加強(qiáng)耕地保護(hù) 推動綠色發(fā)展

□杭州市國土資源局黨委書記、局長 謝建華

加強(qiáng)耕地保護(hù) 推動綠色發(fā)展

□杭州市國土資源局黨委書記、局長 謝建華

從“西湖時代”到“錢塘江時代”，從“后峰會”到“前亞運(yùn)”，杭州的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城市發(fā)展史無前例、快速推進(jìn)。在這重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，如何正確處理保護(hù)耕地和保障發(fā)展的關(guān)系，考驗(yàn)著杭州國土資源治理的智慧和能力。為此，我們始終遵循習(xí)近平總書記提出的“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，深入貫徹《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》精神，念好“保、用、補(bǔ)”三字經(jīng)，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和耕地保護(hù)協(xié)同共進(jìn)，為人民群眾創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，推動杭州綠色高效發(fā)展。

一、保：建立“五保三并重”耕保新體系

杭州市在耕地保護(hù)實(shí)踐中建立了“五保三并重”新體系，即堅(jiān)持保護(hù)耕地和集約用地并重，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并舉，堅(jiān)持三線劃定和城市布局共謀，著力推動耕地保護(hù)機(jī)制改革創(chuàng)新，形成了“優(yōu)化生態(tài)保良田、集約用地保良田、多規(guī)融合保良田、都市農(nóng)業(yè)保良田、農(nóng)耕傳承保良田”的杭州特色，并取得了一系列創(chuàng)新成效。

打造永久基本農(nóng)田劃定的“杭州樣板”。杭州市按照“保耕地就是保發(fā)展”的新理念，強(qiáng)化“土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃”等多規(guī)融合，科學(xué)合理安排好“生產(chǎn)、生活、生態(tài)、居住、產(chǎn)業(yè)、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生”等“八塊地”的需求，全市科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田254.5萬畝，劃定城市周邊永久基本農(nóng)田25.2萬畝，做到“該保護(hù)的耕地嚴(yán)格保護(hù)”“該保障的發(fā)展空間應(yīng)保盡保”，為城市綠色高效發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

“田長制”建設(shè)全國首開先河。參照“河長制”的做法，杭州開展并推廣了耕地保護(hù)“田長制”試點(diǎn)，創(chuàng)新實(shí)施永久基本農(nóng)田網(wǎng)格化管理，設(shè)立了“縣、鄉(xiāng)、村、組、戶”5級田長分級負(fù)責(zé)制，通過末端延伸，把村民小組和規(guī)模經(jīng)營主體納入保護(hù)體系，將保護(hù)責(zé)任從村級延伸到村民小組，從村民小組延伸到流轉(zhuǎn)大戶，完善了“橫向到邊、縱向到底”的耕地保護(hù)體系，實(shí)現(xiàn)了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任全覆蓋。為將責(zé)任落到實(shí)處，杭州市將“田長制”建設(shè)情況納入地方耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，管理成效作為考核評優(yōu)的重要依據(jù)，并與耕地保護(hù)補(bǔ)償金的發(fā)放相掛鉤。

耕保補(bǔ)償機(jī)制“全覆蓋”。2016年起，杭州市全面建立并實(shí)施了耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，市本級和下轄三區(qū)四縣出臺配套政策，著力加大對村集體經(jīng)濟(jì)組織保護(hù)耕地以獎代補(bǔ)力度，補(bǔ)償范圍覆蓋全部耕地，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“全覆蓋”。主城區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)每年每畝600元，目前屬于全國最高。蕭山、余杭、富陽等區(qū)和各縣（市）的以獎代補(bǔ)資金，則按照永久基本農(nóng)田和其他一般耕地綜合平均后每年每畝不低于100元。

耕保共同責(zé)任再深化。近年來，杭州市將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核重點(diǎn)調(diào)整到耕地保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新、永久基本農(nóng)田保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地占補(bǔ)平衡落實(shí)等方面，實(shí)現(xiàn)聚焦中心、精準(zhǔn)考核。重新梳理、優(yōu)化、分解、壓實(shí)各項(xiàng)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)，將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核的重要內(nèi)容。

二、用：樹立“四量五要”土地利用新理念

杭州深化土地要素市場化配置改革，樹立“四量五要”土地利用新理念，確定“鎖定總量、優(yōu)用增量、盤活存量、提高質(zhì)量”目標(biāo)思路，開辟“向空中要土地、向地下要土地、向存量要土地、向集約要土地、向創(chuàng)新要土地”土地要素保障渠道，倒逼發(fā)展方式從“新增依賴”向“內(nèi)涵挖潛”深入轉(zhuǎn)變。

轉(zhuǎn)方式、盤存量，增量減總量不減。從2015年開始，杭州啟動存量土地盤活攻堅(jiān)戰(zhàn)，搭建存量土地大數(shù)據(jù)管理工作平臺，深挖“批而未供、供而未用、低效利用”土地的潛力。2016年全市存量建設(shè)用地的使用占供地規(guī)模的60%左右。全市GDP增幅為10%，建設(shè)用地總規(guī)模僅增加1.03%，單位建設(shè)用地GDP增加7.9%，基本實(shí)現(xiàn)了“增產(chǎn)不增地”的預(yù)期目標(biāo)，保障了各類項(xiàng)目的用地需求，緩解了重大項(xiàng)目用地難題。

優(yōu)配置、促轉(zhuǎn)型，產(chǎn)能增用地不增。2014年以來，杭州實(shí)施了“空間換地”“畝產(chǎn)倍增”行動，率先就工業(yè)用地進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有力促進(jìn)了工業(yè)領(lǐng)域的去產(chǎn)能、降成本、補(bǔ)短板。全市國土資源系統(tǒng)構(gòu)建了“1+X”的土地利用政策體系，實(shí)行了差別化供地、修正地價、彈性年期、產(chǎn)業(yè)評價、合同創(chuàng)新等改革措施，通過差別化的供地政策、靈活的供地方式、績效化的評價考核以及精準(zhǔn)化的管理服務(wù)，既有效降低了實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的用地成本，又精準(zhǔn)補(bǔ)上了“重審批、輕監(jiān)管”“重招商、輕產(chǎn)出”的短板。

三、補(bǔ)：探索“3+1”耕地占補(bǔ)平衡新機(jī)制

杭州緊緊圍繞“減少占用優(yōu)質(zhì)耕地、大力推進(jìn)土地整治、完善指標(biāo)保障體系”三個著力點(diǎn)，牢牢扣住“探索農(nóng)村土地全域整治”這一創(chuàng)新點(diǎn)，加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡管理，為城市建設(shè)、重大產(chǎn)業(yè)、民生項(xiàng)目以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供要素保障。

加強(qiáng)管控，減少占用優(yōu)質(zhì)耕地。一是科學(xué)規(guī)劃，加強(qiáng)引導(dǎo)。對土地利用規(guī)劃局部調(diào)整水田面積5畝以上的，需實(shí)地踏勘、從嚴(yán)審查。二是有保有壓，強(qiáng)化管控。在項(xiàng)目選址論證過程中，對建設(shè)項(xiàng)目占用耕地情況進(jìn)行論證分析，除省市重點(diǎn)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、民生類項(xiàng)目以及確有必要且已落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”方案的經(jīng)營性用地項(xiàng)目外，其他項(xiàng)目原則上不得占用水田。三是多措并舉，避占耕地。積極探索低丘緩坡開發(fā)利用等不占耕地的新型開發(fā)模式。在重大項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)上，積極采取高架、隧道、下穿等工程技術(shù)，切實(shí)提高線性基礎(chǔ)設(shè)施工程“橋隧比”。四是以補(bǔ)定占，精準(zhǔn)投放。在土地利用年度計(jì)劃分配過程中，充分考慮各地補(bǔ)充耕地的潛力，嚴(yán)格實(shí)施“以補(bǔ)定占”。

加大力度，著力推進(jìn)土地整治。首先，加大力度，提升改造。大力推進(jìn)“旱地改水田”和耕地質(zhì)量等級提升工程，結(jié)合高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等土地整治工程，統(tǒng)籌規(guī)劃、落實(shí)資金，開展了“611”耕地保護(hù)工程，啟動墾造水田五年行動，落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。其次，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)，提質(zhì)改造。切實(shí)提高墾造耕地項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，全面實(shí)施耕作層剝離與再利用、中低產(chǎn)田的提質(zhì)改造、新增耕地后期培肥改良等工作，加強(qiáng)墾造耕地項(xiàng)目管理，切實(shí)提高新墾造耕地質(zhì)量等級。

明確責(zé)任，完善指標(biāo)保障體系。一是明確責(zé)任。通過落實(shí)好建設(shè)單位“補(bǔ)地義務(wù)”和屬地政府“補(bǔ)地任務(wù)”，厘清“市、縣、用地主體”之間的職責(zé)關(guān)系，發(fā)揮用地主體和屬地政府的主觀能動性。二是差別管理。按照“占優(yōu)地代價高、占劣地代價低，造好地補(bǔ)助高、造劣地補(bǔ)助低”原則，制定差別化的耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和墾造耕地項(xiàng)目補(bǔ)助政策，發(fā)揮價格杠桿作用，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)化選址，避占優(yōu)質(zhì)耕地。三是鼓勵協(xié)作。建立完善耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑平臺，鼓勵各縣（市、區(qū)）按照“政府主導(dǎo)、自愿協(xié)商、互惠互利”的原則，采取“貨幣、發(fā)展用地、物業(yè)”等多種形式，開展補(bǔ)充耕地指標(biāo)互補(bǔ)協(xié)作，推動全市城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。

探索全域整治，保障一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。一是編制全域整治專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期的宏觀控制和統(tǒng)一管理。二是打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，將“農(nóng)地流轉(zhuǎn)、農(nóng)居集聚、耕地保護(hù)”三項(xiàng)措施有機(jī)結(jié)合起來，打造若干現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。三是有序?qū)嵤┐迩f有機(jī)更新，結(jié)合城中村改造工作，采取“村莊改造、新區(qū)集聚”的辦法，通過增減掛鉤途徑，有序推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)集聚，為城市保留綠色生態(tài)空間。四是盤活存量建設(shè)用地資源。按照“總量鎖定、流量彈性”的原則，對現(xiàn)狀農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)籌整治利用，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量化目標(biāo)。五是全面提升農(nóng)村地區(qū)環(huán)境面貌。按照“階段保護(hù)、階段開發(fā)”的思路，以時間換空間，通過整村搬遷、土地整治、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)模經(jīng)營、全面提升改變區(qū)域環(huán)境面貌。