美國實(shí)施環(huán)保法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及對中國的啟示

● 斯蒂夫·沃弗遜（Steve Wolfson）

美國實(shí)施環(huán)保法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及對中國的啟示

● 斯蒂夫·沃弗遜（Steve Wolfson）

中國高度重視加強(qiáng)環(huán)境治理，并為之付出努力。新環(huán)保法規(guī)定必須詳細(xì)披露污染物排放情況，加強(qiáng)問責(zé)，這顯示了中國環(huán)境治理的決心。中國的這些做法已引起世界的廣泛關(guān)注，激發(fā)了人們對未來的希望。我簡要介紹美國實(shí)施環(huán)保法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，重點(diǎn)講講我們采用的可能適用于中國環(huán)境治理的協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的方法與法律工具。

在過去的45年中，美國在改善空氣質(zhì)量方面取得了顯著成效，但美國的環(huán)保體系仍不完善。

第一，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時可以擁有清潔的空氣，若二者只能選其一，必然是錯誤的。

第二，法律在指導(dǎo)和組織環(huán)保部門的工作方面起了核心作用。完善的法律和機(jī)制能有效協(xié)調(diào)不同部門、聯(lián)邦和州政府之間的關(guān)系，有助于實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量目標(biāo)。

第三，科學(xué)知識能指導(dǎo)環(huán)境決策。信息公開、公眾參與、問責(zé)制等相關(guān)法律和制度安排為科學(xué)決策提供了重要基礎(chǔ)。

當(dāng)然，美國在貫徹執(zhí)行環(huán)保法的過程中也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了有效的環(huán)境治理體系所具備的關(guān)鍵特征。這些關(guān)鍵特征包括：制定明確、公平、具有可執(zhí)行性的環(huán)保法律和實(shí)施條例，明確主管部門和協(xié)調(diào)機(jī)制；做到環(huán)境信息公開，提供利益相關(guān)方參與的機(jī)會，建立公正、高效的爭議解決程序；建立問責(zé)機(jī)制，包括強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)制、公平公正的爭議解決機(jī)制。

聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署及其他機(jī)構(gòu)已認(rèn)定上述因素對實(shí)現(xiàn)有效的環(huán)境治理起到了促進(jìn)作用。①

美國在實(shí)施環(huán)保法的過程中強(qiáng)調(diào)方法，即在環(huán)保署和各州之間劃分職責(zé)。美國有50個州，這50個州屬于地方轄區(qū)，每個州都有自己的環(huán)保機(jī)構(gòu)。美國環(huán)保署在很大程度上依賴于這些州立環(huán)保機(jī)構(gòu)來貫徹環(huán)保法。

這種方法被稱為“合作聯(lián)邦制”（Cooperative Federalism），是美國環(huán)保法實(shí)施體系的重要組成部分?！昂献髀?lián)邦制”具體是如何實(shí)施的？首先，聯(lián)邦政府一般只對一部分州立項(xiàng)目提供財政支持。我們只資助其中一些比較重要的項(xiàng)目，不會對所有項(xiàng)目都提供財政支持。這為環(huán)保署指導(dǎo)各州實(shí)施環(huán)保法提供了有利條件。其次，聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)建立了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)參照。只要能達(dá)到聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)，各州可以根據(jù)本地情況制定自己的污染防治計(jì)劃。有些州甚至?xí)贫ǜ訃?yán)格的法律或規(guī)定，但一般不允許低于聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)。再次，美國環(huán)保法規(guī)定，環(huán)保署有權(quán)監(jiān)督各州的執(zhí)法行為。環(huán)保法中有多項(xiàng)條款賦予了環(huán)保署的監(jiān)督權(quán)。例如，對于不符合相關(guān)法律標(biāo)準(zhǔn)的，環(huán)保署有權(quán)阻止州環(huán)保局發(fā)放排污許可證。如果某個州的空氣質(zhì)量計(jì)劃未嚴(yán)格實(shí)施，環(huán)保署有權(quán)要求“抵消”措施。也就是說，只有減少其他地方的排放后，才能批準(zhǔn)新的污染源。污染越嚴(yán)重的地區(qū)，抵消比例越高。在某些污染特別嚴(yán)重的地區(qū)，抵消比例甚至達(dá)到2:1。這種方法可以在保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的同時實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量目標(biāo)，大大促進(jìn)了州與州之間的合作。再如，根據(jù)《清潔空氣法》“友鄰”條款規(guī)定，各州必須制定州實(shí)施計(jì)劃來防止污染物在州與州之間傳播，避免干擾各州取得的成果。環(huán)保署可以要求某個州通過分配企業(yè)污染限額的方式解決跨界污染問題。環(huán)保署還要審查各州的執(zhí)法情況，如有未執(zhí)法情況，環(huán)保署可代為采取執(zhí)法措施。

當(dāng)然，各州在制定、貫徹和執(zhí)行環(huán)保法上都有自己的政策、政治考量和激勵措施。有些州制定的標(biāo)準(zhǔn)甚至比環(huán)保署更嚴(yán)格。但是，當(dāng)這些激勵措施無法達(dá)到法定效果時，環(huán)保署可以動用其他政策工具對其進(jìn)行補(bǔ)充。

另一個行之有效的工具是空氣和水污染源排放許可證。在美國，許可證制度是環(huán)保機(jī)構(gòu)采取的一項(xiàng)重要監(jiān)管手段，可確保工廠的排放限額，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量目標(biāo)。污染物排放許可證制度有助于實(shí)現(xiàn)有效環(huán)境治理，從多個方面促進(jìn)環(huán)境保護(hù)。在許可證中明確操作要求和監(jiān)測上報義務(wù)，有助于污染源更容易理解要求，提高政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)督執(zhí)法能力。要求新污染源在許可證申請中通過建模闡述空氣質(zhì)量影響，有助于環(huán)保官員根據(jù)空氣質(zhì)量目標(biāo)進(jìn)行決策，批準(zhǔn)新污染源。做到許可證發(fā)放程序透明化和公共參與，有助于在發(fā)生沖突之前及時解決公眾關(guān)注的問題，完善科學(xué)決策，提高公眾信心。

①聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署理事會第27/9號關(guān)于推進(jìn)環(huán)境公正、環(huán)境治理和環(huán)境可持續(xù)性法律的決定；另參見聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會“我們想要的未來”第10段（可持續(xù)發(fā)展依賴于“有效管理和法治”，包括透明和負(fù)責(zé)任的機(jī)構(gòu)）；聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)16（認(rèn)識到建立高效、負(fù)責(zé)任和包容性機(jī)構(gòu)的必要性，旨在推進(jìn)法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)正義，減少腐敗，實(shí)現(xiàn)參與式?jīng)Q策和信息公開）。

（作者系美國環(huán)保署法務(wù)專家）