我國現行礦業(yè)用地使用權流轉制度的問題與立法完善

陳 雪

（112600 鐵嶺縣國土資源局 遼寧 鐵嶺）

我國現行礦業(yè)用地使用權流轉制度的問題與立法完善

陳 雪

（112600 鐵嶺縣國土資源局 遼寧 鐵嶺）

1 我國現行礦業(yè)用地使用權流轉制度存在的問題

1.1 礦業(yè)用地使用權和礦業(yè)權的流轉關系不明確

在我國《房地產法》的規(guī)定中，“房隨地走、地隨房走”是最基本原則之一。《物權法》同樣做出了相關規(guī)定，如建設用地使用權，其依附在相應土地上的建筑物上，并隨之發(fā)生一體化流轉，反之亦然。現階段，礦業(yè)權依據《礦產資源法》進行流轉，而礦業(yè)用地使用權則依據《土地管理法》進行流轉，在我國現行的法律體系尚，尚未針對礦業(yè)用地使用權、礦業(yè)權問題而設立一個一體化的流轉機制。我國法律目前已經放寬了對礦業(yè)權流轉的限制，出售、合作勘探或開采、作價出資等都可以成為礦業(yè)權的流轉方式。土地以及礦產資源是一個國家最為寶貴的物質財富，卻未頒布相關法律以實現對上述二者之間流轉關系的有機協(xié)調，而是放任不同地方采用不同的做法。上述兩種權利依據各自對應的法律完成各自的流轉，將會制造各種矛盾，不僅增加了交易成本，與此同時還降低了交易的安全系數。礦業(yè)用使用權地市場的良性運轉,需要一個完備的法律基礎。礦業(yè)用地使用權流轉的相關法律法規(guī)的缺失以及礦業(yè)用地使用權和礦業(yè)權流轉關系不明確極可能造成礦業(yè)用地使用權領域出現混亂，制約該權利的正常、高效流轉。在礦業(yè)權市場得以更加健全的今天，礦業(yè)權具有的流轉性得以不斷加強，礦業(yè)權發(fā)生流轉時，與之密切相關的礦業(yè)用地使用權有無實施一同流轉的現實必要，這亟需相關法律予以保障。

1.2 審批制度分離給當事人造成不合理負擔

我國相關法律僅規(guī)定了礦業(yè)權也就是采礦權以及探礦權這兩者轉讓所對應的審批制度。相關法律規(guī)定，在我國采礦權轉讓僅限于部、省兩級進行審批，礦業(yè)權人在申請轉讓礦業(yè)權時，應當提交轉讓申請書以及轉讓合同等。登記機關準予轉讓的，轉讓人和受讓人再行到原發(fā)證機關申請和辦理相應的變更登記手續(xù)；受讓人依據國家規(guī)定上繳一定的費用之后，便可依法領取勘查許可證，如此便可正式成為探礦權人。可見，我國在對礦業(yè)權轉讓進行審批的時候并不會對礦業(yè)用地使用權的轉讓進行審查。我國適用于礦業(yè)用地使用權的轉讓規(guī)則，詳細規(guī)定在《土地管理法》以及《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中，對于礦業(yè)用地使用權，假若不牽扯到用途的變化，出讓國有土地使用權的轉讓不需要經過專門的審批程序，買賣雙方可直接到土地所在地的土地登記機關辦理變更登記。劃撥用地的轉移則需要經過人民政府的批準，并對轉移的價款進行處置。

1.3 礦業(yè)權終止后礦業(yè)用地使用權難以流轉

我國現行礦業(yè)用地主要通過劃撥和出讓的方式取得，通過劃撥方式取得的礦業(yè)用地，在礦業(yè)活動結束后，隨著礦業(yè)權消滅，政府將無償收回劃撥土地使用權，不存在土地流轉的問題。以出讓方式取得的礦業(yè)用地使用權，依據《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的規(guī)定，非基于公共利益的需要原則上不可以提前收回，在特殊情況下有償交回。依據我國法律規(guī)定，礦業(yè)用地使用權的最長存續(xù)期限是50年，在實踐中一般都是以最高年限出讓給申請人，而礦業(yè)權的最長權利期限只30年，并且在實際操作中礦業(yè)權的存續(xù)期限都很短。礦業(yè)權和礦業(yè)用地使用權的權利存續(xù)期限不同造成礦業(yè)權期限屆滿或者礦產資源在權利存續(xù)期間開采枯竭，礦業(yè)企業(yè)在接下來相當長的時間里仍舊擁有相應的礦業(yè)用地使用權。對礦業(yè)用地進行調研發(fā)現，其大部分位于廣大的農村地區(qū)，存在于集體土地之上，區(qū)位都較偏，除了進行農業(yè)生產外利用價值不大，很難獲得理想的經濟效益，對于礦業(yè)企業(yè)來京通常情況下僅能用于礦產資源開發(fā)的用途。企業(yè)在礦業(yè)活動結束后必須依法復墾，雖然該地的地類屬于建設用地，但是企業(yè)難以用作其他用地，若閑置的話達到期限將被國家收回，現行法律僅有對這類土地可收回國有的規(guī)定，未允許其進入二級市場流轉，所以只能用于耕種，自己不能耕種的，雇傭當地農民耕種。以中煤平朔煤業(yè)有限責任公司為例，近幾年投入大量資金，復墾土地55000畝。這些土地都實行了征收，為避免復墾土地的荒蕪，企業(yè)只能投人大量人力、物力建設生態(tài)防護、生態(tài)農牧業(yè)種植、農牧產品加工、農業(yè)觀光等項目，投人很大精力用于農業(yè)生產。

2 我國礦業(yè)用地使用權流轉制度的完善建議

2.1 明確礦業(yè)用地使用權和礦業(yè)權的流轉關系

借鑒我國《物權法》對地上附著物與建設用地使用權之間一體化流轉的規(guī)定，在法律中也明確礦業(yè)權流轉和礦業(yè)用地使用權流轉的關系，即礦業(yè)權與礦業(yè)用地使用權二者在流轉中的依附關系。在《礦產資源法》中明確規(guī)定礦業(yè)權流轉時，礦業(yè)用地使用權礦業(yè)權的流轉而進行流轉。當礦業(yè)權尚處于存續(xù)狀態(tài)的時候，不允許對礦業(yè)用地使用權予以單獨轉讓。礦業(yè)權的取得是礦業(yè)用地使用權取得的前提，礦業(yè)用地使用權不可能單獨成立，基于礦業(yè)用地使用權的附隨性，在礦業(yè)權存續(xù)期間，礦業(yè)權流轉，礦業(yè)用地使用權必須隨之流轉，否則，礦業(yè)權受讓人的權利將無法實現。當礦業(yè)活動結束，礦業(yè)權終止時，礦業(yè)用地使用權也可以單獨進行流轉。

2.2 銜接礦業(yè)用地使用權和礦業(yè)權的審批程序

在審批程序方面構建“礦地一體”的高效協(xié)調機制，對礦業(yè)權、礦業(yè)用地使用權各自對應的流轉審批程序予以合理銜接，在嚴格審批礦業(yè)權流轉的過程中，同樣需要審批礦業(yè)用地使用權，避免發(fā)生礦業(yè)權無法真正實現的問題。對于礦業(yè)權流轉，其審批程序相當繁瑣，因而對相關制度進行設計時，建議允許當事人提前辦理用地轉移的相關手續(xù)。在探礦用地使用權流轉過程中，主要依據《合同法》中的債務承擔與轉移規(guī)定進行，由當事人締結用地合同，接下來依據這一合同，進入到探礦權流轉的審批環(huán)節(jié)。在采礦權流轉過程中，采礦權人可按照《土地登記辦法》中的相關規(guī)定，辦理土地使用權轉移的預告登記。并將與之有關的諸項證明資料當作“采礦權屬無爭議”的有效證明。如果采礦權流轉批準通過，那么便進入到采礦用地使用權的正式變更登記環(huán)節(jié)。如果采礦權流轉沒有通過批準，那么相關主管機構則不予辦理。如此一來，能夠有效保障礦業(yè)權流轉的高效進行，尤其是保證礦地權屬相一致，從而降低權利糾紛的發(fā)生率。

2.3 設立礦業(yè)權終止后集體土地的收回制度

對于在集體土地上行使的礦業(yè)用地使用權，不論其是以劃撥還是征收方式取得，在礦業(yè)活動終止后，應交回集體經濟組織，把土地的使用權返還給農民。位于廣大農村地區(qū)的礦業(yè)用地，其區(qū)位較偏，利用價值不大，除了用于礦產資源開發(fā)的用途，也就只能用于農業(yè)生產。若依照劃撥土地收歸國有，或者出讓土地符合法定條件由國家收回的方式，這部分土地就由國家享有所有權，但該部分土地因其經濟價值微薄，再作為建設用地進行出讓的可能性就很小，大部分土地將被閑置，但與此同時，農民卻失去了賴以生存的基礎。按我國復墾法的規(guī)定礦業(yè)用地經復墾后應優(yōu)先用于發(fā)展農業(yè)，對礦業(yè)企業(yè)來將已經失去了意義，但是其已經繳納了土地出讓金，如將土地限制就會被國家收回，自行進行耕種帶來的經濟效益雖小，但投入卻很大，只是礦業(yè)用地成為礦業(yè)企業(yè)的負擔。如此由于復墾后的礦業(yè)用地就相應的應當返還給農民繼續(xù)使用。基于復墾土地的用途限制，該土地應交回到集體經濟的手中，由農民繼續(xù)耕種。這樣不僅盤活了土地，減輕了礦山企業(yè)的負擔，也更好的維護了農民的利益。另外，如以地役權的方式取得礦業(yè)用地使用權，可以比較理想地解決，礦業(yè)用地的后續(xù)問題。礦業(yè)權人可以在礦業(yè)活動結束后，依據地役權合同，將礦業(yè)用地交還給土地的原權利人。

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陳雪（1988.6～ ），女，漢族，遼寧沈陽人，碩士，助理工程師，研究方向：土地法。