張家港市鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的實踐與探索

● 張家港市鳳凰鎮(zhèn)人民政府

張家港市鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的實踐與探索

● 張家港市鳳凰鎮(zhèn)人民政府

2011年，張家港市鳳凰鎮(zhèn)被確定為江蘇省經(jīng)濟發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)。試點改革以來，鳳凰鎮(zhèn)不斷轉(zhuǎn)變觀念，完善機制，加大基層執(zhí)法力度，扎實推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)，打造了“制度健全、管理規(guī)范、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、運行高效”的新型綜合管理機構(gòu)，實現(xiàn)了“一支隊伍管執(zhí)法”。

一、探索健全執(zhí)法保障機制

1.規(guī)范承接執(zhí)法權(quán)限。2012年8月出臺了《關(guān)于賦予鳳凰鎮(zhèn)部分經(jīng)濟社會管理權(quán)限的意見》，首批226項行政執(zhí)法權(quán)限下放至鳳凰鎮(zhèn)運行。2013年12月，《市政府關(guān)于印發(fā)張家港市第二批下放鳳凰鎮(zhèn)行政管理權(quán)限項目的通知》再次賦予鳳凰鎮(zhèn)236項行政執(zhí)法權(quán)限。通過兩次放權(quán)，鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局承擔(dān)了城管、安監(jiān)、環(huán)保、人社、水利、衛(wèi)生、文廣等15個市級部門下放的共計462項行政執(zhí)法權(quán)限。2016年9月，張家港市召開“深化鳳凰鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作推進(jìn)會”，對全市可下放權(quán)限進(jìn)行論證，最終確定將18個市級行政執(zhí)法部門的1853項行政執(zhí)法權(quán)限下放至鳳凰鎮(zhèn)運行。為確保有序有效承接，鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局根據(jù)執(zhí)法職能、執(zhí)法對象、執(zhí)法方式的相似程度，采取“1+1+3”模式確定下屬科室（大隊）的功能職責(zé)，“一個科室”即綜合法規(guī)科，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宣傳法制，“一個中心”即數(shù)字化指揮中心，管好綜合執(zhí)法系統(tǒng)平臺，“三個大隊”即一、二、三大隊，分別按照職能劃分承接、行使、管理好各項執(zhí)法權(quán)限。

2.明晰職責(zé)分工。鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局以清單的形式逐條厘清下放執(zhí)法權(quán)限，列明放權(quán)部門、權(quán)力名稱、法律依據(jù)及權(quán)力類型等內(nèi)容；以執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)為界限劃清與后臺各局室職責(zé)，綜合執(zhí)法局負(fù)責(zé)執(zhí)法，后臺局室負(fù)責(zé)管理；按照權(quán)限性質(zhì)整合三個大隊分工：一大隊負(fù)責(zé)城市管理、文廣新、物價、旅游以及民政等方面的行政執(zhí)法權(quán)限；二大隊負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)、環(huán)境監(jiān)察、勞動監(jiān)察、節(jié)能、教育以及體育等方面行政執(zhí)法工作；三大隊負(fù)責(zé)建設(shè)、規(guī)劃、房管、水利、農(nóng)業(yè)、市場監(jiān)管、計劃生育等方面行政執(zhí)法工作。同時，健全工作會商、信息共享、協(xié)調(diào)指揮等機制，集中人員、時間、精力開展工作，形成合力，快速有效解決相關(guān)執(zhí)法重點難點問題；充分聯(lián)合社會管理力量強化執(zhí)法管理，借助第三方專業(yè)技術(shù)機構(gòu)的管理優(yōu)勢，明確聯(lián)勤巡查工作要求，提高整體管理水平。

3.保障人員經(jīng)費。目前，鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局有正式執(zhí)法人員48人，輔助人員90人。市級部門先后委派8名業(yè)務(wù)骨干到鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局掛任局長助理，留任3人；同時，整建制劃歸執(zhí)法人員近20名，從后臺管理局室挑選業(yè)務(wù)骨干充實到綜合執(zhí)法局近10人，并每年向社會招錄人員充實執(zhí)法隊伍。相關(guān)執(zhí)法經(jīng)費、裝備保障到位，基本能夠滿足日常執(zhí)法需要。

二、探索規(guī)范執(zhí)法運行體系

1.精細(xì)監(jiān)督規(guī)范權(quán)力運行。嚴(yán)格執(zhí)行自由裁量，對照責(zé)任清單細(xì)化具體的行政處罰幅度，對法律、法規(guī)和規(guī)章沒有規(guī)定行政處罰罰款的裁量階次和幅度，按照比例原則匡算出相對科學(xué)、合理的裁量階次和罰款幅度，確保規(guī)范自由裁量權(quán)對下放行政處罰事項全覆蓋、不遺漏。實行案件“五級把關(guān)制”。規(guī)范案件辦理程序，成立鳳凰鎮(zhèn)行政處罰合議小組，對重大行政處罰案件實行集體會商，實行承辦人、法制員、大隊負(fù)責(zé)人、法制科、合議小組五級審核把關(guān)制，從源頭上保證辦案質(zhì)量，杜絕錯案及不規(guī)范行為的發(fā)生。推行執(zhí)法全過程留痕。整合各下放市級部門的執(zhí)法文書，制作統(tǒng)一文書模板，明確行政執(zhí)法過程記錄規(guī)則和程序，固化行政處罰網(wǎng)上運行工作流程，確保所有處罰權(quán)限實現(xiàn)全過程網(wǎng)上管理和監(jiān)控，借助行政處罰網(wǎng)上運行系統(tǒng)、現(xiàn)場執(zhí)法記錄設(shè)備、視頻監(jiān)控設(shè)施等手段，對立案、監(jiān)督檢查、調(diào)查取證、送達(dá)等多個環(huán)節(jié)進(jìn)行紙質(zhì)和音視頻記載留痕，完善執(zhí)法臺賬和案卷的制作、歸檔、保存和查閱程序，確保有據(jù)可查，避免出現(xiàn)隨意執(zhí)法、不按程序執(zhí)法、不文明執(zhí)法等違法執(zhí)法的問題。

2.創(chuàng)新監(jiān)管模式。實施“雙隨機”抽查。以“一表兩清單、兩庫一平臺”為主要內(nèi)容，制定統(tǒng)一執(zhí)法檢查表格、隨機抽查事項清單、事中事后監(jiān)管責(zé)任清單。建立隨機抽查對象庫、執(zhí)法檢查人員名錄庫和統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺，采取系統(tǒng)隨機抽取執(zhí)法人員、隨機抽取執(zhí)法對象的方式進(jìn)行，同一職能的檢查確保每周至少抽查一次，每次抽取不少于五個執(zhí)法對象，做到全隨機、全監(jiān)督、全覆蓋，每月對抽查結(jié)果進(jìn)行公開，促進(jìn)“陽光執(zhí)法”和“公平執(zhí)法”。大力推行行政指導(dǎo)。梳理承接權(quán)限中適合做行政指導(dǎo)工作的職能，形成行政指導(dǎo)工作方案，規(guī)范行政指導(dǎo)文書，積極采用建議、提醒、勸告、警戒、約談等方式開展工作，防止“以罰代管、只罰不管”問題。建立健全重大行政執(zhí)法案件溝通對話機制，在充分協(xié)商、相互理解和最大限度的共識之上，改進(jìn)執(zhí)法態(tài)度，講究執(zhí)法藝術(shù)，減少、避免執(zhí)法過程中的對抗和沖突，剛?cè)岵嵘龍?zhí)法效能。

3.科學(xué)合理構(gòu)建制度保障。根據(jù)鳳凰鎮(zhèn)實際執(zhí)法工作及綜合執(zhí)法局內(nèi)部管理情況，先后出臺了大量務(wù)實管用的規(guī)章制度，并編制成冊，形成了《鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局行政執(zhí)法制度匯編》。規(guī)范崗位職責(zé)。編制崗位職責(zé)，對綜合執(zhí)法局“一個科室、一個中心、三個大隊”以職定責(zé)、以崗定人，明確崗位職責(zé)范圍、職責(zé)權(quán)限以及工作標(biāo)準(zhǔn)要求，全面落實崗位責(zé)任制。規(guī)范執(zhí)法制度。先后制訂出臺《行政執(zhí)法責(zé)任制度》、《重大行政執(zhí)法事項合議制度》、《行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督制度》、《行政處罰聽證制度》、《行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度》、《行政執(zhí)法公示制度》、《舉報受理制度》等，并將執(zhí)法人員執(zhí)行制度情況納入績效考核。規(guī)范內(nèi)部管理。重點圍繞內(nèi)部管理、工作紀(jì)律、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、責(zé)任追究、設(shè)施（裝備）維護(hù)、財務(wù)管理等方面內(nèi)容，制定并形成了一套完備的內(nèi)部管理制度體系，真正實現(xiàn)“以制度管人、按制度辦事、用制度規(guī)范行為”的目標(biāo)要求。

三、強化執(zhí)法隊伍建設(shè)

1.一專多能體現(xiàn)執(zhí)法優(yōu)勢?；鶎訄?zhí)法過程中遇到的問題千差萬別，很多問題本身并不復(fù)雜，分工太細(xì)只會浪費執(zhí)法力量，造成執(zhí)法資源內(nèi)耗，“一專多能”是綜合執(zhí)法改革試點的最基本要求，也符合基層執(zhí)法實際需要。鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局在“一專多能，綜合執(zhí)法”上進(jìn)行了積極的探索。比如，要求執(zhí)法人員熟悉多項執(zhí)法領(lǐng)域，在每個大隊內(nèi)部推行“AB崗”工作制度，確保執(zhí)法工作零缺位、執(zhí)法人員多崗鍛煉。在處理違規(guī)搭建、噪聲擾民、占道經(jīng)營等很多基層常見的問題上，三個大隊相互調(diào)度，滲透執(zhí)法。通過深挖內(nèi)部潛能，實現(xiàn)有限執(zhí)法力量的最大優(yōu)化，同時也避免了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法甚至推諉扯皮。

2.嚴(yán)寬相濟激發(fā)隊伍活力。完善監(jiān)督考核。成立綜合執(zhí)法監(jiān)督考核小組，配備專人實施巡查監(jiān)督。采取日?？己伺c年度考核相結(jié)合、內(nèi)部考核與外部評議相結(jié)合的方式，層層落實執(zhí)法人員崗位職責(zé)，按照“因地制宜、分級考核、典型示范”的原則量化督查考評指標(biāo)，制定科學(xué)合理的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，切實發(fā)揮督查督辦的監(jiān)督制約工作。同時，將督辦事項納入綜合執(zhí)法管理平臺進(jìn)行管理，實現(xiàn)立項、督辦、辦結(jié)等全過程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，切實增強隊伍的量化管理和動態(tài)管理。執(zhí)行“三率五不準(zhǔn)”。要求執(zhí)法隊伍在保證“見員率、見車率、執(zhí)行率”三率的前提下，嚴(yán)格做到“五不準(zhǔn)”，即不準(zhǔn)以任何借口、任何形式接受行政相對人的吃請；不準(zhǔn)參加行政相對人安排的任何娛樂活動；不準(zhǔn)接受行政相對人的禮金、禮品；不準(zhǔn)隨意處置罰沒物品；不準(zhǔn)隨意提高或降低罰沒標(biāo)準(zhǔn)。建立人員激勵機制?？己嗽u比與工資獎金、崗位續(xù)聘緊密掛鉤。根據(jù)督查考核結(jié)果，對執(zhí)法人員和輔助人員進(jìn)行評先評優(yōu)，進(jìn)行物質(zhì)和精神獎勵，對于違反規(guī)定或者造成單位不良影響的，嚴(yán)格按規(guī)章制度追究個人責(zé)任，獎勤罰懶。同時，打開晉升通道，三年考核優(yōu)秀的執(zhí)法人員優(yōu)先提拔晉升，充分調(diào)動人員的工作積極性激發(fā)隊伍活力。

3.強化培訓(xùn)提升執(zhí)法能力。創(chuàng)新執(zhí)法培訓(xùn)內(nèi)容和方式，整合培訓(xùn)資源，每年圍繞思想道德、法律法規(guī)、業(yè)務(wù)技能以及人員精神風(fēng)貌等制訂詳細(xì)的執(zhí)法培訓(xùn)計劃，培訓(xùn)形式多種多樣，分為體能訓(xùn)練、案卷評查、業(yè)務(wù)測試、培訓(xùn)講座、參觀學(xué)習(xí)等。綜合執(zhí)法局所屬各大隊分別根據(jù)自身的實際需要制訂年度培訓(xùn)分計劃，每周選取一個課題開展工作業(yè)務(wù)探討，每月安排一次隊內(nèi)培訓(xùn)，重點圍繞執(zhí)法難點、文書制作、新法實務(wù)等方面進(jìn)行，幫助執(zhí)法隊員快速熟悉執(zhí)法業(yè)務(wù)，快速提升執(zhí)法能力。

四、探索整合執(zhí)法管理平臺

1.多系統(tǒng)整合實現(xiàn)資源共享。建立綜合執(zhí)法管理平臺，平臺中設(shè)置執(zhí)法網(wǎng)格、雙隨機抽檢、統(tǒng)計分析、辦公系統(tǒng)等模塊功能，將鳳凰鎮(zhèn)的重大危險源管理、執(zhí)法管理、鎮(zhèn)區(qū)攝像頭監(jiān)控管理信息全部接入綜合執(zhí)法管理平臺統(tǒng)一進(jìn)行管理，打破信息壁壘，實現(xiàn)互聯(lián)互通、資源共享，從而促進(jìn)執(zhí)法、管理、辦案深度融合。通過管理平臺整合城市e管家、12345便民服務(wù)、12319城管、12369環(huán)保投訴等服務(wù)系統(tǒng)熱線資源，對咨詢、建議、求助、投訴、舉報等事項實現(xiàn)統(tǒng)一受理、統(tǒng)一督辦、統(tǒng)一考核，真正形成上下聯(lián)動、橫向連通、規(guī)范高效的運行機制。

2.全方位覆蓋實施網(wǎng)格化管理。根據(jù)分級分類的要求，鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局將執(zhí)法管理劃分為“城市管理、企業(yè)管理、建設(shè)管理”三大網(wǎng)格，合理調(diào)配人員，細(xì)化網(wǎng)格設(shè)置，分別劃定三級管理網(wǎng)格，各大隊負(fù)責(zé)人為網(wǎng)格總負(fù)責(zé)人，各級網(wǎng)格分別明確具體負(fù)責(zé)人。按照全鎮(zhèn)區(qū)域、執(zhí)法責(zé)任區(qū)、執(zhí)法管理小組形成三級管理網(wǎng)格。充分發(fā)揮各類資源優(yōu)勢，從而實現(xiàn)了執(zhí)法資源全整合、信息資源全掌控、監(jiān)督管理全覆蓋、服務(wù)措施全方位。

3.全面實施智能化平臺運作。高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建網(wǎng)上辦案平臺，推進(jìn)網(wǎng)上辦案，不斷簡化案件審批流程，提高行政案件審批效率；實行網(wǎng)上監(jiān)督機制，不斷完善行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督體系，依托大數(shù)據(jù)管理，實現(xiàn)備案管理、監(jiān)督運行；實現(xiàn)了行政處罰案件網(wǎng)上辦結(jié)率100%，行政執(zhí)法網(wǎng)上過程、質(zhì)量、行為監(jiān)督率100%。