chǔ)。經(jīng)過研究室的鍛煉，可以開闊眼界，增長知識，提高水平，所以研究室的法官具有辦案的潛能。

(三)基層法院審判情勢的客觀考量

1．案件數(shù)量居高不下?；鶎臃ㄔ禾幵诨饷芗m紛的最前沿，審判案件的收案數(shù)、結(jié)案數(shù)、未結(jié)案數(shù)一直高位運行，而且呈現(xiàn)不斷上升的態(tài)勢。以W法院為例，2010年受理各類案件9551件，結(jié)案9883件，未結(jié)319件；2011年收案10509件，結(jié)案9877件，未結(jié)952件；2012年收案11530件，結(jié)案10435件，未結(jié)1643件；2013年收案12325件，結(jié)案11551件，未結(jié)2792件；2014年收案12297件，結(jié)案11793件，未結(jié)3297件；2015年收案13688件，結(jié)案13650件，未結(jié)3326件。六年來，W法院的一線辦案法官年均結(jié)案210余件，最多的法官甚至達510多件。法院案件之多不是憑空臆斷，而是現(xiàn)實存在。節(jié)假日加班加點是常事，高強度、高壓力的工作狀態(tài)，讓很多法官的身體處于亞健康狀態(tài)。⑤參見胡科剛：《責任和擔當抒寫法官之美》，載《中國審判》2016年第7期。若能從研究室篩選法官參與案件審判，可以減緩一線法官的辦案壓力。

2．法官流失現(xiàn)象嚴重。法官、檢察官離職現(xiàn)象在近兩年成為法律界普遍關(guān)注的一個問題。調(diào)查表明，法官群體離職傾向非常強烈：94.47%的法官考慮過要離開法院，其中57.37%的法官認真考慮過要離開法院，而目前著手進行離職準備的有9.81%，從沒有想過離開法院的法官僅占5.53%。⑥參見胡昌明：《中國法官職業(yè)滿意度考察——以2660份問卷為樣本的分析》，載《中國法律評論》2015年第4期。W法院的案子很多，而該院的辦案法官人數(shù)與案件的增長速度不相吻合。到目前為止，全院一線辦案人數(shù)為65人。怯于基層法院沉重的辦案壓力，2010年以來，已經(jīng)有5位年輕法官選擇了離去，還有至少5位法官因為年齡、身體等原因退居了幕后。基層法院法官流失如此嚴重，引進的新鮮力量成長需要時間，遠水解不了近渴，研究室法官“近水樓臺先得月”，可以暫解燃眉之急。

3．服務(wù)地方任務(wù)較重?！霸谡巍⑿姓c司法交錯背景下，地方法院是當?shù)卣?quán)架構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)組成部分，適應(yīng)當?shù)卣紊鷳B(tài)、執(zhí)行當?shù)攸h委政策對院長而言系重要政治邏輯?！雹叽鬈?、高翔：《員額制改革下中國地方法院院長職權(quán)的邏輯與變革》，載賀榮主編：《尊重司法規(guī)律與刑事法律適用研究》，人民法院出版社2016年版，第189頁。無論是人財物、身份待遇還是司法過程，都會受到上級和同級黨委、政府、人大、政協(xié)、以及本系統(tǒng)上級機關(guān)等橫縱交錯的體制性約束和網(wǎng)狀“捆綁”。⑧參見馬長山:《新一輪司法改革的可能與限度》,載《政法論壇》2015年第5期。地方法院受黨委領(lǐng)導，對人大負責，經(jīng)費來源于地方財政，人員來源于地方編辦，故而受到諸多掣肘。業(yè)務(wù)庭法官經(jīng)常被抽調(diào)去參加黨委各種會議，參與地方社會綜合治理，普法宣傳等地方工作，法官工作量被不斷擴大，擠壓了法官實際辦案時間。政法委、組織部等部門經(jīng)常向法院“借調(diào)”人員，幫助其完成本部門的工作，讓本來人員緊缺的法院更加捉襟見肘。研究室法官參與辦案，可以在一定程度上緩解這種局面。

二、模式構(gòu)想：研究室法官員額的靜態(tài)配置

(一)0+1的法官員額配置模式

0+1是指研究室不配備法官，根據(jù)情況可以配備1名法官助理。

基層法院的情況，從全國范圍來看，亦是千差萬別。東部地區(qū)基層法院一個月的收結(jié)案數(shù)量，超過西部地區(qū)基層法院一年的收結(jié)案數(shù)量的情況大量存在。同樣是東部某三線城市，下轄的基層法院辦案任務(wù)也有多有少。“有的區(qū)縣的法官、檢察官每年辦理200多起甚至更多的案件，而有的區(qū)縣的法官、檢察官辦理的案件可能只有20多起。”⑨張明楷：《刑事司法改革的斷片思考》，載《現(xiàn)代法學》2014年第2期。東部發(fā)達地區(qū)，可以全面實現(xiàn)司法專業(yè)化并推行員額制改革，但在中部次發(fā)達地區(qū)，高級法院和中級法院能夠推行這樣的改革就不錯了。至于西藏、新疆等西部不發(fā)達地區(qū)，基層法院甚至中級法院，員額制改革的實行難度很大。⑩參見強世功：《從法律社會學看司法改革》，載《人民法院報》2016年4月10日。所以，不少學者呼吁司法改革不能搞一刀切，研究室的法官員額模式也是如此。若研究室所有成員沒有通過法律職業(yè)資格考試，或者沒有參與過案件審理，不具有至少三年的審判工作經(jīng)歷的，沒有辦案經(jīng)驗，則不具備設(shè)置法官名額的正當性?？梢愿鶕?jù)法院審判形勢需要，任命1名法官助理，作為過渡，在經(jīng)過3年的司法實踐考核合格后，再任命為法官。

筆者如此架構(gòu)是針對法院政法編制在50人以下、審判執(zhí)行任務(wù)相對輕松的“小法院”，以及研究室成員沒有辦案經(jīng)驗的情況。如上文提到的每年辦理20多起案子的基層法院，研究室不分配法官員額，將名額轉(zhuǎn)讓給其他部門。而審判任務(wù)輕松的標準，則主要根據(jù)該院十年來的審判、執(zhí)行工作量來確定，由省法院統(tǒng)一掌控。

(二)1+1的法官員額配置模式

1+1是指研究室設(shè)置法官1名，法官助理1名。

“員額制改革是本輪司法改革關(guān)注度最高的改革項目，員額制改革存在兩個立論基礎(chǔ)：法官的專業(yè)性與司法的親歷性。”?前引⑦。研究室主任或副主任若具有法律職業(yè)資格，曾經(jīng)擔任過法官三年以上，親自審理過一批案件，則具有擔當法官的專業(yè)水平，可以考慮設(shè)置法官一名。這既是對其工作能力的肯定，也是對其辦案能力的考驗。畢竟，擔任法官，必須擔任審判長，必須親自審理案件，必須將工作的時間和主要精力放在辦案上。親自辦理案件，還可以做到理論與實踐的有機結(jié)合。具有法律職業(yè)資格的研究室主任或副主任不辦案，只是紙上談兵，沒有身臨其境，則撰寫綜合材料難免會存在閉門造車、脫離實踐的境況。通過案件審理，洞察司法實踐存在的問題，從而可以撰寫出更“接地氣”的綜合材料、調(diào)研報告、信息宣傳等材料，推動法院審判工作不斷完善發(fā)展。根據(jù)案件數(shù)量，可以設(shè)置一名法官助理，幫助法官處理一些次要的審判事務(wù)，讓法官騰出更多時間和精力辦理疑難復雜案件。

(三)1+X的法官員額配置模式

1+X是指研究室設(shè)置法官1名，設(shè)置X名法官助理，X應(yīng)小于等于3，也就是說，最多1名法官配備3名法官助理。

以美國為例。依照法律規(guī)定，聯(lián)邦最高法院每個大法官可以有3名法律助理、2名秘書；上訴法院法官可以有1至3名法律助理、2名秘書；地區(qū)法院法官可以有2名法律助理，美國司法實務(wù)界通說認為法官助理系由法官雇用，依法官的指示，協(xié)助法官辦理行政的(administrative)、書記的(clerical)及基本的法律性工作(legal tasks)，以便法官能有更多的時間作判(judging)及裁決(decision making)。?參見李莉：《我國法官助理制度初論》,載《河南省政法管理干部學院學報》2004年第6期。美國的法官助理(law clerk)主要是著名法學院的畢業(yè)生，他們在法官監(jiān)督之下負責協(xié)助法官從事法律研究、起草判決書、審閱當事人的意見書、查閱文獻和案件審理排期及其他有關(guān)案件準備和管理。所有法官助理都做一樣的事情——法官讓他們做的所有事情。?參見王祿生：《法院人員分類管理機制與機制轉(zhuǎn)型研究》，載《比較法研究》2016年第1期。由此可見，美國大法官的法官助理人數(shù)最多3名。從事的主要是協(xié)助法官處理案件的一般性工作。“從美國法官助理制度來看，法官助理與法官數(shù)量掛鉤于審級掛鉤，助理數(shù)量設(shè)置的考慮因素主要是單個法官工作量與審級差別，其人數(shù)設(shè)置是在長期實踐基礎(chǔ)上得來?！?孫正君：《從2014回溯2004：法官助理職責崗位與職業(yè)路徑的技術(shù)性探討》，載賀榮主編：《尊重司法規(guī)律與刑事法律適用研究》，人民法院出版社2016年版，第225頁。

即使設(shè)置了法官，也需慎重對待法官助理的選任。這類人員擁有正規(guī)學歷、通過司法考試和公務(wù)員考試、年紀輕而業(yè)務(wù)能力較強，是辦案的重要輔助力量，也是法官的后備軍。?參見陳光中、魏曉娜：《論我國司法體制的現(xiàn)代化改革》，載《中國法學》，2015年第1期。法官助理是協(xié)助法官處理審判事務(wù)，不能享有處理審判核心事務(wù)的權(quán)力，只能處理與審判相關(guān)的輔助性事務(wù)。法官助理的任職條件是，具有高等院校法學專業(yè)本科以上學歷，通過國家法律職業(yè)資格考試，才能有資格被選為法官助理。每名法官配備1-2名法官助理，當然若基層法院案件數(shù)量常年居高不下，審判工作異常繁忙，則可以考慮設(shè)立3名法官助理。筆者認為，當前的法官助理經(jīng)過3-5年司法實踐鍛煉，在經(jīng)過嚴格考核后，選撥優(yōu)秀人才繼補為法官，這樣可以保護司法改革的當下，不能進入法官員額的年輕審判骨干辦案積極性。

三、路徑探析：研究室法官員額的動態(tài)配置

(一)案件承辦者的范圍

法院受理的案件類型千差萬別，可以大致分為簡單容易案件、一般難度案件、疑難復雜案件三類。“法官守護正義，面對的是千姿百態(tài)的生活，是萬千氣象的社會，是比法律原則、制度和規(guī)范邏輯復雜得多的現(xiàn)實，當事人的行為永遠不會照著法律‘假定’的那樣‘規(guī)范’地發(fā)生，正義的迷茫與變幻，法律關(guān)系層層迷霧，法官審理案件常常不會手到擒來，適用法律常常左右為難或者絞盡腦汁?！?田成有：《守護正義——當代中國法官的知與行》，人民法院出版社2010年版，第3頁。司法改革后，研究室法官辦案同樣會面臨這樣的難題，因此要有“啃硬骨頭”的準備。

從現(xiàn)實情況看，研究室的法官名額十之八九花落具有法律職業(yè)資格的研究室主任或者副主任。研究室作為基層法院的智囊團，集結(jié)了法院的精英人才，無論是主任、副主任還是一般工作人員都是法院佼佼者。因此，具有承辦疑難、復雜案件的能力和水平。司法權(quán)是一種判斷權(quán)，要讓當事人和公眾信服，必須把裁判過程、事實認定、判決理由、依據(jù)的法律等講清楚、說明白，這既是司法裁判的應(yīng)有之義，也是司法文明的重要體現(xiàn)。?參見白泉民：《關(guān)于加強裁判文書說理的幾點思考》，載《山東審判》2015年第1期?！皩Σ门形臅f理的強調(diào)主要體現(xiàn)在疑難案件之上。裁判說理，是法官對判決結(jié)果的正當性進行解釋的一種訴訟活動。”?呂晶等：《“內(nèi)外有別”還是“趨同一致”》，載賀榮主編：《尊重司法規(guī)律與刑事法律適用研究》，人民法院出版社2016年版，第475頁。毫無疑問，疑難復雜案件的裁判文書比較難寫，而這正好可以讓研究室的法官發(fā)揮自身的“能寫”優(yōu)勢。通過深入研究案件涉及的法律、法規(guī)，理清案件涉及的錯綜復雜法律關(guān)系，依托研究室法律資料豐富的優(yōu)勢，旁征博引，進而寫出高質(zhì)量的裁判文書，為全院法官樹立標桿。

(二)審判團隊的構(gòu)成

在基層法院能夠當選院長、副院長、業(yè)務(wù)庭庭長，大多是從優(yōu)秀的法官中脫穎而出的法官精英，具有政治素質(zhì)較好、辦案能力較強、專業(yè)水平較高、司法經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢。因此，院長、副院長、庭長們辦理的案件都是疑難復雜案件，對重大、疑難、復雜或者新類型案件，可以由審判長提請院長或者庭長決定組織相關(guān)審判人員共同討論。?參見重慶市高級人民法院課題組：《審判管理制度轉(zhuǎn)型研究》，載《中國法學》2014年第4期。但是現(xiàn)實問題是，院長、副院長、庭長們承擔了相當一部分的行政雜務(wù)，尤其是院長、副院長，經(jīng)常需要抽出很大一部分精力來辦理涉訴信訪案件?！胺ㄔ涸洪L常到當?shù)攸h委開會，領(lǐng)取涉及到涉訴信訪、扶貧、救災(zāi)、維穩(wěn)、輿情等方面的各項任務(wù)?！?參見馬長山：《新一輪司法改革的可能與限度》，載《政法論壇》2015年第5期。為了減輕院庭長們的辦案壓力，研究室法官、法官助理可以與院長、副院長組成審判團隊進行疑難復雜案件的辦理?！昂献h庭責任制，其目的在于克服獨任審判之弊，集思廣益、抑制主觀偏見、糾正司法專橫、制約權(quán)力濫用、實現(xiàn)司法決策科學化和民主化。”?李曉磊：《我國合議庭議事規(guī)則完善之探究》，載賀榮主編：《尊重司法規(guī)律與刑事法律適用研究》，人民法院出版社2016年版，第160頁。研究室的辦案團隊，可以由院長、副院長與研究室法官組成，具體來說，就是院長、副院長、研究室主任(副主任)組成合議庭。如果院長行政事務(wù)較繁忙，可以由研究室法官與相關(guān)業(yè)務(wù)庭的庭長組成合議庭。

(三)辦案質(zhì)效的監(jiān)督

基于研究室法官的綜合素質(zhì)，可以全力以赴承辦疑難復雜案件。法官承辦案件的難度系數(shù)千差萬別，很可能辦理一個疑難案件花費的辦案時間、耗費的法官精力遠超辦理十個簡單案件花費的時間與精力。因此，辦案評估考核，應(yīng)當以質(zhì)量為主，不能以數(shù)量來衡量。

多數(shù)國家和地區(qū)尤其是大陸法系，法院院長在法官業(yè)績評價中發(fā)揮重要作用。我國法院業(yè)績評價改革應(yīng)認可院長、庭長享有法官業(yè)績評價權(quán)限。?參見陽元霞等：《比較法視野下我國法官業(yè)績評價機制的偏失與改革》，載賀榮主編：《尊重司法規(guī)律與刑事法律適用研究》，人民法院出版社2016年版，第300頁?！睹袷略V訟法》第198條規(guī)定，各級人民法院院長對本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書，發(fā)現(xiàn)確有錯誤，認為需要再審的，應(yīng)當提交審判委員會討論決定。由于研究室法官辦理疑難復雜案件，從審慎角度考量，對其質(zhì)效考量的監(jiān)督主體應(yīng)當是院長。院長發(fā)現(xiàn)研究室法官承辦案件存在問題的，有權(quán)進行監(jiān)督。

審委會是法院的最高審判機關(guān)，對研究室法官辦案質(zhì)效的具體監(jiān)督應(yīng)當由審委會負責?！蛾P(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》第9條規(guī)定，審判委員會討論重大、疑難、復雜案件的法律適用問題，討論決定審判工作重大事項。因此，院長發(fā)現(xiàn)研究室法官承辦的疑難復雜案件存在法律適用錯誤問題，可以提交審委會研究討論。對于研究室法官辦理的案件，法律適用確有錯誤的，審委會有權(quán)按照院長要求，依法進行糾正。

(作者單位：諸城市人民法院)

責任編校：王文斌