陣痛后的選擇
——中、基層法院未入額法官“協(xié)助辦案”模式研究

●陳剛

陣痛后的選擇
——中、基層法院未入額法官“協(xié)助辦案”模式研究

●陳剛

員額制改革由于比例限制，一些具有法官身份的人員將不能進入法官員額。未入額法官是人民法院的寶貴財富，尤其是在立案登記制改革“敞開立案入口”、案多人少結構性矛盾加劇的背景下，如何發(fā)揮未入額法官的作用，調(diào)動未入額法官執(zhí)法辦案的主動性和積極性，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

本文通過分析界定中、基層法院未入額法官的范圍入手，分析未入額法官的構成，依據(jù)不同類別人員的特點區(qū)分不同的層次，在此基礎上研究探索不同層次未入額法官辦案模式，以調(diào)動不同類別、不同層次未入額法官執(zhí)法辦案的主動性和積極性，以期對員額制改革有所裨益。

一、未入額法官的范圍

確定未入額法官協(xié)助辦案模式，首先要明確中、基層法院未入額法官的范圍，這是決定未入額法官協(xié)助辦案模式的前提和基礎。

從改革實踐來看，真正分流離開人民法院的還屬于少數(shù)，大部分人員還要在法院工作。如廣東汕頭法院123名未入額法官中，37人繼續(xù)協(xié)助辦案，34人轉任法官助理，52人分流到執(zhí)行局、法警、司技等審判輔助部門和司法行政部門工作。①林平：《司法體制改革試點工作情況的報告》，載汕頭人大網(wǎng)，http://www.strd.gov.cn/Article.asp?Action=Show&ID=2234&CTy pe=1&ClassID=10，2016年03月21日訪問。除去經(jīng)過上述途徑分流的人員，具有法官身份且仍然在法院工作的人員，在法官助理崗位或者法院綜合部門工作的，屬于本文研究的未入額法官范疇。

按照改革精神，司法體制改革目標實現(xiàn)后，人民法院人員主要由三部分人員構成，一是入額法官，二是司法輔助人員，三是綜合行政人員。從類別歸屬上看，未入額法官肯定不屬于第一類入額法官的范疇；從辦案模式上看，也不應當屬于第三類綜合行政人員，因為該類人員不涉及協(xié)助辦案的問題，那么從類別歸屬上看，未入額法官應當屬于司法輔助人員范疇。

二、未入額法官人員構成

未入額法官的構成是決定協(xié)助辦案模式的重要參考依據(jù)。確定未入額法官辦案模式，首先應當明確，哪些法官屬于未入額法官，主要由哪些人員構成，分屬幾個層次。

司法改革屬于頂層設計，中央政法委統(tǒng)一部署，法官、審判輔助人員、行政人員占比分別為39%、46%、15%。②入駐搜狐公眾平臺：《法官員額制：實現(xiàn)正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化》，載http://mt.sohu.com/20160315/n440457757.shtml，2016年4 月15日訪問。根據(jù)試點法院做法，法官比例在40%以下，一般在33%左右，輔助人員占到50%左右，行政人員占到15%。③楊鳳臨、袁國禮、王曉飛：《司法改革半年期探訪法院改革先行者破局“案多人少”》，載《京華時報》2015年7月6日。且還要為青年干警進入員額預留一定比例，那么法官入額比例要控制在39%以下。④王燁捷、周凱：《上海司改為留住青年法官開出“藥方”》，載《中國青年報》2015年4月20日。上海目前4家試點法院已經(jīng)完成分類定崗工作，首批入額的法官比例為27.6%。從已經(jīng)完成員額制改革試點法院的情況來看，未入額法官主要包括以下人員，第一層次是超過55周歲或者55歲左右的資深法官；第二層次是35周歲以下的年輕法官；第三層次是35-55歲之間，一直在綜合行政崗位工作、具有法官資格的法官；第四層次是具備法官身份，但由于本人意愿，不愿意加入法官員額，選擇從事其他工作。

第一層次人員，大都身居院領導、審判委員會委員或者庭長、副庭長、審判員。特征是大都審判實踐經(jīng)驗豐富、群眾工作能力強、組織協(xié)調(diào)能力強等，相比第二層次、第三層次人員，文化程度相對較低，大多第一學歷不是法律專業(yè)，大多未經(jīng)過律師資格或者司法考試，而是通過全國法院業(yè)余法律大學或者法官中心培訓而獲取專業(yè)證書，由于年齡問題，往往未能入額。但由于大都在55歲左右，年齡偏長，隨著司法體制改革的推進，其中大部分人員面臨離職或者退休。從管理角度看，如被曾經(jīng)的下屬或者年輕人領導，受“能上不能下”等錯誤思想影響，管理難度可能加大，其積極性會受到影響。

第二層次人員，屬于人民法院的未來，是未來入額法官的后備力量。他們大多通過國家司法考試而獲取法官資格，大多為審判員或助理審判員，特征是文化層次高，專業(yè)素質(zhì)強，充滿活力等，但由于工作資歷、工作經(jīng)驗、名額限制等缺憾未能入額。隨著時間的推移，部分入額法官要退出法官序列，且頂層設計還為年輕法官預留一定員額制比例，經(jīng)過實踐的磨練，他們中的很多人將脫穎而出，進入法官員額。從管理的角度講，對于他們，要大膽使用、大膽放權、適當監(jiān)督、重點培養(yǎng)，優(yōu)秀者必將進入法官員額，有著良好的職業(yè)發(fā)展前景。

第三層次人員，雖然未能身居審判執(zhí)行工作一線，長期從事綜合行政崗位，同時大多通過了律師資格或者司法考試而獲取法官身份，但辦案經(jīng)歷是員額制選拔重要考量指標，他們由于人民法院綜合行政工作需要，而未能在一線辦案或者未長期在一線辦案而未能入額。特征是通過了律師資格或者司法考試，具備較強的法律業(yè)務素質(zhì)，且具備較強的綜合協(xié)調(diào)能力、文字處理能力等行政工作能力。短板是辦案經(jīng)驗不足，但經(jīng)驗是在辦案過程中積累總結出來的，他們已經(jīng)具備了良好的職業(yè)素質(zhì)基礎，隨著在協(xié)助辦案中的“淘洗”，是金子總會發(fā)光的，進入法官員額指日可待。

第四層次人員，往往考慮自身業(yè)務能力、身體以及工作責任制等因素，放棄進入員額。他們在改革前，雖然獲取了法官身份，但改革過程中未能入額。在今后的實踐中，由于工作能力、職業(yè)修養(yǎng)以及機制、體制等因素影響，進入法官員額的幾率低，對于這部分人員，按照輔助人員管理使用，可以讓其適得其所。

三、未入額法官協(xié)助辦案模式

確定未入額法官協(xié)助辦案模式，應當按照前文人員構成層次，根據(jù)不同人員的不同特點，確定不同的協(xié)助辦案模式。

(一)讓“資深法官”辦理員額制改革前的案件

讓前文第一層次未入額法官即“資深法官”，辦理員額制改革前的未結案件，有利于調(diào)動他們的積極性和主動性。

一是有利于最大限度發(fā)揮這些“資深法官”的優(yōu)勢。這些“資深法官”，大都審判工作經(jīng)驗、業(yè)務能力和群眾工作能力等較強，讓他們承辦員額制改革前的未結案件，一方面不背離中央司法體制改革要求，他們不屬于入額法官，不宜審判員額制實施以后受理的案件，而審理員額制改革前未結案件，與改革精神并不相悖；另一方面讓入額法官集中精力辦理員額制改革后受理的案件，有利于緩解入額法官辦案壓力和案多人少的結構性矛盾。

二是有利于調(diào)動這些“資深法官”的積極性。這些“資深法官”，往往年齡較大、資歷較深，很多從事中層正副職、審委會委員甚至院領導，如果讓他們作為一般輔助人員協(xié)助入額法官辦案，尤其是協(xié)助年齡比自己小、資歷比自己淺甚至曾經(jīng)是自己下屬的入額法官辦案，很容易導致心理失衡，讓他們獨立辦理員額制改革前的未結案件，讓他們保留法官身份，繼續(xù)行使“審判權”，有利于調(diào)動工作積極性，避免心理失衡帶來的負面效應。從管理學上講，管理要考慮適配性，管理資歷深、年齡大甚至曾經(jīng)是自己領導的人，難度相對較大，讓他們獨立辦理員額制改革前的未結案件，也避免了入額法官的“管理尷尬”。

三是契合司法體制改革精神。按照頂層設計，司法體制改革要設置一定的過渡期，一般為五年以下。上海法院設置過渡期為3-5年，⑤李楠楠：《司法改革：法官的改變和困惑》，載人民網(wǎng)—法治頻道，http://legal.people.com.cn/n/2014/1104/c42510-25966822. html，2016年5月4日訪問。在過渡期內(nèi)，年齡較大的法官仍然享有法官的權利和待遇。青海法院是5年，原來具有審判職稱的人仍然可以承辦案件。⑥許聰、袁有瑋：《正視差異 凸顯特色》，載《人民法院報》2015年11月30日。上述“資深法官”大多55歲左右，一般在過渡期滿時，大多會退休或者臨近退休，讓他們辦理員額制改革前的未結案件，一方面繼續(xù)行使法官權力，履行法官義務；另一方面降低改革烈度，有利于保持平穩(wěn)過渡。

四是符合辦理員額制改革前未結案件的現(xiàn)實需要。受立案登記制改革、行政訴訟法修改等的影響，中、基層法院案多人少矛盾更加突出，未結案件存量大，并且還存在大量的超過18個月甚至3年的長期未結案件，許多法院開展“集中清理長期未結案件活動”等，如2014年以來，青海省高級人民法院把長期未結訴訟案件專項清理工作作為鞏固和擴大黨的群眾路線教育實踐活動成果的重要實踐載體，全面清查，逐個清理長期未結案件。⑦管卻：《青海高院下大力氣解決長期未結案件》，載中國法院網(wǎng)http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1533728. shtml，2015年1月14日訪問。執(zhí)行案件還存在大量終結本次執(zhí)行程序案件，這些案件實際上屬于“結而未結”，因此清理未結案件是一項艱巨而繁重的任務，不是一蹴而就的，讓這些“資深法官”辦理員額制前未結案件，符合審判工作的實際需要。

(二)設置限權法官

所謂限權法官，一方面，行使一定的裁判權，但同時接受入額法官的指導和監(jiān)督，不享有完全的審判權。所謂限權，主要是限制其裁判文書簽發(fā)權，限權法官形成的裁判文書，要經(jīng)入額法官審批和監(jiān)督。主要職責是按照入額法官的授權和委托，辦理一定范圍內(nèi)的案件，或者從事一些業(yè)務性較強的審判事務。一方面，讓限權法官保持一定的獨立性和工作空間，調(diào)動其工作主動性和積極性；另一方面，接受入額法官一定范圍的監(jiān)督指導，保障辦案質(zhì)量和效率，確保司法公正。對于前文第二、第三層次人員，可以擇優(yōu)選拔部分未入額法官擔任限權法官。限權法官的主要職責是辦理適用簡易程序、小額訴訟程序審理的案件，擔任法院專職調(diào)解員，立案審查、訴訟輔導法官，信訪法官等。

一是根據(jù)入額法官授權或者委托，辦理適用簡易程序、小額訴訟程序審理的案件。有人擔心限權法官辦理簡易程序、小額訴訟程序案件與改革精神相沖突。筆者認為，這契合了司法改革的導向和精神實質(zhì)。員額制改革的目的，是建立職業(yè)化和專業(yè)化的法官隊伍。讓限權法官辦理適用簡易程序、小額訴訟程序案件，正是順應了職業(yè)化和專業(yè)化的要求。首先，不同難度的案件對法官的素質(zhì)、能力和水平提出了不同的要求。對于矛盾糾紛，法律法規(guī)和司法解釋也設置了相應的處理程序，既有普通程序、也有簡易程序，還有小額訴訟程序，既有訴訟成本的考量，也有訴訟效率的因素，更是依據(jù)糾紛的難易程度。讓限權法官適用簡易程序、小額訴訟程序審理簡單案件，有利于入額法官集中精力審理其他案件，有利于提升職業(yè)化和專業(yè)化水平。其次，讓限權法官適用簡易程序、小額訴訟程序審理簡單案件，符合糾紛繁簡分流的要求，繁簡分流符合訴訟經(jīng)濟原則和審理運行規(guī)律，目的是實現(xiàn)“簡案快審、難案精審”。如果所有的案件均由入額法官來審理，既不符合訴訟經(jīng)濟原則，也加重了入額法官的負擔，更是一種資源浪費，不利于審判資源的優(yōu)化配置。讓這部分未入額法官審理適用簡易程序、小額訴訟程序審理簡單案件，有利于案件繁簡分流，有利于讓入額法官集中精力、集中資源去審理化解疑難、復雜和新類型案件，更體現(xiàn)入額法官的職業(yè)化和專業(yè)化。再次，也有利于緩解入額法官案多人少的辦案壓力。去年以來，由于立案登記制改革的實施，人民法院敞開了訴訟進口，各種矛盾糾紛大量涌入法院，2015 年5月以來，全國法院各類糾紛增幅達30%左右，案多人少的矛盾更加突出，且隨著司法體制改革的推進，部分法院出現(xiàn)人才流失尤其是青年法官流失現(xiàn)象，更是加重了案多人少的矛盾。⑧參見前引④。2014年，上海法院有105人離職，其中86人為法官，同比2013年上升91.1%。流失的法官呈現(xiàn)“高學歷、年輕化”傾向，且多為審判一線的業(yè)務骨干。員額制改革，必將審判權集中到相對數(shù)量更加集中的入額法官手中，案多人少的矛盾短期內(nèi)會更加加劇，讓入額法官通過授權或者委托，讓渡一部分審判權，讓限權法官辦理適用簡易程序、小額訴訟程序審理簡單案件，有利于減輕入額法官辦案壓力，緩解案多人少的矛盾。

二是擔任法院專職調(diào)解員，符合矛盾糾紛多元化解的要求。中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》(以下簡稱《意見》)規(guī)定，“建立法院專職調(diào)解員制度。探索調(diào)解與裁判適當分離，讓擅長調(diào)解的法官和輔助人員從事調(diào)解指導工作和立案后的專職調(diào)解工作，緩解審判壓力?！鄙鲜龅诙⒌谌龑哟稳藛T，由于員額制比例限制未能入額，但具備法律資格和法官身份，具備較高的法律素養(yǎng)和實踐經(jīng)驗，可讓這部分未入額法官，擔任人民法院專職調(diào)解員，一方面有利于發(fā)揮他們的業(yè)務優(yōu)勢，擔任專職調(diào)解員調(diào)解案件，實現(xiàn)矛盾多元化解，滿足群眾糾紛解決多元化需求；另一方面為下一步入額法官更新儲備人才。擔任專職調(diào)解員調(diào)解案件的過程，是運用法律知識依法辦案的過程，也是服務人民群眾和積累群眾工作經(jīng)驗的過程，更是強化與訴訟外調(diào)解組織、人民調(diào)解員溝通協(xié)調(diào)提高綜合協(xié)調(diào)能力的過程，通過這個過程的積累和鍛煉，部分未入額法官司法能力顯著提高，會脫穎而出，為下一次的入額法官遴選夯實基礎，也為這部分未入額法官的職業(yè)發(fā)展前景暢通了渠道。

三是擔任立案審查、訴訟輔導法官，是順應立案登記制改革、適應訴調(diào)對接工作的要求。2015年立案登記制的實施，變案件立案審查制為立案登記制，但立案登記制并不是不予審查，還是要進行一定程度上的形式審查。立案登記并非是簡單的登記，立案法官需要對立案材料進行審查、不符合條件的進行釋明和告知，不符合法律規(guī)定的依法裁決不予受理或者不予立案，并載明理由，同時要有火眼金睛，防止訴訟欺詐和虛假訴訟。按照中央辦公廳、國務院辦公廳《意見》的要求，“法院應當在登記立案前對矛盾糾紛進行評估，提供非訴訟方式解決糾紛的建議，引導當事人自愿選擇適當?shù)姆绞交饷芗m紛?！卑凑赵摗兑庖姟芬螅斒氯说椒ㄔ浩鹪V，立案法官首先要對矛盾糾紛進行評估，發(fā)揮引導、釋明作用，引導當事人選擇合適的糾紛解決方式。因此立案登記制改革和矛盾糾紛多元化解機制建設，均對立案法官的政治素質(zhì)、專業(yè)素養(yǎng)提出了較高的要求，讓未入額法官擔任立案法官，有利于保障當事人起訴權利，有利于訴調(diào)對接實現(xiàn)矛盾多元化解，有利于調(diào)動這部分未入額法官的積極性。

四是擔任信訪法官，順應信訪治理法治化的要求。黨的十八屆三中、四中全會，均對加強信訪法治化提出了要求。黨的十八屆三中全會《決定》提出，“改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結制度?！秉h的十八屆四中全會《決定》提出，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結果?！碑斍埃罕娡ㄟ^信訪渠道反映問題的意愿仍很強烈，“信訪不信法”“以訪壓法”等現(xiàn)象依然存在，涉訴信訪是人民法院工作的“晴雨表”，化解各類涉訴信訪已經(jīng)成為困擾法院工作的主要難題之一。

涉訴信訪涉及法院審判執(zhí)行案件、司法作風等工作的方方面面，但主要集中在反映辦案不公上，涉及刑事、民事、行政、執(zhí)行等各個領域。按照信訪法治化的要求，要把訴訟權利救濟的控告、申訴案件與普通信訪相分離，嚴格按照法律的管轄規(guī)定和訴求性質(zhì)審查分流，對于人民法院已經(jīng)窮盡司法程序的，納入普通信訪救濟渠道；對屬于“訴”范疇的，依法啟動申訴復查程序進行審查，分別情況決定是否啟動再審程序。之所以將申訴復查交由未入額法官行使，第一，該類審查是一項程序審查，看生效裁判有無存在啟動再審事項，是一項程序性的判斷，不是實體上的裁判，如果啟動再審程序進行再審，應當由入額法官依法進行裁判；第二，行使該項程序審查權，必須以一定的專業(yè)法律素養(yǎng)為基礎；第三，處理涉訴信訪是專業(yè)性較強的活動，法律素養(yǎng)之外還需要群眾工作能力、說服教育能力等實踐經(jīng)驗，因此可以讓未入額法官作為限權法官化解信訪難題，為入額法官集中精力專司審判創(chuàng)造良好的條件。

(三)擔任其他司法輔助人員

除了上述資深法官、限權法官等未入額法官協(xié)助辦案途徑以外，其他未入額法官，包括第四層次未入額法官，可以擔任法官助理或者其他輔助人員，按照1(法官)+N(法官助理)+1(書記員)或者3(法官)+N(法官)+1(書記員)模式。紅花當需綠葉扶，如果說法官是紅花，法官助理的輔助人員就是綠葉，二者密切配合、互相協(xié)作，與書記員一道構成一個系統(tǒng)的審判組織。從已經(jīng)完成改革的法院經(jīng)驗來看，未入額法官轉任法官助理是一個成功的實踐。

(作者單位：萊蕪市鋼城區(qū)人民法院)

責任編校：范岱岳