福建自然資源資產(chǎn)管理體制改革研究

● 福建省編辦課題組

完善自然資源管理體制改革

福建自然資源資產(chǎn)管理體制改革研究

● 福建省編辦課題組

黨的十八屆三中全會明確提出，要健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。中央印發(fā)的《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》進一步明確提出，要按照所有者和監(jiān)管者分開、一件事情由一個部門負責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，確定由一個部門并授權(quán)其代表國家對在同一國土空間的全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、荒地、海域、灘涂等各類自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一行使所有權(quán)。福建省立足自身實際，探索建立邊界清晰、權(quán)責(zé)明確、系統(tǒng)高效的自然資源資產(chǎn)管理體制，試圖形成可復(fù)制、可推廣的自然資源資產(chǎn)管理有效模式。

一、福建自然資源資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)狀分析

自然資源資產(chǎn)，是指在一定時間范圍和技術(shù)條件下可衡量的、能夠為人們所利用的且歸屬明確的、稀缺的，具有重要社會、經(jīng)濟和生態(tài)價值的自然資源，主要包括礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂、農(nóng)用地、建設(shè)用地等。自然資源資產(chǎn)管理，是指對自然資源資產(chǎn)的確權(quán)、使用、讓渡、轉(zhuǎn)讓等進行綜合管理，主要包括資產(chǎn)發(fā)掘、勘測、收儲、界定、轉(zhuǎn)化、用途規(guī)劃分類、登記、確權(quán)發(fā)證、統(tǒng)計核算、出讓轉(zhuǎn)讓和收取出讓金或者使用費等。

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，目前土地、礦藏、森林、水流、山嶺、草地、荒地、海域、灘涂等自然資源管理職能分散在多個部門，每個部門對職責(zé)范圍內(nèi)的自然資源和自然資源資產(chǎn)實行統(tǒng)一的管理，既行使行政監(jiān)管權(quán)，又行使資產(chǎn)所有權(quán)。在省直層面，發(fā)改部門主要負責(zé)主體功能區(qū)規(guī)劃編制，生態(tài)建設(shè)、資源節(jié)約、環(huán)境保護方面規(guī)劃的銜接、重大問題和項目建設(shè)的協(xié)調(diào)；財政部門負責(zé)國有資產(chǎn)管理、國有資源收入征收管理等；國土資源部門負責(zé)保護和合理利用全省范圍內(nèi)土地資源、礦產(chǎn)資源等自然資源，規(guī)范國土資源權(quán)屬管理（不含林木林地權(quán)屬管理）和市場秩序；環(huán)保部門負責(zé)監(jiān)督對生態(tài)環(huán)境有影響的自然資源開發(fā)利用活動等；農(nóng)業(yè)部門負責(zé)組織農(nóng)業(yè)資源區(qū)劃工作，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)用地資源的保護和管理，依法保護和管理耕地質(zhì)量等；林業(yè)部門負責(zé)全省范圍內(nèi)林業(yè)及其生態(tài)建設(shè)的監(jiān)督管制，負責(zé)森林資源、濕地、陸生野生動植物資源的保護、合理開發(fā)利用的監(jiān)督管理，林業(yè)系統(tǒng)自然保護區(qū)的監(jiān)督管理，林權(quán)管理和維護合法林權(quán)等；水利部門負責(zé)水資源的保護和合理開發(fā)利用、水土保持等；海洋與漁業(yè)部門負責(zé)海洋和漁業(yè)的開發(fā)和保護，編制和組織實施海洋功能區(qū)劃等涉海規(guī)劃，規(guī)范海域使用和漁業(yè)生產(chǎn)秩序，管理和保護漁業(yè)資源、水生動植物資源、海洋環(huán)境和水域生態(tài)環(huán)境。

二、自然資源資產(chǎn)管理體制存在的主要問題

自然資源資產(chǎn)管理實行屬地管理，與省直有關(guān)部門分工相對應(yīng)，市、縣政府相關(guān)部門對其轄區(qū)范圍內(nèi)的自然資源資產(chǎn)既行使所有者職能，又履行自然資源監(jiān)管職能，存在全民所有自然資源資產(chǎn)所有人權(quán)益不落實、所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)混淆、自然資源監(jiān)管職責(zé)分裂、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)不分、相關(guān)法律制度有待完善等問題。

1.全民所有自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益落實不到位。

全民所有自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬于全民所有，但分散在相關(guān)部門，缺乏人格化的所有者，容易形成“名義上全民所有，實際上誰管理誰擁有、誰受益”的現(xiàn)象，所有者權(quán)益無法得到保障。當(dāng)前，各自然資源管理部門因承擔(dān)相關(guān)自然資源管理職能而擁有全民所有自然資源資產(chǎn)的實際控制權(quán)，但沒有承擔(dān)明確的全民所有自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)和目標，也沒有把全民所有自然資源資產(chǎn)管理從自然資源監(jiān)管中獨立出來，導(dǎo)致全民所有自然資源資產(chǎn)利益地方化、地方政府利益部門化，不利于發(fā)揮全民所有自然資源資產(chǎn)在資源保障、生態(tài)平衡和公共服務(wù)等方面的作用。

2.所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)混淆?？h級以上地方政府的相關(guān)部門具體行使自然資源行政監(jiān)管權(quán)，實際控制區(qū)域范圍內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。在全民所有自然資源資產(chǎn)管理方面，各資源管理部門既是資產(chǎn)所有者，又是資源監(jiān)管者，既是“裁判員”，又是“運動員”。這種管理體制，既不利于各類自然資源在保護開發(fā)利用方面形成公平的競爭環(huán)境，也不利于全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的公開透明。一些地方政府可能利用實際管控權(quán)和信息不對稱的優(yōu)勢，片面追求自然資源的短期經(jīng)濟價值，忽視長期的生態(tài)和社會價值，造成重開發(fā)輕保護問題。

3.自然資源管理缺乏系統(tǒng)整體性。自然資源的管理職責(zé)分散在不同的部門，割裂了自然資源之間的有機聯(lián)系，不利于加強山水林田湖的統(tǒng)籌規(guī)劃和保護。各資源管理部門多數(shù)從本部門的利益出發(fā)，確定各自然資源的管理目標和工作重點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的成本較高。

4.職責(zé)交叉問題突出。在實行分類管理的同時，由于各類自然資源之間相互聯(lián)系緊密，各部門需要同時對與其相關(guān)的自然資源進行監(jiān)測，導(dǎo)致幾個部門同時承擔(dān)對同一自然資源的某些管理職責(zé)。例如，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保等部門都從各自角度對同一自然資源分別進行監(jiān)測，監(jiān)測點位重合、重復(fù)建設(shè)、數(shù)出多門，影響了政府監(jiān)測的公信力。另外，各部門分別擬訂規(guī)劃，各種規(guī)劃之間不統(tǒng)一、不銜接，甚至相互掣肘，不利于規(guī)劃落地。

5.相關(guān)法律制度有待完善。目前法律并未對全民所有自然資源資產(chǎn)的功能定位、使命、所有者權(quán)責(zé)及管理邊界進行明確界定，對其管理主要依據(jù)各自然資源法律進行。由于相關(guān)自然資源法律法規(guī)多數(shù)由各行政主管部門牽頭制定，具有一定的部門傾向性，不利于整體保護。此外，自然資源資產(chǎn)合理配置、產(chǎn)權(quán)歸屬的明晰和產(chǎn)權(quán)、有償使用和生態(tài)補償?shù)戎贫鹊慕⒌确矫娑加写晟啤?/p>

三、進一步深化自然資源資產(chǎn)管理體制改革的重點和具體措施

針對目前存在的權(quán)責(zé)劃分不完善等問題，自然資源資產(chǎn)管理體制改革的重點在于理順四大關(guān)系，優(yōu)化相關(guān)職能配置。

1.理順同級政府部門間關(guān)系。一是整合分散在不同部門的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。目前自然資源資產(chǎn)管理職能分散在多個部門，各個部門均強調(diào)本部門利益，部門之間的協(xié)調(diào)成本較高，在自然資源資產(chǎn)管理方面的協(xié)同性較弱，與山水林田湖系統(tǒng)一體性要求不一致。因此，建議將全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者職能整合起來，統(tǒng)一由一個機構(gòu)行使。二是劃清全民所有自然資源資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者的權(quán)責(zé)。核心是解決目前全民所有自然資源資產(chǎn)所有者和自然資源監(jiān)管者職能混淆的問題。所有者進行的管理是基于產(chǎn)權(quán)主體的民事權(quán)利，履行占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，需要建立以有償使用為核心的資產(chǎn)處置制度，實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值，維護產(chǎn)權(quán)主體收益。監(jiān)管者對自然資源行使監(jiān)管權(quán)是基于行政權(quán)力，履行國土空間用途管制，對各類自然資源開發(fā)利用行為進行監(jiān)管，確保自然資源的可持續(xù)利用、生態(tài)保護和維護公共利益。兩者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督，所有者應(yīng)當(dāng)在用途管制等國家自然資源管理制度框架下，對其所擁有自然資源進行管理，接受國家自然資源監(jiān)管部門的監(jiān)管。

2.理順不同層級政府間的關(guān)系。全民所有自然資源資產(chǎn)應(yīng)由中央政府統(tǒng)一行使所有者職權(quán)，同時，為調(diào)動地方政府的積極性，按照不同資源種類及其在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度，實行中央、省級政府分級代理行使所有權(quán)模式。除中央政府直接行使所有權(quán)的自然資源資產(chǎn)外，按授權(quán)管理和屬地管理相結(jié)合的原則，明確省級政府責(zé)任，制定全民所有自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任清單。

3.理順政府與市場間的關(guān)系。其目的是建立自然資本和經(jīng)濟雙穩(wěn)增長的長效機制。一是確立全民所有自然資源資產(chǎn)高效開發(fā)利用機制，建立統(tǒng)一的自然資源交易平臺，統(tǒng)一規(guī)范和標準，公開交易，讓市場在全民所有自然資源配置中起決定性作用。二是對全民所有自然資源資產(chǎn)實行分類管理，更好地發(fā)揮政府作用，對公益性較強的自然資源資產(chǎn)重點做好保護和自然資本投資工作，對經(jīng)營性較強的自然資源資產(chǎn)重點做好保值增值和可持續(xù)變現(xiàn)工作。可持續(xù)變現(xiàn)就是要根據(jù)自然資源系統(tǒng)的承載能力確定自然資源開發(fā)利用限度，在限度內(nèi)高效地利用自然資源資產(chǎn)。三是拓展自然資本投資渠道，建立自然資本投資長效機制。

4.理順自然資源監(jiān)管與環(huán)境治理的關(guān)系。其目的是促進自然資源監(jiān)管和環(huán)境保護監(jiān)管的協(xié)同共進。自然資源監(jiān)管和環(huán)境治理既有區(qū)別又有聯(lián)系。二者都以生態(tài)環(huán)境保護為目標，自然資源監(jiān)管（國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋等行業(yè)管理部門負責(zé)）側(cè)重于各類國土空間用途管制；環(huán)境治理（環(huán)保部門負責(zé)）側(cè)重于環(huán)境污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)。自然資源與生態(tài)環(huán)境是一個整體、密不可分，為實現(xiàn)自然資源監(jiān)管和環(huán)境治理既協(xié)同配合又避免交叉重復(fù)的目標，有必要合理界定兩者之間的權(quán)責(zé)邊界，建立健全跨部門協(xié)調(diào)機制。長期來看，可考慮探索建立統(tǒng)一的自然資源和環(huán)境保護監(jiān)管機構(gòu)，對所有國土空間進行綜合監(jiān)管。

圍繞上述重點任務(wù)，福建省自然資源資產(chǎn)管理體制改革應(yīng)著重推進以下任務(wù)。

1.設(shè)置自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)。建議設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，整合分散在國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、海洋等各行業(yè)部門的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，授權(quán)其對福建省國土空間內(nèi)全民所有的各類自然資源統(tǒng)一行使占有、使用、收益、處置等所有者權(quán)利。具體職責(zé)可明確為：統(tǒng)一行使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，對全民所有自然資源資產(chǎn)進行統(tǒng)一清冊、調(diào)查、登記、監(jiān)測、收儲和核算，直接管理具有重要經(jīng)濟社會意義的自然資源資產(chǎn)，實施自然資源資產(chǎn)有償使用制度并監(jiān)督使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓及使用情況。

2.科學(xué)劃分自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)與自然資源監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)。一是調(diào)整現(xiàn)有省級相關(guān)部門職能，進一步明確自然資源監(jiān)管職責(zé)。保留現(xiàn)有自然資源監(jiān)管機構(gòu)，將本部門擁有的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者管理職能劃轉(zhuǎn)到國有自然資源資產(chǎn)管理部門。劃轉(zhuǎn)后，現(xiàn)有自然資源管理機構(gòu)主要承擔(dān)自然資源區(qū)劃、發(fā)展規(guī)劃制定和監(jiān)督落實，國土空間用途管控，自然資源可持續(xù)開發(fā)利用監(jiān)管，自然資源監(jiān)測和防災(zāi)減災(zāi)，自然資源開發(fā)利用中的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糾紛協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境污染治理以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展管理職能等。二是明確國有自然資源資產(chǎn)管理部門與自然資源監(jiān)管部門之間的關(guān)系。國有自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)與有關(guān)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管部門在國土空間用途管制規(guī)劃下，分別行使所有者職責(zé)和監(jiān)管職責(zé)。監(jiān)管部門牽頭擬定國土空間用途管制規(guī)劃，國有自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)在國土空間用途管制規(guī)劃下制定自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用計劃，具體實施自然資源資產(chǎn)占有、使用、開發(fā)等職責(zé)，并接受監(jiān)管部門監(jiān)管。國有自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)在處置國有自然資源資產(chǎn)過程中，涉及行政許可的，應(yīng)報相關(guān)監(jiān)管部門審批。相關(guān)監(jiān)管部門同時監(jiān)管自然資源資產(chǎn)使用人的使用行為。國有自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)使用人的使用行為違反相關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)劃時，應(yīng)及時向相關(guān)監(jiān)管部門反映，相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)依法進行處理。監(jiān)管部門在制定規(guī)劃、標準等過程中，要接受省國有自然資源資產(chǎn)管理局的監(jiān)督。

3.科學(xué)劃分不同層級政府間的自然資源資產(chǎn)管理權(quán)限。對全民所有的自然資源資產(chǎn)，按照不同資源種類和生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度，中央、省、設(shè)區(qū)市各級政府分級代理行使所有權(quán)職責(zé)。除中央政府直接行使所有權(quán)的資產(chǎn)外（注：中央已明確，石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、國有重點林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物和部分國家公園等由中央自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)直接行使所有權(quán)），省級自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)對全省自然資源資產(chǎn)管理進行統(tǒng)一部署、搭建統(tǒng)一清冊、調(diào)查、登記、監(jiān)測、核算平臺，制定省、市級自然資源管理機構(gòu)行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍，設(shè)區(qū)市相應(yīng)成立統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)，縣（市）自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)作為派出機構(gòu)，履行轄區(qū)內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人責(zé)任。對省域范圍內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)功能具有重大意義的全民所有自然資源資產(chǎn)，如跨設(shè)區(qū)市的閩江和九龍江，龍巖和三明的重要稀土資源，武夷山國家公園，重要的國有林場、農(nóng)場等由省級自然資源管理機構(gòu)直接管理。其他全民所有自然資源資產(chǎn)，按照屬地管轄原則，由設(shè)區(qū)市自然資源資產(chǎn)管理部門承擔(dān)所有者管理職責(zé)。為減少改革阻力、降低改革成本，保持地方的積極性，短期內(nèi)，全民所有自然資源資產(chǎn)仍實行分級管理，但要建立省級對設(shè)區(qū)市政府自然資源資產(chǎn)管理部門的監(jiān)督機制。長期看，可探索省級以下自然資源資產(chǎn)管理部門實行垂直管理體制，徹底實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)在全省范圍內(nèi)的統(tǒng)一集中管理。

4.完善相關(guān)配套制度。一是建議統(tǒng)一自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記和監(jiān)測。將目前分散在相關(guān)部門的自然資源資產(chǎn)登記職能全部調(diào)整到一個部門，建立統(tǒng)一的登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺。明確組織模式、技術(shù)方法和制度規(guī)范，對全省礦藏、水流、森林、山嶺、荒地、海域、灘涂等各類自然資源進行統(tǒng)一確權(quán)登記。該部門負責(zé)組織對全省范圍內(nèi)所有國有自然資源進行統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)計和監(jiān)測，會同統(tǒng)計局編制全省自然資源資產(chǎn)負債表，確保國有自然資源資產(chǎn)的數(shù)量和用途清晰。二是建議統(tǒng)一自然資源開發(fā)保護規(guī)劃。以自然資源管理的“多規(guī)合一”為目標，解決“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田”問題，維護山水林田湖作為一個命運共同體的整體性和系統(tǒng)性，建議由發(fā)展改革部門會同國土、環(huán)保等部門制定國土空間和自然資源開發(fā)管制規(guī)劃，作為自然資源開發(fā)和生態(tài)系統(tǒng)功能管制的總依據(jù)，將各類自然資源、各種生態(tài)保護系統(tǒng)都集中到一個規(guī)劃中來，落到一張藍圖上來。自然資源資產(chǎn)管理機構(gòu)必須以此規(guī)劃為依據(jù)開發(fā)和保護自然資源，各個自然資源監(jiān)管部門和環(huán)保部門必須以此規(guī)劃為依據(jù)對自然資源進行監(jiān)管。三是建議建立自然資源資產(chǎn)分類管理制度。對自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園、國家森林公園和公益林等承擔(dān)重要生態(tài)保護和社會服務(wù)職能的公益性資產(chǎn)側(cè)重于自然資源資產(chǎn)保護與自然資本投資，按公用事業(yè)資產(chǎn)進行管理，可通過特許經(jīng)營和政府購買公共服務(wù)的形式提高管理效率。對全民所有經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地、經(jīng)濟林木、礦產(chǎn)、荒山、養(yǎng)殖水面等經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)，可側(cè)重于自然資源資產(chǎn)高效可持續(xù)開發(fā)利用，實行市場化經(jīng)營管理。全民所有的經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓必須按照統(tǒng)一的標準和規(guī)范，納入公共資源交易中心進行公開交易，資產(chǎn)收益不經(jīng)過部門，全部上繳財政納入國有自然資源資產(chǎn)預(yù)算收入。

（課題組組長：楊 俊，課題組成員：余 暉、張朝輝、蘇時鵬、黃江波、吳文林、匡愛國、李澤民）