機(jī)構(gòu)編制規(guī)律的探索與實(shí)踐

● 雷世界

改革與管理實(shí)踐

機(jī)構(gòu)編制規(guī)律的探索與實(shí)踐

● 雷世界

機(jī)構(gòu)編制工作是黨和政府的重要事業(yè)，做好這項(xiàng)工作要講政治，要有科學(xué)的方法，積極探索機(jī)構(gòu)編制工作的規(guī)律性。搞好機(jī)構(gòu)編制工作要深化“三個(gè)理念”、用好“三種資源”、實(shí)行“三個(gè)用編”、推進(jìn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。

一、深化“三個(gè)理念”

一是執(zhí)政資源的理念。機(jī)構(gòu)編制是為黨所有、為黨服務(wù)的資源，這體現(xiàn)了其鮮明的政治屬性，這一屬性決定了它是一種重要的執(zhí)政資源。從這個(gè)角度講，機(jī)構(gòu)編制是執(zhí)政資源之一，這一資源配置的科學(xué)與合理程度決定了黨執(zhí)政效能的高低，影響執(zhí)政地位的鞏固。所以，重要的治理就是把機(jī)構(gòu)編制工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在著眼于鞏固黨的執(zhí)政地位，從現(xiàn)代執(zhí)政模式去謀劃和推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制工作。機(jī)構(gòu)編制部門就是要講政治、講大局，為黨委政府管好用好這一重要執(zhí)政資源。

二是稀缺資源的理念。機(jī)構(gòu)編制是不可再生資源，這體現(xiàn)了其具有自然屬性，決定了它是一種稀缺資源。機(jī)構(gòu)編制是難得的又不能多得的，不能無限再生的稀缺資源。機(jī)構(gòu)講“規(guī)?！?，從內(nèi)部決定著怎么組班子、建隊(duì)伍，編制講“力量”，從外部反映了有多少人員。所以，倍加珍惜機(jī)構(gòu)編制資源，守住底線、堅(jiān)決管住，既是黨委政府的要求，更是機(jī)構(gòu)編制人的職業(yè)品格。機(jī)構(gòu)編制部門就是要堅(jiān)持把好鋼用在刀刃上，使有限的資源發(fā)揮推動(dòng)工作的最優(yōu)配置效應(yīng)。

三是源頭性資源的理念。機(jī)構(gòu)編制是依據(jù)，設(shè)機(jī)構(gòu)、配干部均依此而來，這體現(xiàn)了其具有“上游”屬性，這一屬性決定了它是一種源頭資源。機(jī)構(gòu)編制在黨和政府整體架構(gòu)中具有源頭性意義。所以，把機(jī)構(gòu)編制工作放在黨和政府整體架構(gòu)的頂層去設(shè)計(jì)、去謀劃，既是黨委政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)編制工作的最佳謀略，更是機(jī)構(gòu)編制人的方法論。機(jī)構(gòu)編制部門就是要圍繞黨委政府重大決策部署來未雨綢繆、超前研究、超前服務(wù)，為黨委政府科學(xué)配置人力、物力、財(cái)力資源，以及排兵布陣、調(diào)兵遣將，當(dāng)好機(jī)構(gòu)編制工作的“先行者”。

深化“三個(gè)理念”，重在用好“三種資源”，正因?yàn)槭侵匾獔?zhí)政資源，所以從事這項(xiàng)工作是在為黨夯基層、打基礎(chǔ)，這是我們從業(yè)的基本認(rèn)知；正因?yàn)槭菍氋F的稀缺資源，所以從事這項(xiàng)工作就要像愛護(hù)眼睛一樣愛護(hù)它，以一當(dāng)十發(fā)揮作用，這是我們從業(yè)的基本要求；正因?yàn)槭窃搭^性資源，所以從事這項(xiàng)工作就需要加強(qiáng)超前研究謀劃，做到黨委政府重大決策“兵馬”未動(dòng)機(jī)構(gòu)編制先行、“兵馬”已動(dòng)機(jī)構(gòu)編制保障，這是我們從業(yè)的基本追求。

一是保大局、重點(diǎn)用編。對(duì)于黨委政府作出的重大部署，必須主動(dòng)跟進(jìn)，全力保障。四川圍繞綠色發(fā)展、紀(jì)檢改革、金融發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定、園區(qū)發(fā)展等中心任務(wù)，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)體制改革和大熊貓國(guó)家公園體制試點(diǎn)，理順國(guó)有森林資源管理保護(hù)體制和重點(diǎn)旅游地區(qū)管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制；采取創(chuàng)新辦法設(shè)置42家省紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)，超額實(shí)現(xiàn)中央紀(jì)委提出的硬性要求；調(diào)整單設(shè)省金融工作局為省政府直屬機(jī)構(gòu)；強(qiáng)化了維穩(wěn)任務(wù)重的相關(guān)省級(jí)部門機(jī)構(gòu)編制力量；理順完善10余個(gè)園區(qū)（景區(qū)）管理運(yùn)行體制，健全市（州）園區(qū)黨組織機(jī)構(gòu)設(shè)置等。通過這些舉措，較好地保障了改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

二是保應(yīng)急、動(dòng)態(tài)用編。對(duì)于黨委政府部署的階段性、突擊性重大任務(wù)，實(shí)行動(dòng)態(tài)用編，事來事重加編，事去事減減編，完成了任務(wù)收回編制。近年來特別是2016年以來，為保障省委、省政府階段性、突擊性重大工作任務(wù)的有效推進(jìn)，為涉及全面創(chuàng)新改革、

二、實(shí)行“三個(gè)用編”

醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、天府新區(qū)建設(shè)、鐵路機(jī)場(chǎng)建設(shè)、重大引進(jìn)項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)等的有關(guān)部門增加了臨時(shí)行政編制88名，明確要求待相關(guān)工作任務(wù)結(jié)束后收回，目前已收回9名。為保障扶貧攻堅(jiān)任務(wù)如期完成，推出過渡性政策，推動(dòng)全省88個(gè)貧困縣扶貧機(jī)構(gòu)全部單設(shè)，省市縣三級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)共計(jì)新增編制1101名，新增領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)83名，扶貧工作力量增幅達(dá)49%。

三是保運(yùn)轉(zhuǎn)、限量用編。對(duì)于部門（單位）確因編制緊張無法保障正常運(yùn)轉(zhuǎn)的，按政策規(guī)定，從嚴(yán)從緊、有保有壓，適當(dāng)增加編制，做到排憂解難、雪中送炭。2016年，主動(dòng)回應(yīng)相關(guān)部門（單位）的需求，在控制總量的前提下，共為因新增改革發(fā)展穩(wěn)定工作任務(wù)涉及的重點(diǎn)部門調(diào)劑行政編制70名，為編制緊缺的省級(jí)有關(guān)部門（單位）調(diào)劑行政和事業(yè)編制110名。

緊扣更好地服務(wù)黨委政府中心大局，全力保障事關(guān)全局的重點(diǎn)改革、重點(diǎn)地方、重點(diǎn)項(xiàng)目，讓黨委政府滿意，這是機(jī)構(gòu)編制工作的重要目標(biāo)；積極主動(dòng)整合和用活資源，為部門解難，為基層服務(wù)，讓部門和基層滿意或理解，這是機(jī)構(gòu)編制工作的重要取向。

三、推進(jìn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”

一是推進(jìn)機(jī)構(gòu)由重管理向同時(shí)重激勵(lì)轉(zhuǎn)變。相對(duì)編制而言，機(jī)構(gòu)更具有穩(wěn)定性，機(jī)構(gòu)一旦設(shè)定，除機(jī)構(gòu)改革等特殊原因外，不能隨意調(diào)整，這就決定了管活機(jī)構(gòu)必須從源頭上、從設(shè)置時(shí)想辦法。2016年以來，四川在園區(qū)、景區(qū)等一些特殊領(lǐng)域探索試點(diǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置分層分步激勵(lì)的七項(xiàng)機(jī)制。建立機(jī)構(gòu)整合優(yōu)化機(jī)制，對(duì)小而散的各類園區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理、整合、撤并，建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，防止過多過濫；建立機(jī)構(gòu)升格與全面發(fā)展掛鉤機(jī)制，綜合考評(píng)園區(qū)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、治理水平和政治生態(tài)等情況；建立機(jī)構(gòu)升格限額管理機(jī)制，實(shí)行限額升格、優(yōu)中選優(yōu)；建立機(jī)構(gòu)分層升格機(jī)制，在同意機(jī)構(gòu)升格后，首先只升格其班子和成員，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和下屬單位要達(dá)到相應(yīng)的指標(biāo)后第二年再升格；建立領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)分步核定機(jī)制，首先只按規(guī)定數(shù)上限的80%核定，兩年后再根據(jù)園區(qū)發(fā)展需要逐步增核；建立考核退出機(jī)制，對(duì)機(jī)構(gòu)升格后出現(xiàn)相關(guān)指標(biāo)低于報(bào)批時(shí)水平的，限期一年整改，整改后仍達(dá)不到要求的，實(shí)行退出處理；建立一票否決機(jī)制，對(duì)發(fā)生重特大安全事故、重大污染事故等情況的，實(shí)行一票否決和降格處理。

二是推進(jìn)編制由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變。相對(duì)機(jī)構(gòu)而言，編制變化性較大，隨著職能職責(zé)的變化，編制也應(yīng)作相應(yīng)變化，不應(yīng)該“一定終身”。這個(gè)特點(diǎn)決定了編制管理應(yīng)該是動(dòng)態(tài)而不是靜態(tài)的。2016年以來，四川研究提出了省本級(jí)層面編制動(dòng)態(tài)調(diào)整的管理辦法。第一，動(dòng)態(tài)管。凡是機(jī)構(gòu)改革中整合省級(jí)部門后有余留編制的，視情予以收回；凡是職能萎縮和下放職能較多的，相應(yīng)減編；較長(zhǎng)時(shí)間空編率超過10%的，原則上不予以增編；對(duì)出現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違規(guī)行為的，被中央編辦或巡視、審計(jì)、督查等通報(bào)的，原則上一年內(nèi)不受理其機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)。第二，設(shè)比例。為結(jié)構(gòu)性增編需求設(shè)置不能逾越的硬標(biāo)準(zhǔn)，除國(guó)家有規(guī)定和省委、省政府有明確要求外，一個(gè)部門一次性增編原則上不超過3名；因加強(qiáng)重點(diǎn)工作確需增編的，內(nèi)部調(diào)劑與增編數(shù)額比例不低于2﹕1，即每核增1名編制，內(nèi)部調(diào)劑編制不少于2名。第三，建制度。試點(diǎn)實(shí)施3項(xiàng)“預(yù)留預(yù)審”制度，即領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)相應(yīng)編制等額預(yù)留、政策安置和人才引進(jìn)編制專項(xiàng)預(yù)留、部門領(lǐng)導(dǎo)干部和中層領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)預(yù)審制度。2016年，全省核減收回“吃空餉”單位編制3800余名，不僅管住編制大盤子，而且結(jié)構(gòu)性用活編制，僅省級(jí)層面就結(jié)構(gòu)性用活行政編制629人次，占省級(jí)機(jī)關(guān)現(xiàn)有行政編制總數(shù)的7.9%。

三是推進(jìn)崗位由崗編一體向崗編分離轉(zhuǎn)變。為了發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制的最大效益，針對(duì)一方面許多偏遠(yuǎn)地區(qū)、落后地區(qū)、民族地區(qū)還大量存在著人才引不進(jìn)、留不住的現(xiàn)象，另一方面上級(jí)機(jī)關(guān)和單位不同程度存在著人才“富有”甚至閑置的現(xiàn)象，探索了“崗編分離、人才下派”的模式，研究制定在部分特殊行業(yè)實(shí)行崗位與編制分離的意見，在面向基層一線的教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和政法等特殊領(lǐng)域，將各類人才的編制放在上級(jí)部門，工作崗位在一線，讓基層渴望的專業(yè)技術(shù)人才能夠沉到基層工作，讓人才有干頭、有奔頭、有想頭地在基層施展才華、貢獻(xiàn)力量。

既要管住更要管活，這是機(jī)構(gòu)編制部門的硬任務(wù)。在管住與管活中，管住是前提，管活才是目標(biāo)，管住講政治，是硬本事，管活講水平，是真本事。

四、要有“三個(gè)超前”

一是超前調(diào)研。機(jī)構(gòu)編制的源頭性決定了必須調(diào)查先行、研究先行，這應(yīng)該伴隨機(jī)構(gòu)編制工作的全過程，特別是要超前做好調(diào)查研究、搞好頂層設(shè)計(jì)。為了進(jìn)一步科學(xué)地發(fā)揮源頭性作用，2016年底以來，四川省編辦組成8個(gè)調(diào)研組，在全省范圍內(nèi)開展機(jī)構(gòu)編制大調(diào)研，并采取“上訪、平訪、下訪”形式，分別向中央編辦和在職省領(lǐng)導(dǎo)、省直各部門、基層編辦和群眾發(fā)放調(diào)查問卷1萬余份。通過大調(diào)研，力求為管理好、設(shè)置好、創(chuàng)新好機(jī)構(gòu)編制資源提供科學(xué)依據(jù)，讓主要靠“領(lǐng)導(dǎo)批、單位要、左右比”的傳統(tǒng)做法向科學(xué)化邁進(jìn)。

二是超前謀劃。機(jī)構(gòu)編制的源頭性決定了必須要超前思考、超前謀劃，在制定科學(xué)政策、規(guī)范文件上當(dāng)好設(shè)計(jì)者、把好第一關(guān)，進(jìn)而從源頭上發(fā)揮“上游”促“下游”的先行和指導(dǎo)作用。2016年以來，在大調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究制定擬以省委、省政府名義出臺(tái)的進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)機(jī)構(gòu)編制工作的“1個(gè)管總文件+N個(gè)配套辦法”，重點(diǎn)解決深化機(jī)構(gòu)編制重點(diǎn)領(lǐng)域改革、機(jī)構(gòu)分層分步激勵(lì)、編制動(dòng)態(tài)調(diào)整管理、政法系統(tǒng)挖潛創(chuàng)新、事業(yè)單位分類改革等重大問題，推動(dòng)機(jī)構(gòu)編制更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

三是超前試點(diǎn)。機(jī)構(gòu)編制的源頭性決定了不僅要調(diào)研先行、謀劃先行，對(duì)其中的重點(diǎn)改革、重要突破、重大工作還要試點(diǎn)先行，堅(jiān)持先試點(diǎn)再推廣。近年來，四川將相對(duì)集中行政許可權(quán)改革由4個(gè)全國(guó)性試點(diǎn)地?cái)U(kuò)大到成都、德陽、綿陽的所有縣（市、區(qū)）和其他有條件的市（州），將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革經(jīng)驗(yàn)從2個(gè)全國(guó)性試點(diǎn)鎮(zhèn)拓展到全省“百鎮(zhèn)建設(shè)行動(dòng)”的300個(gè)鎮(zhèn)，在8個(gè)市（州）推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)，在成都、眉山開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點(diǎn)，將事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)試點(diǎn)從全省41家單位擴(kuò)大到108家等，這些試點(diǎn)都取得了試出經(jīng)驗(yàn)、試出路子、試出信心決心的效果。

機(jī)構(gòu)編制是源頭性資源，決定了機(jī)構(gòu)編制工作重在發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)的功能。機(jī)構(gòu)編制工作既要做執(zhí)行者、落實(shí)者，也要做設(shè)計(jì)者、謀劃者和探路先鋒，變跟進(jìn)服務(wù)為超前服務(wù)，變被動(dòng)應(yīng)付為主動(dòng)駕馭，圍繞黨委政府重大決策部署開展超前研究、超前謀劃、超前試點(diǎn)，讓機(jī)構(gòu)編制工作在超前性中體現(xiàn)源頭作用。

（作者系四川省編辦主任）