麗水農(nóng)林納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾點思考

□麗水市不動產(chǎn)登記中心 陳永春

麗水農(nóng)林納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的幾點思考

□麗水市不動產(chǎn)登記中心 陳永春

2015年初，麗水農(nóng)業(yè)部門會同國土資源部門聯(lián)合率先在全市開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，發(fā)布全國第一個地市級技術(shù)規(guī)范——《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫規(guī)范建設(shè)技術(shù)規(guī)范》；2016年8月，麗水市在全省率先開展了林權(quán)不動產(chǎn)登記試點，取得了一定成效，為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定了堅實基礎(chǔ)。

土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是對廣大農(nóng)戶權(quán)益的保護(hù)，是物權(quán)法得以落地的體現(xiàn)。然而具體到不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的辦件層面，要保證登記的正確性需要有嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)范、準(zhǔn)確的權(quán)籍調(diào)查和成熟的信息平臺作支撐。麗水在這兩個方面都作了有益的嘗試，取得了一定經(jīng)驗。接下來，按計劃今年全面實施林權(quán)不動產(chǎn)登記，明年實施土地承包經(jīng)營權(quán)登記，如何順利將農(nóng)林納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是麗水市面臨的新挑戰(zhàn)。

一、登記現(xiàn)狀與初步分析

通過對龍泉、松陽等地的試點和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前麗水市、縣（市、區(qū)）級農(nóng)林主管部門主要負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)的登記管理、糾紛調(diào)處及流轉(zhuǎn)備案等日常工作。其登記業(yè)務(wù)、調(diào)查成果及管理方式主要有以下特點。

1.登記實質(zhì)屬于行政行為

當(dāng)前農(nóng)、林主管部門負(fù)責(zé)的相關(guān)登記工作是基于行政管理的需要，屬于行政行為。登記的客體對象主要包括依土地承包合同為依據(jù)的土地承包經(jīng)營權(quán)登記、依雙方協(xié)議為依據(jù)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案登記。前者屬于物權(quán)，而后者屬于債權(quán)。登記類型分初始登記、變更登記、注銷登記和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案登記等。

登記業(yè)務(wù)量與土地房屋登記相比小很多，但相對分散、面廣。以松陽為例，全年辦理土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案登記、抵押登記業(yè)務(wù)量大致在300-380件；林權(quán)流轉(zhuǎn)備案登記、抵押登記數(shù)大致在1680-1850件，但抵押登記量相對較大，約占70%。

2.調(diào)查成果差異較大

以麗水開展的土地承包經(jīng)營權(quán)登記，采取了普查方式，即以1∶5000正射影像圖為基礎(chǔ)圖件（城區(qū)部分采用1∶2000），通過農(nóng)戶實地指界，將農(nóng)戶實際擁有的承包地塊逐一調(diào)繪上圖，部門采用實測，然后與原登記簿記載的地塊及面積進(jìn)行對照分析。從試點情況看，發(fā)現(xiàn)用于登記調(diào)查成果與實際差異較大，農(nóng)戶實際地塊面積普遍大于原權(quán)證記載面積，特別是山區(qū)農(nóng)田、森林面積差異較大，一般在10-25%，最大的誤差達(dá)到62%。

3.成果數(shù)據(jù)采用臺賬式管理

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)、林權(quán)確權(quán)登記頒證后建立了相應(yīng)的登記簿、冊及電子數(shù)據(jù)，然后以此為基礎(chǔ)，采用臺賬式管理數(shù)據(jù)，并開展日常登記管理工作。這種模式僅能維護(hù)權(quán)證數(shù)據(jù)與臺賬數(shù)據(jù)一致，由于沒有開展測繪標(biāo)準(zhǔn)的空間調(diào)查，無法建立矢量圖形數(shù)據(jù)庫，僅靠文字描述區(qū)分權(quán)屬界線，故登記地塊無法真正落地。

雖然農(nóng)業(yè)部門會同國土資源等有關(guān)部門已經(jīng)全面開展實地調(diào)查，采用圖解與實測相結(jié)合的辦法開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，但由于經(jīng)費、各部門配合不到位等各種因素，目前進(jìn)展緩慢。

4.專業(yè)技術(shù)人員普遍缺乏

各地對數(shù)據(jù)管理重視不夠，登記管理的專業(yè)技術(shù)人員幾乎沒有，大都是以臨時工作人員進(jìn)行粗放式管理。由于歷史原因，土地承包實施三十多年來，經(jīng)歷過三次變更，數(shù)據(jù)存在不完善不完整現(xiàn)象普遍存在，雖然本次土地承包經(jīng)營權(quán)重新確權(quán)登記，難度很大，但主管部門沒有自己技術(shù)人員參與，所有縣（市、區(qū)）采用外包形式，一包到底。

二、存在問題與剖析原因

當(dāng)前林權(quán)納入不動產(chǎn)登記后，其法律效力由原來行政行為產(chǎn)生轉(zhuǎn)變?yōu)椴粍赢a(chǎn)登記行為產(chǎn)生。不動產(chǎn)登記行為首先要有《物權(quán)法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱“條例”）等上位法的支撐，然后有準(zhǔn)確的權(quán)籍調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，再要有規(guī)范系統(tǒng)的信息平臺保障實現(xiàn)。

1.登記業(yè)務(wù)要對接

依據(jù)《條例》的規(guī)定，在登記業(yè)務(wù)的對接中主要存在以下問題。一是權(quán)利名稱相同內(nèi)涵不同?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)”“林權(quán)”在《條例》中僅指承包權(quán)，而在農(nóng)、林主管部門的登記管理中，卻包含了可用于流轉(zhuǎn)的經(jīng)營權(quán)，由于目前承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離無法律支撐，故形成了同名不同質(zhì)的現(xiàn)象。二是存在權(quán)利重疊的現(xiàn)象。由于土地承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)分別由農(nóng)、林主管部門頒發(fā)，部門之間缺乏有效銜接，如退耕還林后農(nóng)戶取得了林權(quán)證，但原有耕地的承包經(jīng)營權(quán)證沒有取消。三是土地開發(fā)而發(fā)生地類變更，為了保持農(nóng)戶相對穩(wěn)定，其農(nóng)、林取得的各類權(quán)證沒有進(jìn)行變更登記。四是登記內(nèi)容存在差異。依照《國土資源部關(guān)于啟用不動產(chǎn)登記簿樣式的通知（國土資分〔2015〕25號）》要求，不動產(chǎn)登記簿中要求填寫的內(nèi)容與農(nóng)、林原登記簿的內(nèi)容不完全一致，如用途的細(xì)化、農(nóng)地的等級等，因此在納入農(nóng)、林不動產(chǎn)登記時需補(bǔ)充完善相關(guān)信息。五是登記類型需作調(diào)整，《條例》中規(guī)定的各類登記類型及包含的內(nèi)容與原農(nóng)、林主管部門規(guī)定的內(nèi)容有較大差異。例如，以流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、互換等方式改變權(quán)利人的，在原農(nóng)、林登記中僅列入變更登記，而在不動產(chǎn)登記中屬于轉(zhuǎn)移登記，因此，原農(nóng)、林登記類型與不動產(chǎn)登記類型還需進(jìn)行梳理、調(diào)整，進(jìn)一步細(xì)化登記業(yè)務(wù)規(guī)程。

2.信息平臺尚待建設(shè)

由于前期不動產(chǎn)登記工作重點在房地合一登記優(yōu)先，對農(nóng)、林納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，其信息平臺建設(shè)準(zhǔn)備不足，在新系統(tǒng)中如何有效對接農(nóng)、林即將移交的相關(guān)數(shù)據(jù)，如何開展好農(nóng)、林新不動產(chǎn)登記證換發(fā)工作，如何對接構(gòu)建統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫等等，將是目前信息平臺建設(shè)的重點。

基于當(dāng)前農(nóng)、林只有屬性數(shù)據(jù)庫未建立空間矢量圖形數(shù)據(jù)庫，同時，用于頒發(fā)權(quán)證的調(diào)查成果實質(zhì)并未達(dá)到不動產(chǎn)登記的技術(shù)要求，這種矛盾需要時間和方法逐步過渡解決，不可能一步到位；另一方面，原權(quán)證是以戶為單位頒發(fā)和管理，記載所有承包地塊?，F(xiàn)在按照《不動產(chǎn)單元編碼規(guī)則》“一個承包地塊為一個宗地”的要求，每戶可擁有多個宗地，那么正確反映農(nóng)戶、宗地、不動產(chǎn)登記單元編碼以及相應(yīng)登記簿的復(fù)雜變化關(guān)系需要在新系統(tǒng)中采取新技術(shù)加以解決。

3.數(shù)據(jù)銜接和不動產(chǎn)單元編碼是權(quán)籍調(diào)查的核心難點

由于《條例》明確規(guī)定原有權(quán)證、登記簿合法有效，這就意味著原有成果數(shù)據(jù)也全部合法有效。特別是已發(fā)放的林權(quán)，形成的成果中缺乏空間矢量圖形數(shù)據(jù)，普遍存在權(quán)屬四至不清、面積不準(zhǔn)、數(shù)量不合等問題，無法落地。難點就是與原有“合法數(shù)據(jù)”的銜接，既要符合法律法規(guī)，又不能損害農(nóng)戶的合法權(quán)益。

三、對策措施與建議思考

通過試點分析，筆者認(rèn)為農(nóng)、林部分不動產(chǎn)登記應(yīng)以“尊重歷史、平穩(wěn)過渡”原則，采取“依申請登記、時間換空間”的策略，扎實穩(wěn)步推進(jìn)。

1.盡快出臺《浙江省不動產(chǎn)登記實施細(xì)則》

利用地方立法體系，進(jìn)一步完善可操作的農(nóng)、林不動產(chǎn)登記細(xì)則，為農(nóng)、林不動產(chǎn)登記提供直接法律依據(jù)。著重解決一是登記類型問題，如承包經(jīng)營權(quán)的分割、林權(quán)的分戶在農(nóng)林部門均按“變更登記”類型辦理，納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后則按“轉(zhuǎn)移登記”類型辦理。二是要區(qū)分物權(quán)登記與行政管理登記的實質(zhì)，例如農(nóng)林的經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，在沒有上位法支持以前，其實質(zhì)不屬于物權(quán)。涉及此類權(quán)利登記，建議暫不納入不動產(chǎn)登記體系。三是權(quán)利重疊的統(tǒng)一，針對原有承包經(jīng)營權(quán)和林權(quán)出現(xiàn)重疊的現(xiàn)象，建議在相應(yīng)地塊辦理不動產(chǎn)登記前依法予以統(tǒng)一。

2.做好權(quán)籍調(diào)查是農(nóng)、林納入不動產(chǎn)登記的關(guān)鍵所在

建議盡快出臺《浙江省不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查實施細(xì)則》，要充分考慮農(nóng)、林不動產(chǎn)登記的復(fù)雜性和現(xiàn)有成果數(shù)據(jù)的特性，重點解決好“調(diào)查數(shù)據(jù)的銜接”和不動產(chǎn)單元編碼等難題，進(jìn)一步明確既符合農(nóng)、林不動產(chǎn)登記實際，又要保護(hù)好已取得的農(nóng)、林權(quán)利人的合法權(quán)益，同時要更加注重實際調(diào)查的可操作性，滿足統(tǒng)一登記的管理需要。

3.強(qiáng)化信息平臺建設(shè)是農(nóng)、林納入不動產(chǎn)登記的核心結(jié)點

信息平臺建設(shè)必須以滿足登記業(yè)務(wù)需要為目的，必須與權(quán)籍調(diào)查緊密結(jié)合。建議在目前的情況下，農(nóng)、林部分不動產(chǎn)登記系統(tǒng)與土地房屋不動產(chǎn)登記系統(tǒng)分開建設(shè)，等待時機(jī)成熟，條件具備再合并。

4.進(jìn)一步明確工作職責(zé)

不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是一項繁雜的大工程，各環(huán)節(jié)層層推進(jìn)而又相互牽制，任何一個環(huán)節(jié)的懈怠都會影響其無法按計劃完成。避免工作和資金重復(fù)浪費，加強(qiáng)國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部分的聯(lián)動機(jī)制和技術(shù)支撐單位的聯(lián)系與合作，明確職責(zé)任務(wù)，以確保不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作順利穩(wěn)步推進(jìn)。