江蘇深化公益類事業(yè)單位改革的探索與思考

● 蔣凱淵 賈 雷

江蘇深化公益類事業(yè)單位改革的探索與思考

● 蔣凱淵 賈 雷

公益類事業(yè)單位主要面向社會(huì)提供公益服務(wù)和為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障，面廣量大，情況復(fù)雜。多年來，江蘇省積極探索政事分開、事企分開的有效形式，切實(shí)增強(qiáng)事業(yè)單位公益屬性，不斷提高公益服務(wù)質(zhì)量和效率。

一、公益類事業(yè)單位改革的探索實(shí)踐

（一）明確功能定位，進(jìn)一步強(qiáng)化公益屬性

在改革中，始終堅(jiān)持促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展目標(biāo)定位，發(fā)揮公益類事業(yè)單位職能，最大限度地釋放公益類事業(yè)單位發(fā)展活力，為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公益服務(wù)。

一是充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。積極參與公益事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，指導(dǎo)引領(lǐng)公益類事業(yè)單位與民辦單位之間、公益類事業(yè)單位內(nèi)部的科學(xué)布局，促進(jìn)各類公益事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?！督K省事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理辦法》明確，重點(diǎn)社會(huì)公益事業(yè)項(xiàng)目需要辦理事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的，機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參與項(xiàng)目立項(xiàng)的研究、論證工作。《省委省政府關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的實(shí)施意見》要求，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大社會(huì)公益項(xiàng)目立項(xiàng)與事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理的有效對(duì)接，為社會(huì)力量參與舉辦公益事業(yè)留下足夠空間。常州市出臺(tái)《機(jī)構(gòu)編制部門參與社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局和項(xiàng)目立項(xiàng)的意見》，突出了機(jī)構(gòu)編制宏觀指導(dǎo)和前置管理，強(qiáng)化了公益類事業(yè)單位的功能定位。

二是探索推動(dòng)去行政化改革。研究制定《關(guān)于進(jìn)一步完善全省科研事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置審批的通知》，明確新設(shè)科研事業(yè)單位不再明確行政級(jí)別。支持省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院探索建設(shè)現(xiàn)代事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長負(fù)責(zé)制，采取項(xiàng)目紐帶的方式設(shè)立若干專業(yè)研究所，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。會(huì)同省人力資源社會(huì)保障廳印發(fā)《江蘇省行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤涉及事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制調(diào)整的實(shí)施意見（試行）》，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)去行政化工作。支持蘇州市探索中小學(xué)取消校長級(jí)別，實(shí)行職級(jí)制，設(shè)置特級(jí)、高級(jí)（含一等、二等）、中級(jí)（含一等、二等）、初級(jí)共四級(jí)六等職級(jí)。

三是推進(jìn)涉審中介服務(wù)改革。省政府出臺(tái)《省政府部門行政許可中介服務(wù)事項(xiàng)清單》，嚴(yán)格落實(shí)清單管理，簡化中介評(píng)估報(bào)告，規(guī)范中介服務(wù)收費(fèi)，堅(jiān)決切斷中介服務(wù)利益關(guān)聯(lián)，堅(jiān)決摘掉涉審中介服務(wù)事業(yè)單位的“紅頂”。組織對(duì)省屬95家涉審中介服務(wù)事業(yè)單位進(jìn)行全面摸底，并選取省工程咨詢中心等13家事業(yè)單位開展改革試點(diǎn)，針對(duì)不同類型單位逐家研究提出轉(zhuǎn)企改制、政府買單、剝離職能等具體改革措施。泰州、鹽城、連云港等市通過剝離中介服務(wù)職能、撤并整合機(jī)構(gòu)等方式，積極推進(jìn)涉審中介服務(wù)事業(yè)單位改革工作。

（二）加大統(tǒng)籌力度，進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)

一是盤活編制存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局。緊緊圍繞中心、服務(wù)大局，通過整合資源、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、挖潛調(diào)劑，優(yōu)先保障義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等重點(diǎn)領(lǐng)域，做到有保有壓，服務(wù)發(fā)展。制定出臺(tái)并組織落實(shí)省編委《關(guān)于做好全省控編減編工作意見》，對(duì)職能萎縮、規(guī)模過小、職責(zé)相近、過于分散的事業(yè)單位予以整合撤并、收回空編。蘇州市收回市直事業(yè)單位90%的空編，由市編委集中管理和統(tǒng)籌使用；淮安市撤銷33家職能弱化的公益類事業(yè)單位，收回市直事業(yè)單位空編1323名。針對(duì)義務(wù)教育階段教職工結(jié)構(gòu)性缺編問題，與省財(cái)政廳、省教育廳等七部門聯(lián)合發(fā)文，鼓勵(lì)各地在設(shè)區(qū)市范圍內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑教職工編制。蘇州市吳江區(qū)積極探索分學(xué)段核定教師編制，鹽城市在全市范圍內(nèi)按一定比例從各縣教職工編制中調(diào)劑800多名，淮安市在全市范圍調(diào)劑754名教職工編制，有效緩解市區(qū)教職工編制需求。

二是創(chuàng)新管理方式，探索備案管理。出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新公立醫(yī)院人員編制管理的實(shí)施意見（試行）》，以“標(biāo)準(zhǔn)核定、備案管理、崗位設(shè)置、分類聘用”為原則，改審批管理為備案管理。依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)備案確定人員控制數(shù)額，全面實(shí)行崗位管理；備案制人員在崗位聘用、收入分配、職稱評(píng)定、進(jìn)修培訓(xùn)、考核等方面與原事業(yè)編制人員同等對(duì)待，聘用期內(nèi)參照機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金水平建立年金制度；備案制人員由公立醫(yī)院自主公開招聘、自主管理，探索實(shí)行年薪制等多種形式的自主分配方式。目前全省共有84家醫(yī)院43263名人員控制數(shù)額實(shí)行備案管理。近期，江蘇省陸續(xù)在科研院所、高等院校、技師技工學(xué)校等公益二類事業(yè)單位積極探索備案制管理。

三是轉(zhuǎn)變支持方式，推行購買服務(wù)。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，采用政府購買服務(wù)、合同外包、特許經(jīng)營、投資補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量舉辦公益事業(yè)、提供公共服務(wù)。南通市加強(qiáng)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理與政府購買服務(wù)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，明確要求已經(jīng)推行政府購買服務(wù)的公益服務(wù)事項(xiàng)，不再新設(shè)事業(yè)單位承擔(dān)，由現(xiàn)有事業(yè)單位承擔(dān)的公益服務(wù)事項(xiàng)，凡適合向社會(huì)力量購買的，不再核定事業(yè)編制或相應(yīng)核減編制，有條件的地方也可撤銷相關(guān)事業(yè)單位或?qū)⑵渑嘤D(zhuǎn)化為社會(huì)組織、核減相應(yīng)編制。常州市探索在公共衛(wèi)生、文化、體育、交通、社會(huì)養(yǎng)老和環(huán)衛(wèi)等10個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)政府購買公共服務(wù)試點(diǎn)，不斷增強(qiáng)公益事業(yè)發(fā)展活力。

四是優(yōu)化資源配置，做強(qiáng)公益服務(wù)。結(jié)合調(diào)整市縣工商質(zhì)監(jiān)食藥管理體制，圍繞“一個(gè)中心管檢測(cè)”，推進(jìn)市縣檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合，全省檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)由改革前的234個(gè)減少到71個(gè)，編制數(shù)由3540名減少到2843名。按照整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)要求，圍繞“一個(gè)平臺(tái)管交易”，整合分散設(shè)立的工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等交易平臺(tái)，成立實(shí)體化的公共資源交易中心。為理順管理體制，健全完善管理經(jīng)辦體系，圍繞“一個(gè)機(jī)構(gòu)管醫(yī)?！保e極推進(jìn)現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合經(jīng)辦資源整合，將衛(wèi)計(jì)委所屬的新農(nóng)合經(jīng)辦機(jī)構(gòu)整合并入人社部門所屬的醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。此外，積極推動(dòng)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)婦幼保健和計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)資源整合。通過整合資源、優(yōu)化配置，真正實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，有效提升了服務(wù)能力。

（三）強(qiáng)化制度建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管

一是夯實(shí)基礎(chǔ)，加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)。出臺(tái)并實(shí)施《江蘇省事業(yè)機(jī)構(gòu)編制管理辦法》，為事業(yè)單位的職能、機(jī)構(gòu)、編制管理及審批權(quán)限等提供了政策依據(jù)。制定中小學(xué)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，保障基本公益服務(wù)需求。印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范省屬參照公務(wù)員法管理事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)管理的通知》和《關(guān)于做好省屬事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)核定工作的通知》，按照應(yīng)核盡核、從嚴(yán)核定的原則，全面規(guī)范各類事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

二是提高門檻，強(qiáng)化職能評(píng)估。為嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制增長，省編委議事規(guī)則明確，凡屬增加機(jī)構(gòu)編制的事項(xiàng)，應(yīng)事先組織評(píng)估或?qū)＜艺撟C，提出評(píng)估意見或論證報(bào)告，供省編委決策參考。蘇州市對(duì)公益類事業(yè)單位職能事項(xiàng)實(shí)行清單管理，梳理事業(yè)單位的權(quán)責(zé)邊界、建立職能目錄；以職能管理為標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估各部門的編制配置，根據(jù)事業(yè)單位職能強(qiáng)弱重新分配編制。無錫市制定出臺(tái)《事業(yè)單位社會(huì)公共服務(wù)績效考評(píng)試行辦法》，按照事業(yè)單位提供社會(huì)公共服務(wù)的種類，建立以公共服務(wù)指數(shù)為核心的事業(yè)單位社會(huì)公共服務(wù)績效考核評(píng)估體系，分行業(yè)對(duì)事業(yè)單位提供的社會(huì)公共服務(wù)進(jìn)行全面科學(xué)評(píng)估，考評(píng)結(jié)果與事業(yè)單位年度工資總額、領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用和財(cái)政供養(yǎng)預(yù)算等掛鉤。

三是強(qiáng)化監(jiān)管，實(shí)施信用等級(jí)評(píng)價(jià)。為推進(jìn)事業(yè)單位信用體系建設(shè)，制定出臺(tái)《省政府關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)事業(yè)單位監(jiān)管與服務(wù)的意見》。與省信用辦、省高院、公安廳等12家單位聯(lián)合制定《江蘇省事業(yè)單位信用等級(jí)評(píng)價(jià)辦法（試行）》，研發(fā)事業(yè)單位信用等級(jí)評(píng)價(jià)系統(tǒng)，探索實(shí)施信用等級(jí)評(píng)價(jià)。目前12家監(jiān)管部門共推送433條監(jiān)管扣分記錄，對(duì)省直124家舉辦單位的991家事業(yè)單位進(jìn)行了信用評(píng)價(jià)。盱眙縣對(duì)455家事業(yè)單位開展信用等級(jí)評(píng)價(jià)工作，按照評(píng)價(jià)指標(biāo)征集監(jiān)管部門和第三方評(píng)價(jià)信息，綜合評(píng)定事業(yè)單位信用等級(jí)，并將評(píng)定結(jié)果書面反饋至各主管部門，限期整改到位，有效促進(jìn)和引導(dǎo)事業(yè)單位更好地提供公益服務(wù)。

二、公益類事業(yè)單位改革面臨的問題和困難

一是從縱向上看，頂層設(shè)計(jì)與基層突破不協(xié)調(diào)。由于各地情況不一，中央政策在地方實(shí)際操作中難免會(huì)出現(xiàn)“走樣”、“錯(cuò)位”，造成一些好的制度設(shè)計(jì)在基層難以落地，一定程度上影響了改革的整體效果。以公立醫(yī)院備案制為例，改革起初設(shè)想是通過人員編制管理創(chuàng)新，強(qiáng)化公立醫(yī)院用人自主權(quán)，激發(fā)發(fā)展活力。但在具體推進(jìn)過程中，備案制人員不能參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)醫(yī)院和醫(yī)務(wù)人員缺乏足夠的吸引力，并沒有達(dá)到預(yù)期成效。

二是從橫向上看，行業(yè)改革與分類改革未能形成合力。公益類事業(yè)單位改革涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多領(lǐng)域，做好銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)至關(guān)重要。如教育、科技、文化、衛(wèi)生等行業(yè)體制改革，由主管部門牽頭推進(jìn)，已經(jīng)進(jìn)行了多年改革，出臺(tái)了相關(guān)政策規(guī)定。目前的事業(yè)單位分類改革與之銜接不夠，存在標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一、政策不夠平衡、時(shí)序進(jìn)度不一致等問題，易引起涉改人員之間相互攀比，影響改革的效果。

三是從銜接上看，改革和管理未能相互配套。公益類事業(yè)單位改革就是為了更好地管理，管理就是為了更好地鞏固改革的成果。而目前普遍存在著改革先行、管理滯后的問題，改革政策和管理制度出臺(tái)還不同步，相互銜接也不夠。如公益類事業(yè)單位完成分類后，人社部門應(yīng)該同步調(diào)整其人事管理、收入分配等方式，財(cái)政部門應(yīng)該及時(shí)調(diào)整經(jīng)費(fèi)保障等形式。但目前各地基本都沒有出臺(tái)文件，普遍存在著劃入公益一類事業(yè)單位現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)渠道仍為自收自支或差額撥款，而劃入公益二類的事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)卻一直由財(cái)政全額保障，嚴(yán)重影響其公益性職責(zé)的履行，改革和管理的效益未能充分發(fā)揮。

三、對(duì)公益類事業(yè)單位改革的思考

當(dāng)前，事業(yè)單位分類改革已進(jìn)入深水區(qū)、攻堅(jiān)期。公益類事業(yè)單位改革的總體思路，首先要在構(gòu)建公益服務(wù)大格局下明確其發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)化公益屬性，激發(fā)公益類事業(yè)單位的生機(jī)和活力，為公眾提供高質(zhì)量的公益服務(wù)。其次要理順關(guān)系，按照政事分開、事企分開原則，明晰事業(yè)單位與政府、企業(yè)、社會(huì)組織的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，減少對(duì)事業(yè)單位的微觀管理和直接管理，進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)。再次要堅(jiān)持分類改革，根據(jù)不同行業(yè)、不同類型公益類事業(yè)單位的特點(diǎn)，實(shí)行差別化改革和管理舉措。根據(jù)公益服務(wù)需求變化狀況，加大重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)公益類事業(yè)單位整合撤并力度，真正做到科學(xué)布局、高效便民。最后，要強(qiáng)化監(jiān)管，進(jìn)一步完善制度，加大事業(yè)單位登記管理創(chuàng)新、誠信建設(shè)、法人績效考核評(píng)估、執(zhí)法檢查等工作創(chuàng)新力度，確保公益類事業(yè)單位改革各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)如期實(shí)現(xiàn)。

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。制度設(shè)計(jì)既要保證公益類事業(yè)單位改革的系統(tǒng)性、整體性，與行政類、生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革、行業(yè)體制改革等相互銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)，又要充分考慮不同類型事業(yè)單位的特點(diǎn)，避免“一刀切”。人事制度、收入分配、社會(huì)保險(xiǎn)等各項(xiàng)配套政策要統(tǒng)籌考慮、通盤研究謀劃，及時(shí)跟進(jìn)和完善，避免脫節(jié)。如中央關(guān)于事業(yè)單位分類改革指導(dǎo)意見明確提出，對(duì)面向社會(huì)提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，逐步取消行政級(jí)別。在實(shí)際工作中，事業(yè)單位不明確行政級(jí)別，與職數(shù)預(yù)審的要求相矛盾。又如公立醫(yī)院備案制管理中，各地普遍反映備案制人員繳納社會(huì)保險(xiǎn)和財(cái)政投入不足，需要中央層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，破除制約創(chuàng)新發(fā)展的難題。

二是突出問題導(dǎo)向。公益類事業(yè)單位改革的政策制定，要緊緊圍繞解決公益類事業(yè)單位存在的突出問題，使改革舉措更具有針對(duì)性。如針對(duì)改革政策出臺(tái)不同步問題，建議公益類事業(yè)單位改革啟動(dòng)后，相關(guān)干部人事管理、財(cái)政保障等政策文件同時(shí)出臺(tái)，以形成改革合力。有些領(lǐng)域還存在著政策不銜接問題，如博物館、美術(shù)館、圖書館等文化文物單位分類中基本都劃入公益一類，按照規(guī)定不能搞經(jīng)營，但是文化系統(tǒng)正在推進(jìn)文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)工作，如果在文化領(lǐng)域突破政策，容易引起其他行業(yè)的攀比，可能給面上的事業(yè)單位改革銜接帶來不平衡。

三是堅(jiān)持分類指導(dǎo)。公益類事業(yè)單位主要集中在教育、科技、文化、衛(wèi)生、農(nóng)林水利等行業(yè)。不同行業(yè)公益類事業(yè)單位由于社會(huì)功能和服務(wù)對(duì)象不同，改革目標(biāo)、人事管理、收入分配、財(cái)政保障等政策也應(yīng)有所區(qū)別。即使同一行業(yè)內(nèi)部不同領(lǐng)域，如教育行業(yè)的幼兒園、中小學(xué)校和高校，相應(yīng)的政策措施也可能相差較大。建議在遵循統(tǒng)一要求的基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域等不同特點(diǎn)，堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)。政策制定過程中，要考慮與行業(yè)體制改革相關(guān)政策的銜接。已納入行業(yè)體制改革的公益類事業(yè)單位，建議繼續(xù)由各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，按照“分類指導(dǎo)、分業(yè)推進(jìn)、分級(jí)組織、分步實(shí)施”的原則，繼續(xù)推進(jìn)改革。

四是加強(qiáng)信用體系建設(shè)。由于支持公益服務(wù)的政策措施還不夠完善，對(duì)公益類事業(yè)單位的監(jiān)督管理薄弱，一定程度上影響了公益事業(yè)的發(fā)展。為了促進(jìn)事業(yè)單位誠實(shí)守信高效提供公益服務(wù)，迫切需要加強(qiáng)信用體系建設(shè)，建立和完善事業(yè)單位守信激勵(lì)、失信懲戒機(jī)制。建議在公益類事業(yè)單位改革中，強(qiáng)化事業(yè)單位信用體系建設(shè)，通過強(qiáng)化信用約束，逐步構(gòu)建部門協(xié)同、行業(yè)自律、社會(huì)共治和事業(yè)單位自我約束的監(jiān)管新格局，不斷提升公益服務(wù)水平，滿足人民群眾日益增長的公益服務(wù)需求。

（作者系江蘇省編辦事業(yè)機(jī)構(gòu)編制處處長；主任科員）