論農(nóng)地三權(quán)分置法制建構(gòu)

■ 祁雪瑞

（河南省社會科學院，鄭州450002）

論農(nóng)地三權(quán)分置法制建構(gòu)

■ 祁雪瑞

（河南省社會科學院，鄭州450002）

農(nóng)地三權(quán)分置立法需要破解法理認知誤區(qū)，并根據(jù)立法目的明確制度選擇。首先應對政策表述、政策目標深入理解，對政策實施狀況及存在問題進行分析，以利于法律轉(zhuǎn)化更精確、對實踐的針對性更強。未來較長一段時期的制度設(shè)計方向應該是：為經(jīng)營權(quán)解除不當限制并進行動態(tài)監(jiān)管，既放活又警惕，形成三種權(quán)利的相對平衡格局。目前三權(quán)分置政策承擔的功能太多，政策負擔過重，將來立法必須適度剝離農(nóng)地的附加功能，凸顯農(nóng)地的經(jīng)濟功能。可采取修改法律名稱并增設(shè)專門章節(jié)的方式，構(gòu)建雙權(quán)利證制度、農(nóng)地市場分級制度、產(chǎn)權(quán)交易服務制度、鼓勵糧食生產(chǎn)制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保障金制度等，有效化解農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化等實踐風險。

農(nóng)地；三權(quán)分置；法理；法制

農(nóng)地1農(nóng)地是“農(nóng)村集體所有土地”的縮略語，在三權(quán)分置語境下使用僅指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村集體所有土地，是一種限縮性使用，這樣使用是為了表達的簡便。相關(guān)政策和法律在前述語境下都是使用“農(nóng)村土地”，同樣是限縮性使用。立法、行政和學術(shù)表達中，都有一些詞語使用不嚴謹，但是約定俗成了，也不妨沿用。制度的變遷一直是由實踐先行到政策引導再到法律修正。當前的三權(quán)分置政策主要是針對“四荒土地”之外以家庭承包方式取得的農(nóng)地權(quán)利，在原有兩權(quán)分置的基礎(chǔ)上創(chuàng)新設(shè)計權(quán)利結(jié)構(gòu)，強化經(jīng)營權(quán)。所謂分置，就是這三種權(quán)利由不同的民事主體享有，并明晰各自的權(quán)利性質(zhì)和權(quán)利界限。三權(quán)分置立法需要破解法理認知誤區(qū)，并根據(jù)立法目的明確制度選擇。研究三權(quán)分置首先必須明確兩個問題：一是對象范圍限定。按農(nóng)地的用途，可分為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，三權(quán)分置的研究對象僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地。二是因果關(guān)系。單純的農(nóng)地流轉(zhuǎn)與提高土地的生產(chǎn)效率并沒有必然聯(lián)系，提高土地生產(chǎn)效率需要增加新的生產(chǎn)要素或者提升原有的生產(chǎn)要素。因此，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)規(guī)模要適度，要因地制宜、因人制宜，要在流轉(zhuǎn)后生產(chǎn)要素的改變方面下功夫。

1 農(nóng)地三權(quán)分置政策設(shè)計及實踐問題

截至2016年6月底，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積約4.6億畝，超過承包地總面積的三分之一，在一些沿海地區(qū)這一比例已經(jīng)達到二分之一[1]。經(jīng)營耕地面積50畝以上的規(guī)模農(nóng)戶超過350萬戶[2]。農(nóng)地三權(quán)分置政策在有序推進，政策向法律的轉(zhuǎn)化已經(jīng)提上日程，那么，有必要對政策目標、政策負擔深入理解，對政策實施狀況及存在的問題進行分析，以利于法律轉(zhuǎn)化更精確、對實踐的針對性更強。

1.1 農(nóng)地三權(quán)分置的政策目標與政策負擔

國務院辦公廳2016年印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），確定了三權(quán)分置的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新模式?！兑庖姟芬笤趫猿旨w所有權(quán)的前提下，注重保護農(nóng)戶的承包權(quán)，在以上兩個前提下，放活土地經(jīng)營權(quán)。其它政策也有略微不同但原則一致的表述，即“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”。分析政策表述的用詞和內(nèi)涵并考察相關(guān)政策的歷史流變可見，構(gòu)建三權(quán)分置權(quán)利體系的出發(fā)點，是要通過設(shè)置新的土地經(jīng)營權(quán)，助力農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營，并通過保護和擴展經(jīng)營者的權(quán)利，提高土地的利用效率。對于各種土地權(quán)利主體的權(quán)能配置，除承包權(quán)的退出和互換外，轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等流轉(zhuǎn)僅限于農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)和承包權(quán)則始終不變。

由上可見，新政策的目標是放活土地經(jīng)營權(quán)，但是又充分考慮了對其它兩權(quán)可能造成的沖擊，以及經(jīng)營權(quán)加強之后本身可能出現(xiàn)的問題，故表述時附加了很多條件。比如，在經(jīng)營規(guī)模方面，《意見》首次明確了適度規(guī)模經(jīng)營的“尺度”：“現(xiàn)階段，對土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍”的經(jīng)營者，政府應該給予重點扶持。當前我國家庭承包農(nóng)戶平均承包土地面積不足8畝，以上標準大體是百畝農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模。這樣規(guī)定是考慮到經(jīng)營規(guī)模必須與經(jīng)營能力相匹配才能有好的經(jīng)營效果，包括經(jīng)營者自身能力和環(huán)境綜合支持力。

農(nóng)地權(quán)利體系及其權(quán)能配置具有很強的歷史階段性，農(nóng)地三種權(quán)利權(quán)能內(nèi)涵呈現(xiàn)出歷史流變。但在任何一個階段，集體土地所有權(quán)都不是完全意義上的物的所有權(quán)，因而以其作為權(quán)源的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)能也隨之受限。在第一階段，集體所有權(quán)一權(quán)獨大，個人淹沒在集體中；在第二階段，以農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)彰顯了農(nóng)民個人的土地權(quán)利，但是這個權(quán)利被嚴格限制在集體組織內(nèi)部，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)一體表達；在第三階段，經(jīng)營權(quán)獨立出來對外放開，與所有權(quán)和承包權(quán)平等并列。承包期限則從15年延長到30年，爾后再延長到“長久不變”，權(quán)利的財產(chǎn)屬性越來越強。政策在各項權(quán)能之外，還增加了承包農(nóng)戶依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施并獲得收益的權(quán)利，以及對承包土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押權(quán)，體現(xiàn)了減少限制、增加利益的原則?，F(xiàn)階段是從第二階段到第三階段的過渡期，正在等待立法確認第三階段的到來。

目前三權(quán)分置政策承擔了八種功能，并沒有甩掉繁復的歷史負擔。這些功能包括：中央政府的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展功能和農(nóng)村社會穩(wěn)定功能、地方政府的經(jīng)濟發(fā)展功能和官員政績功能、農(nóng)地承包戶的經(jīng)濟收入功能和社會保障功能、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)主體的經(jīng)濟效益功能和經(jīng)營安全功能[3]。一項政策承擔如此多元功能，必然出現(xiàn)各種功能之間的矛盾沖突，比如滿足穩(wěn)定功能可能損害經(jīng)濟功能。這是不正常的政策現(xiàn)象，將來的政策架構(gòu)，必須適度剝離土地的附加功能，逐步凸顯土地的經(jīng)濟功能，各項政策各歸各位，各司其職。當然，功能減負之后的各項政策之間也會出現(xiàn)一些矛盾沖突，還需要政策之間的協(xié)調(diào)。

1.2 農(nóng)地三權(quán)分置的政策實施狀況及存在的問題

法治要求改革的程序合法性，為此，國務院提請全國人大常委會批準，對試點縣暫停實施《物權(quán)法》《擔保法》《土地管理法》等法律的相關(guān)條款。這樣為改革創(chuàng)造了寬松的制度環(huán)境，解決了“改革違背現(xiàn)行法”的理論問題。按照相關(guān)工作計劃，到2020年全國的農(nóng)地都會實現(xiàn)確權(quán)頒證，集體所有權(quán)代表與農(nóng)戶簽訂土地承包合同，并對土地承包的檔案資料進行備案，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化。

在農(nóng)地三權(quán)分置的具體實現(xiàn)模式方面，黑龍江省已經(jīng)形成克山縣土地規(guī)模經(jīng)營模式、蘭西縣土地信托模式、五常市富勝村城鄉(xiāng)一體化模式等實踐模式[4]?？松娇h土地規(guī)模經(jīng)營模式的做法是，在縣、鄉(xiāng)、村分別成立土地規(guī)模經(jīng)營服務中心、站、點，進行全程服務。蘭西縣土地信托模式的做法是，縣政府與信托公司、農(nóng)科院、谷物交易所四方共同成立農(nóng)業(yè)服務有限公司，農(nóng)民將承包地信托給合作社，合作社再二次信托給公司，由公司對農(nóng)民發(fā)放信托憑證，農(nóng)民收益體現(xiàn)為基本地租和土地經(jīng)營收入2在這種模式中縣政府作為公司的共同經(jīng)營者不可取，違背了相關(guān)的禁止性規(guī)定。。富勝城鄉(xiāng)一體化模式的做法是，富勝村與北京某公司合作，采用“公司＋農(nóng)戶＋合作社＋基地”的方式，將宅基地入股，承包地入社，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)新村。這種模式加強了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立了緊密型利益聯(lián)結(jié)方式[5]。以上三種模式涵蓋了三權(quán)分置實踐的主要形態(tài)，成敗的關(guān)鍵在于是否因地制宜和對操作中風險的把控。

在實踐中發(fā)現(xiàn)，各地的模式選擇和政策效果存在較大差異，主要由地方官員的行政理念與行政習慣決定。有些地方政府仍然秉持舊的管理理念和心態(tài)，將本應發(fā)給村民小組的土地所有權(quán)證書發(fā)給了村委會，這給村委會越權(quán)留下隱患。實踐中也出現(xiàn)了一些流轉(zhuǎn)后經(jīng)營失敗的案例，比如，2015年河北省發(fā)生上千畝流轉(zhuǎn)地“毀約棄耕”[6]，問題出現(xiàn)的原因復雜，包括政府、村委會強制流轉(zhuǎn)，政府引導不力、服務欠缺等。單從規(guī)模方面看，超出了“適度”的標準，政府也沒有做好重點監(jiān)管和過程服務。流轉(zhuǎn)后農(nóng)地過度集中，超過了承包主體的承擔能力，極易引發(fā)違約風險。還有一些地方政府為官員政績和財政收益，極力追求流轉(zhuǎn)規(guī)模，導致強行流轉(zhuǎn)引發(fā)官民沖突和權(quán)益糾紛。實際上，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與收益增加之間并無必然聯(lián)系，關(guān)鍵要看生產(chǎn)要素投入的變化。如某地普通農(nóng)戶水稻畝產(chǎn)500～550公斤，家庭農(nóng)場水稻畝產(chǎn)450～500公斤，資本代管模式下水稻畝產(chǎn)僅400公斤[3]，規(guī)模大反而產(chǎn)量低。

實踐中土地租金與“非糧化”之間正相關(guān)作用明顯。在土地租金方面，太低會傷農(nóng)，太高則傷糧，制度需要找取一個平衡點。應綜合考慮農(nóng)產(chǎn)品畝產(chǎn)數(shù)量等因素，形成科學、規(guī)范的測算標準和方法，確定合適的目標價格。以黑龍江省為例，糧田租金2015年達到500～800元/畝，已占整個種糧成本的八成以上[3]。河南省境內(nèi)2017年糧田租金大概在1000元/畝左右，東部地區(qū)則超過1500元/畝，一定程度上提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，加重了非糧化傾向。而在另一些地方，則出現(xiàn)政府、集體組織濫用權(quán)力現(xiàn)象，導致農(nóng)地租金偏低，農(nóng)戶利益受損。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)通常是行政推動，比如河南省41.3%的土地流轉(zhuǎn)中有政府介入[7]。

“非糧化”受比較利益影響也較大，需要制度設(shè)計對種糧給予足夠的支持。據(jù)測算，種蔬菜的收益是種糧食的5倍，搞水產(chǎn)養(yǎng)殖和花卉種植是種糧食的7倍。有調(diào)查顯示，在一些地方土地流轉(zhuǎn)后種糧的比例甚至只有6%。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)河南省，經(jīng)營大戶耕地非糧化的比例高達60%[8]。

土地經(jīng)營權(quán)抵押中也出現(xiàn)一些問題，包括利用土地經(jīng)營權(quán)證騙貸、套利等行為。據(jù)央視報道，一些地方發(fā)生了大面積收購林農(nóng)林權(quán)證套取銀行抵押貸款并跑路的案例?，F(xiàn)實中存在著將林權(quán)證倒來倒去，林農(nóng)的林地實際得不到開發(fā)的情況，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)證也出現(xiàn)類似的問題。

2 農(nóng)地三權(quán)的法理辨析與法律表達

2.1 強調(diào)成員權(quán)的集體組織所有權(quán)

法學界對農(nóng)地三權(quán)分置的理解，取的是權(quán)利派生或創(chuàng)設(shè)的邏輯，而不是經(jīng)濟學界的權(quán)能分離邏輯。農(nóng)地集體所有權(quán)具有傳統(tǒng)的“共有”性質(zhì)，各個成員共同擁有，但不能請求分割。與土地的國有產(chǎn)權(quán)相比，土地的集體所有權(quán)是一種非完全產(chǎn)權(quán)，縮小了經(jīng)濟權(quán)利的邊界[9]。

從法律制度的層面來看，“集體所有權(quán)糅合了公法層面的治理功能、生存保障功能以及私法層面的市場化私權(quán)功能”[10]?！稗r(nóng)民集體”是自然人聯(lián)合體，集體所有權(quán)是共同共有的權(quán)利表達。集體組織只是集體內(nèi)的農(nóng)民集合委托使用、管理與經(jīng)營集體資產(chǎn)的代理人。農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)是集體所有的具體實現(xiàn)形式?！段餀?quán)法》引入“成員權(quán)”，試圖“做實”所有權(quán)主體。集體所有制度是以成員權(quán)為基礎(chǔ)的，《物權(quán)法》規(guī)定了集體成員對土地承包、利益分配等重大事項的決定權(quán)，要求以集體經(jīng)濟組織的民主議事機制來保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

集體所有權(quán)的內(nèi)容包括以下四個方面：一是集體享有該區(qū)域內(nèi)土地的發(fā)包權(quán)，經(jīng)營監(jiān)督權(quán)，依法收回權(quán)；二是集體成立統(tǒng)一管理機構(gòu)處理農(nóng)地相關(guān)事宜，如價格評估與確定，經(jīng)營秩序維護，土地補償費分配等；三是享有部分收益權(quán)；四是提供基本公共服務的所有權(quán)附隨義務[11]。在“三權(quán)分置”模式下，集體所有權(quán)的重點在于集體對承包地的各項權(quán)能真正得到落實，同時又不妨礙另外兩權(quán)的充分實現(xiàn)。

我們還必須厘清集體所有權(quán)與集體成員權(quán)之間的聯(lián)系與區(qū)別，這兩者存在巨大差異，并不是有些學者認為的兩者是真包含關(guān)系。集體成員權(quán)的實現(xiàn)不能等同于集體所有權(quán)的實現(xiàn)。第一，無論是直接民主還是代議民主，農(nóng)民集體意志都不等同于少數(shù)派意志。第二，集體所有權(quán)的權(quán)利客體是物權(quán)法意義上的物。而集體成員權(quán)的客體，是包括物在內(nèi)的綜合性利益，包括村社利益、成員間的協(xié)作利益、集體公共服務利益等[12]。第三，集體所有權(quán)是單純的財產(chǎn)權(quán)，而集體成員權(quán)卻具有財產(chǎn)權(quán)和身份權(quán)雙重屬性，如知情權(quán)、參與管理權(quán)等都屬于身份權(quán)。

2.2 強調(diào)穩(wěn)定不變的集體成員承包權(quán)

農(nóng)民家庭或者個人對于土地的權(quán)利，本質(zhì)上是一種“自物權(quán)”。承包權(quán)屬于集體經(jīng)濟組織成員的自益權(quán)范疇。成員權(quán)包含共益權(quán)和自益權(quán)： 共益權(quán)包括表決權(quán)、社員大會召集權(quán)、請求撤銷決議權(quán)等；自益權(quán)如社團設(shè)備利用權(quán)等為純粹個人利益而享有的權(quán)利。由于我國現(xiàn)行法律制度未對農(nóng)村集體成員權(quán)進行系統(tǒng)規(guī)范，嚴重影響了成員權(quán)利的實現(xiàn)。在集體組織中，個人具有二重性質(zhì)，既是組織的成員又是獨立的個體。

必須明確的是，無論是稱謂“承包經(jīng)營權(quán)”，還是稱謂“承包權(quán)”，這一權(quán)利的權(quán)能內(nèi)涵都與過去相同，老兩權(quán)中的它與新三權(quán)中的它是一樣的。有學者擔心改變稱謂會引起農(nóng)戶的不安，誤以為權(quán)利被減縮，這可以通過簡單的技術(shù)處理來解決。還有學者擔心按照政策對新三權(quán)的稱謂入法，會引起立法混亂，或者加重修法負擔，這是可以從立法學方面進行探討的，不是三權(quán)分置的原則問題或者重要問題。

現(xiàn)行政策規(guī)定，任何組織和個人不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。但是，從實際效果來看，依據(jù)人口增減微觀調(diào)整土地是公平的并得到集體成員認可的。對于這一問題，法律需要有例外規(guī)定，尊重農(nóng)民意愿和各集體組織的實際狀況。在三權(quán)分置政策語境下，土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓仍然受到三方面的限制，即轉(zhuǎn)讓人應當有穩(wěn)定收入、需經(jīng)發(fā)包方同意、受讓人限于農(nóng)戶。這顯然已經(jīng)不合時宜。這些限制著眼于農(nóng)民的生存保障功能，但是與近年來的土地調(diào)整趨勢不相適應。同樣，出于多重目的，現(xiàn)行法律禁止土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，對于其是否可以入股，法律并未做出明確規(guī)定，但是允許在地方進行試點。對于入股合作社，我國南方一些地區(qū)已經(jīng)通過地方法規(guī)的形式予以認可，而對于入股公司，則一致持否定態(tài)度。這是謹慎保守管理理念的體現(xiàn)?！掇r(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》分別對按家庭承包方式與非家庭承包方式獲得承包經(jīng)營權(quán)做出了規(guī)定，通過非家庭方式承包的農(nóng)地，其流轉(zhuǎn)幾乎沒有限制，而規(guī)定以家庭方式承包的農(nóng)地不能抵押和入股。這是出于保障和穩(wěn)定考量，未來立法需要在適當?shù)臅r候取消這種限制。

2.3 強調(diào)充分自主的自由主體經(jīng)營權(quán)

三權(quán)分置最重要的制度設(shè)計動因就是增加經(jīng)營權(quán)的獨立性和對抗性，從而有利于規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，這一點對于中原傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)尤為重要，中原傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展備受農(nóng)地人為細碎化的困擾?！叭龣?quán)分置”中的“放活經(jīng)營權(quán)”，也符合物權(quán)從歸屬為中心到多重利用為中心的時代發(fā)展趨勢?！拔锉M其用”是當代物權(quán)法改革的一項重要目標，而物盡其用的前提在于物權(quán)的自由性。

經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)更多涉及私權(quán)之下物的高效利用。出租屬于債權(quán)性處分，而入股則屬于物權(quán)性處分。三權(quán)分置的目的在于，在私權(quán)的范圍內(nèi)，把“三權(quán)”放在同一層次上同等保護，這等于是把經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)來對待。既然如此，經(jīng)營權(quán)就應被確認為用益物權(quán)，具有物權(quán)的權(quán)能。經(jīng)營主體還享有優(yōu)先權(quán)，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。經(jīng)營權(quán)獨立的純粹財產(chǎn)權(quán)屬性決定了其應當允許繼承?！兑庖姟访鞔_提出，這種新建立的經(jīng)營權(quán)應可轉(zhuǎn)讓、可抵押，這就要求必須物權(quán)化設(shè)置。按照《物權(quán)法》原理，可以抵押的經(jīng)營權(quán)只能是物權(quán)。將經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，還可以滿足經(jīng)營人長期穩(wěn)定的投資利益回報。另外，我國《合同法》規(guī)定租賃期限不得超過20年，而現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)常常需要很長的投資回報期，將經(jīng)營權(quán)物權(quán)化可突破20年的期限。經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，可以納入不動產(chǎn)登記，解決轉(zhuǎn)讓和抵押必須依靠不動產(chǎn)登記的根本問題。經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，經(jīng)營權(quán)人可以獨立起訴、應訴，而租賃關(guān)系中承租人并不享有獨立訴訟權(quán)[13]。

依據(jù)法理，從對抗力、存續(xù)期間、轉(zhuǎn)讓性、利用內(nèi)容及對價五個方面分析，土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為債權(quán)。但從國際經(jīng)驗來看，對與土地經(jīng)營權(quán)類似的租賃權(quán)進行債權(quán)物權(quán)化改造，是多國的通行做法[14]。筆者認為，“三權(quán)分置”下的土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)可以根據(jù)經(jīng)營者意愿進行選擇，債權(quán)和物權(quán)兩種形式并存，這樣更有利于經(jīng)營權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)。

有觀點認為，三權(quán)分置違背了“一物一權(quán)”的法學原理，這是一種狹隘的理解。實際上，對特定物的占有，可分為時間和空間兩個維度。傳統(tǒng)民法理論“一物一權(quán)”說，指的是物的空間維度，沒有考慮時間維度[15]。近代民法的發(fā)展，對物的占有實現(xiàn)了空間維度和時間維度的綜合性切割，對“一物一權(quán)”應做廣義理解。經(jīng)營權(quán)設(shè)定后，土地承包經(jīng)營權(quán)是在時間上被分割了。

2.4 三種權(quán)利分置狀態(tài)下的共贏與制約關(guān)系

農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是集體所有權(quán)的一種實現(xiàn)形式，是在土地流轉(zhuǎn)后派生出獨立的土地經(jīng)營權(quán)。經(jīng)濟學家吳敬璉認為，所有權(quán)就是傳統(tǒng)上講的田底權(quán)，經(jīng)營權(quán)就是田面權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)，是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的合稱，也是成員權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的合體。

承包權(quán)是集體成員以其獨立的個體身份主張其成員權(quán)實現(xiàn)的權(quán)利表現(xiàn)形式。集體成員在集體土地所有權(quán)行使和實現(xiàn)中具有雙重身份。成員行為的統(tǒng)一性與成員利益的獨立性之間必然存在一定的矛盾沖突，這種沖突最典型的表現(xiàn)，就是過度強調(diào)集體統(tǒng)一性，而忽視了對成員個體利益的保護，特別是對少數(shù)弱勢者利益的保護。建立三權(quán)分置制度需要明確，集體權(quán)利的要害是處置權(quán)，農(nóng)戶權(quán)利的核心是財產(chǎn)權(quán)，經(jīng)營者權(quán)利的關(guān)鍵是收益權(quán)。在權(quán)利制衡方面，所有權(quán)和承包權(quán)不得干涉經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)人違法違約的，所有權(quán)人和承包權(quán)人有權(quán)終止其經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶和經(jīng)營者都有可能發(fā)生違約行為，所以，法律要對權(quán)利相互關(guān)系做出詳細解釋，加大對違規(guī)者的懲處力度。在權(quán)利合作方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)民個體之間還缺乏一套適宜的合作模式，如缺乏共同發(fā)展的聯(lián)盟契約。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的整個過程當中，目前幾乎不存在長期合作機制，每個利益主體各自為戰(zhàn)，這種狀況下違約的風險就會增加很多。政府應在引導各個主體之間相互信任和風險規(guī)避方面下功夫，促進形成長期合作、風險共擔的新局面。

3 對系統(tǒng)修改法律固定改革成果的建議

考量三權(quán)分置的政策目的和實踐效果，未來制度設(shè)計的大方向應該是：形成三種權(quán)利的相對平衡格局。土地流轉(zhuǎn)法制構(gòu)建，應在充分尊重市場規(guī)律的前提下，兼顧各地區(qū)資源稟賦等因素的差異性，避免一刀切。

3.1 三權(quán)分置語境下需要系統(tǒng)修改的法律法規(guī)

三權(quán)分置政策對現(xiàn)行法律法規(guī)的突破，主要體現(xiàn)在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)中的主體擴展和處分權(quán)能的增加，這需要法律進行調(diào)整，解除限制進行賦權(quán)。首先需要對《土地管理法》《民法》《物權(quán)法》《合同法》《擔保法》等相關(guān)規(guī)范進行統(tǒng)一調(diào)整，其次需要對農(nóng)村土地承包經(jīng)營相關(guān)法律進行修訂，對三權(quán)分置政策進行系統(tǒng)的法律轉(zhuǎn)換。

比如，取消《農(nóng)村土地承包法》第41條對以家庭承包方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)再轉(zhuǎn)讓的限制，取消《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第13條對土地再流轉(zhuǎn)的限制，等等。在農(nóng)地三權(quán)分置框架下，實現(xiàn)抵押權(quán)和破產(chǎn)清算時，變現(xiàn)的只是土地的收益，不影響承包權(quán)，因此，應該取消已經(jīng)過時的限制性規(guī)定。建議在修改《農(nóng)村土地承包法》的時候，法律名稱改為《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》，并增設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”一章。同時，還需要通過立法對農(nóng)民集體成員資格的獲得與喪失做出規(guī)定，統(tǒng)籌解決農(nóng)村婚嫁婦女、收養(yǎng)子女、大學生等“集體成員權(quán)”資格獲取與喪失的問題。在2016年的國家立法工作計劃中，已經(jīng)明確地將《土地管理法》的修改問題列入，建議把農(nóng)地三權(quán)分置作為修改的主線之一。

3.2 農(nóng)地三權(quán)分置具體制度的立法設(shè)想

(1)三權(quán)概念的確定。建議采用所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的表述，這與政策表述一致。對于這一問題學界的爭論較多，主要出于兩種考量，一是概念的穩(wěn)定性，二是概念的準確性。有學者建議立法仍然使用承包經(jīng)營權(quán)概念，擔心使用“承包權(quán)”概念會給承包人造成誤解。筆者認為，這種誤解可能會出現(xiàn)，但是不宜用犧牲概念的準確性和整體協(xié)調(diào)性的方式來化解。為了突出三權(quán)分置的明晰性，還是用所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的表述更簡潔明了，更系統(tǒng)協(xié)調(diào)。從法理上說，承包權(quán)自然包括經(jīng)營權(quán)，無需再用并列的方式明示。

(2)雙權(quán)利證書制度。建議給所有的集體成員承包戶同時發(fā)放“承包權(quán)證書”和“經(jīng)營權(quán)證書”，并進行登記[16]，在操作層面與“三權(quán)分置”的制度架構(gòu)充分銜接。這兩種證書上都應設(shè)置“權(quán)利流轉(zhuǎn)記錄”頁，以方便使用，在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時證書一并交付。同時規(guī)定，只有進行了經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移變更登記的，才有對抗任意第三人的效力，具備物權(quán)性質(zhì)；沒有變更登記的，效力只在合同當事人之間產(chǎn)生，仍然是債權(quán)。這實際上是經(jīng)營權(quán)雙重性質(zhì)制度，這樣的制度設(shè)計，既有利于經(jīng)營權(quán)的充分實現(xiàn)，又照顧到不同的現(xiàn)實狀況。

(3)產(chǎn)權(quán)交易服務制度。政府構(gòu)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務體系，制定交易規(guī)則，加強交易監(jiān)管，提供交易鑒證。同時提供土地、實物等出讓和供求信息，交易咨詢、資產(chǎn)評估等各項服務。以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為例，農(nóng)民只需參與申請和合同簽訂兩個環(huán)節(jié)，其余工作均由產(chǎn)權(quán)交易中心負責，服務全部免費。膠州市探索的“土地銀行”服務模式也很值得借鑒推廣。

(4)農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保障金制度。農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險保障金可以由風險準備金、流轉(zhuǎn)保證金和風險補助金三部分組成，分別由各級財政、村集體和農(nóng)地流入方承擔[17]。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂后，流入方必須向流轉(zhuǎn)中心繳納一定比例的風險保證金。當合同解除時，若未發(fā)生風險事項，風險保證金退回繳納者。為幫助解決經(jīng)營者的資金問題，可同時采用政府墊付租金方式，借鑒日本經(jīng)驗。日本政府對農(nóng)地租期在10年以上的，通過政府墊付租金的辦法一次性向出租人付清10年租金。政府還幫助經(jīng)營者建設(shè)公共設(shè)施，如水利工程、道路交通工程等。

(5)農(nóng)地市場分級制度。對土地流轉(zhuǎn)市場進行劃分，一級市場為集體成員之間的交易市場，交易對象是承包經(jīng)營權(quán)，二級市場為承包戶與集體成員之外的主體進行交易的市場，交易對象是經(jīng)營權(quán)。這樣劃分之后，交易的法律關(guān)系更加清晰了，也方便當事人理解和操作。

(6)實踐風險防范制度。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的風險，主要包括“非農(nóng)化”“非糧化”以及合同違約、農(nóng)地過度集中、強迫流轉(zhuǎn)等。因此，應當健全經(jīng)營權(quán)主體準入制度、經(jīng)營內(nèi)容監(jiān)管制度、土地流轉(zhuǎn)風險保障金制度等，并針對風險特點對具體法律條文的修改作出立法選擇。對于“非農(nóng)化”，法律已經(jīng)有明確規(guī)定，需要加強執(zhí)法責任制來解決。對于“非糧化”，鑒于以往實踐中的教訓，建議修改法律時對“農(nóng)業(yè)用途”做限縮解釋?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，流轉(zhuǎn)“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”，這種表述只能約束“非農(nóng)化”，無法遏止“非糧化”趨勢，故應增加一項明確表述：“不得擅自改變農(nóng)地的糧田用途?！蓖瑫r，為激發(fā)經(jīng)營業(yè)主種糧的積極性，國家應制定相應的補償激勵制度。

[1]曉葉.探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的有效實現(xiàn)形式:也談農(nóng)村土地“三權(quán)分置”[J].中國土地,2016(12):1.

[2]國新辦.關(guān)于完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法發(fā)布會[EB/OL]. (2016-11-03)［2017-06-13］．http:∥www．scio．gov．cn/ xwfbh/xwbfbh/wqfbh/33978/35411/.

[3]楊玉珍.傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)三權(quán)分置政策執(zhí)行的風險及影響因素[J].中州學刊,2016(12):36-41.

[4]王司瑜.規(guī)模經(jīng)營天地寬:克山縣土地規(guī)模經(jīng)營的調(diào)查和思考[J].奮斗,2011(6):54-55.

[5]尹成杰.加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度協(xié)調(diào)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)村現(xiàn)代化[C]//中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學會論文集.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2011.

[6]劉彥隨.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)何以健康前行[N].人民日報,2015-04-22(05).

[7]趙素琴.河南省糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)機制研究[J].新鄉(xiāng)學院學報,2015(10):13-16.

[8]王顏齊,郭翔宇.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)外部性問題探索:基于土地發(fā)展權(quán)的討論[J].學術(shù)交流,2014(7):122-125.

[9]王利明,周友軍.論我國農(nóng)村土地權(quán)利制度的完善[J].中國法學,2012(1):45-54.

[10]汪洋.集體土地所有權(quán)的三重功能屬性:基于羅馬氏族與我國農(nóng)村集體土地的比較分析[J].比較法研究,2014(2):12-25.

[11]趙紫玉,徐夢潔,於海美.構(gòu)建我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”模式:現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的設(shè)想[J].國土資源科技管理,2006(6):24-28.

[12]童列春.論中國農(nóng)民成員權(quán)[J].浙江大學學報(人文社會科學版),2015(2):46-54.

[13]孫憲忠,張靜.推進農(nóng)地三權(quán)分置的核心是經(jīng)營權(quán)物權(quán)化[N].光明日報,2017-02-14(11).

[14]李偉偉.三權(quán)分置,農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民承包權(quán)益的保護研究[N].光明日報,2015-11-29(07).

[15]陶鐘太朗.居住權(quán)研究[M].北京:光明日報出版社,2011:43-49.

[16]賴麗華.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”下經(jīng)營權(quán)物權(quán)化制度構(gòu)建[J].社會科學家,2016(10):104-107.

[17]李長健,楊蓮芳.三權(quán)分置、農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其風險防范[J].西北農(nóng)林科技大學學報(社會科學版),2016(4):49-55.

Legal System Construction of Farmland’s Separation of Three Rights

QI Xuerui
(Henan Provincial Academy of Social Sciences, Zhengzhou 450002, China)

The legislation of farmland’s separation of three rights needs to break the misunderstanding of legal knowledge and clarify the system choice according to the purpose of legislation. First, understand the policy statement and objectives in depth and analyze the policy implementation and the existing problems, in order to facilitate the transformation of law more accurate and more targeted to the practice. The future of the system design for a long period should be removing improper restrictions for the operation rights and strengthening dynamic supervision, both livelily and vigilantly, to form a relative balance pattern of the three rights. At present, there are too many functions of the policy of separation of three rights, and the policy burden is too heavy. In the future, the additional functions of farmland should be properly peel off by legislation and the economic functions should be highlighted. Through amending the legal name and adding the special section, build dual rights system, farmland market grading system, property rights trading service system, food production encouragement system and farmland circulation risk margin system, in order to effectively resolve the non-agriculture and non-grain phenomenon of farmland and other practical risks.

farmland; separation of three rights; legal principle; legal system

F301.1；F301.0；F062.1

A

1672-6995（2017）08-0009-06

2017-07-24；

2017-08-16

河南省社會科學院2017年度重點課題（17A18）“推進全面依法治省的重點難點及對策研究”

祁雪瑞（1963—），女，河南省滑縣人，河南省社會科學院研究員，中國立法學研究會理事，哲學碩士，主要從事立法學、行政法方面的研究工作。