專業(yè)性人民調(diào)解平臺(tái)建設(shè)若干問題研究
——基于上海市浦東新區(qū)專業(yè)性人民調(diào)解中心實(shí)踐

上海市浦東新區(qū)司法局課題組

專業(yè)性人民調(diào)解平臺(tái)建設(shè)若干問題研究
——基于上海市浦東新區(qū)專業(yè)性人民調(diào)解中心實(shí)踐

上海市浦東新區(qū)司法局課題組

專業(yè)人民調(diào)解平臺(tái)的建設(shè)是開辟專業(yè)調(diào)解和多元矛盾糾紛化解新局面的重要舉措，也是全新的探索。我們?cè)噲D通過(guò)對(duì)上海市浦東新區(qū)專業(yè)性人民調(diào)解中心運(yùn)行機(jī)制及瓶頸問題不斷的研究、總結(jié)與探索，推動(dòng)該中心成為上海市乃至全國(guó)專業(yè)性人民調(diào)解平臺(tái)建設(shè)的樣本，從而助力于全國(guó)其他同類型專業(yè)性人民調(diào)解平臺(tái)未來(lái)科學(xué)和持續(xù)的發(fā)展。

上海市浦東新區(qū)作為國(guó)家改革開放的“先行先試”前沿陣地，不僅是上海建設(shè)“四個(gè)中心”的核心功能區(qū)，還承擔(dān)著綜合改革、自貿(mào)區(qū)等多項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略。改革開放和發(fā)展建設(shè)工作的推進(jìn)必然引起社會(huì)利益格局的深刻調(diào)整，引發(fā)矛盾糾紛高發(fā)頻發(fā)，其中專業(yè)性、行業(yè)性糾紛的發(fā)生也呈急速攀升之勢(shì)。因此，建立專業(yè)和行業(yè)領(lǐng)域的人民調(diào)解機(jī)制，是適應(yīng)浦東新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過(guò)程中大量專業(yè)性、行業(yè)性糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需要和必然趨勢(shì)。經(jīng)過(guò)多年的培育扶持，上海市浦東新區(qū)搭建了涉及醫(yī)療糾紛、物業(yè)管理糾紛、交通事故糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、消費(fèi)者權(quán)益糾紛、婦女權(quán)益保護(hù)、勞動(dòng)糾紛、工傷糾紛、涉校糾紛等領(lǐng)域的調(diào)解組織35家，經(jīng)過(guò)注冊(cè)的民辦非企業(yè)調(diào)解工作室11家，專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解機(jī)構(gòu)陸續(xù)建立，調(diào)解領(lǐng)域不斷延伸。

但是，這些陸續(xù)建立的專業(yè)性人民調(diào)解組織一定程度上存在辦公地點(diǎn)分散、經(jīng)費(fèi)保障不統(tǒng)一、運(yùn)作模式不相同、力量發(fā)展不平衡、群眾知曉度不高等問題，而正在建立中的專業(yè)人民調(diào)解委員會(huì)又因?yàn)樯婕叭藛T招聘、辦公場(chǎng)地和經(jīng)費(fèi)保障等原因致使設(shè)立困難。因此，為回應(yīng)社會(huì)對(duì)專業(yè)調(diào)解資源集約化供給的新需求，從規(guī)范運(yùn)作、節(jié)約成本、便民利民的角度考慮，浦東新區(qū)開始探索專業(yè)人民調(diào)解組織平臺(tái)的設(shè)立。從社會(huì)組織的角度而言，個(gè)體組織為了積累資源、保證信息、實(shí)施影響或獲得合法性和被接受性，都有加入聯(lián)盟或走向聯(lián)合的需要①孫志祥：《樞紐型社會(huì)組織雙重屬性及治理》，《中國(guó)社會(huì)組織》，2013年第8期。。個(gè)體組織力量單薄，通過(guò)集結(jié)成大型的聯(lián)合組織，對(duì)外有直接的溝通、對(duì)話和互動(dòng)，可以更大程度爭(zhēng)取組織生存發(fā)展所需要的制度、政策、物質(zhì)等資源，可以有效發(fā)揮同類社會(huì)組織的整體合力，積極反映訴求，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，促進(jìn)與各相關(guān)主體的交流合作。

2015年12月，全國(guó)第一家集成式專業(yè)調(diào)解平臺(tái)（簡(jiǎn)稱專調(diào)平臺(tái)）——上海市浦東新區(qū)專業(yè)人民調(diào)解中心（簡(jiǎn)稱專調(diào)中心）成立。該中心旨在建立以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的“8+N”三調(diào)聯(lián)動(dòng)工作平臺(tái)，整合全區(qū)專業(yè)調(diào)解資源，推動(dòng)區(qū)級(jí)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)。浦東新區(qū)專調(diào)中心運(yùn)行至今，成績(jī)斐然，但是在發(fā)展過(guò)程中面臨一些瓶頸問題亟待解決，未來(lái)發(fā)展的方向及思路也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行梳理與思考。為此，本課題的研究結(jié)合浦東新區(qū)專業(yè)人民調(diào)解中心建設(shè)的實(shí)踐，試圖探索專業(yè)性人民調(diào)解平臺(tái)的法律性質(zhì)、功能定位，內(nèi)部治理模式、經(jīng)費(fèi)來(lái)源以及績(jī)效評(píng)估等問題，調(diào)查發(fā)現(xiàn)專調(diào)平臺(tái)面臨的問題及困難，探討解決問題的措施和專調(diào)平臺(tái)創(chuàng)新發(fā)展的思路。

一、專調(diào)平臺(tái)的法律屬性和定位

專調(diào)平臺(tái)要充分發(fā)揮管理和服務(wù)的中心功能，首先必須要有清晰的定位和充分的法律制度保障，而現(xiàn)實(shí)中的專調(diào)中心面臨身份、合法性認(rèn)同以及組織建設(shè)、治理能力等諸方面的難題，其中最為核心、 表現(xiàn)也最明顯的就是法律屬性和功能定位的問題。

（一）法律屬性：非營(yíng)利性的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)

關(guān)于專調(diào)中心的定位一直存在民辦非企業(yè)抑或社會(huì)團(tuán)體的探索與思考，我們認(rèn)為，將專調(diào)中心定位為非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)更符合該組織的運(yùn)作機(jī)制，并且有利于該組織功能發(fā)揮以及長(zhǎng)遠(yuǎn)的建設(shè)與發(fā)展。

社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，是指自然人、法人或者其他組織為了提供社會(huì)服務(wù)，主要利用非國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的非營(yíng)利性法人②目前，民政部為適應(yīng)民辦非企業(yè)單位發(fā)展實(shí)際，對(duì)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》進(jìn)行了修訂，此次修訂將“民辦非企業(yè)單位”名稱改為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”，將現(xiàn)行《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》名稱改為《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》，該條例目前正在面向社會(huì)公開征求意見中。。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要有以下幾個(gè)方面的特征：（1）正規(guī)性，根據(jù)法律進(jìn)行注冊(cè)，擁有合法身份，有規(guī)范的名稱和組織機(jī)構(gòu)、與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的合法財(cái)產(chǎn)和從業(yè)人員，能夠獨(dú)立對(duì)外開展業(yè)務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任；（2）獨(dú)立性與自治性，獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)和政府官員，享有較大的自主權(quán)，可以在本單位章程的范圍內(nèi)自由開展業(yè)務(wù)活動(dòng)，設(shè)立自主的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)；（3）非營(yíng)利性，是指資金主要來(lái)源于非國(guó)有資金，向社會(huì)提供公益服務(wù)，不以盈利為目的；（4）公益性，提供公共服務(wù)，致力于公共目的。

我們認(rèn)為，專調(diào)平臺(tái)登記成為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)后，可以獲得法治保障，優(yōu)化資源，可以更好地實(shí)現(xiàn)自我管理、依法自治。在人財(cái)物來(lái)源上有了依據(jù)，可以依法獲得政府購(gòu)買服務(wù)、人才培養(yǎng)、稅收優(yōu)惠等國(guó)家的鼓勵(lì)措施，也有利于其社會(huì)化運(yùn)作，最終有利于提高管理與服務(wù)的效率和質(zhì)量。

（二）定位：樞紐型社會(huì)組織

“樞紐”一詞，從字源本義上說(shuō)，是指門戶開合之樞與提系器物之紐，引申為事物的關(guān)鍵之處，事物之間聯(lián)系的中心環(huán)節(jié)，常被用于交通領(lǐng)域。將“樞紐”一詞用于組織系統(tǒng)中，主要意涵某一組織在同類組織中的橋梁紐帶作用。而樞紐型社會(huì)組織通常是指在同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織中發(fā)揮政治引領(lǐng)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、服務(wù)提供、孵化培育、承擔(dān)管理等功能的社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)。這類組織是超脫于具體業(yè)務(wù)、具有行業(yè)權(quán)威、致力于同行業(yè)社會(huì)組織發(fā)展和服務(wù)的、具有自律功能和行業(yè)規(guī)范功能的組織③曾富生、 徐莉莉、 王紅：《樞紐型社會(huì)組織的建設(shè)與管理研究》，載中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)，來(lái)源網(wǎng)址：http://www.chinanpo.gov. cn/700103/92547/newswjindex.html，訪問時(shí)間：2016年10月10日。。

我們認(rèn)為，專調(diào)平臺(tái)的功能與樞紐型社會(huì)組織的特征完全契合，具有行業(yè)特征和互益性的特點(diǎn)。通常認(rèn)為，樞紐型社會(huì)組織具備兩大功能：其一是服務(wù)性。服務(wù)是樞紐型社會(huì)組織的基本職能，也只有具備良好的服務(wù)能力，其他社會(huì)組織才能夠圍繞在樞紐型社會(huì)組織周圍。其二是整合性。樞紐型社會(huì)組織具有極強(qiáng)的整合能力，它具有比其他社會(huì)組織更強(qiáng)的人力、物力和公共資源的整合分配能力。專調(diào)平臺(tái)就是通過(guò)健全的組織系統(tǒng)和有效的服務(wù)支持，在對(duì)相應(yīng)層面的行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)及人民調(diào)解工作室的服務(wù)和管理工作中，發(fā)揮橋梁紐帶作用，具有孵化培育、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、自治自律、集約服務(wù)等作用。

二、專調(diào)平臺(tái)的作用和基本功能

搭建統(tǒng)一的專業(yè)調(diào)解組織平臺(tái)，可以讓同領(lǐng)域的公共資源集中共享，有利于對(duì)資源進(jìn)行合理規(guī)劃和有效配置，避免重復(fù)投入與建設(shè)，降低其他調(diào)解組織的運(yùn)作成本，使各調(diào)解組織能夠各就其位、各得其所，各取所長(zhǎng)、各盡其能；同時(shí)，將為各調(diào)解組織發(fā)展提供人財(cái)物保障，形成統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一機(jī)制、統(tǒng)一管理，有助于完善各調(diào)解組織專業(yè)性和規(guī)范性，提升其自律水平和調(diào)解公信力。

（一）專調(diào)平臺(tái)的四個(gè)作用

第一，政治領(lǐng)導(dǎo)作用。專調(diào)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)有關(guān)社會(huì)組織的政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)所服務(wù)和管理的調(diào)解組織認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

第二，綜合服務(wù)作用。統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一保障調(diào)解組織。專調(diào)平臺(tái)可以設(shè)置調(diào)解員準(zhǔn)入門檻，規(guī)范調(diào)解員資質(zhì)，推進(jìn)資格準(zhǔn)入、持證上崗、備案確認(rèn)等制度。專調(diào)中心與調(diào)解員簽訂用工合同，再按照技能、等級(jí)等將調(diào)解員分配到各專業(yè)調(diào)委會(huì)，并對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行日?？己斯芾?，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的企業(yè)化運(yùn)作。建立調(diào)解員名冊(cè)，健全調(diào)解員職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)行為準(zhǔn)則，進(jìn)行職業(yè)干預(yù)、職業(yè)道德 、執(zhí)業(yè)紀(jì)律管理 、執(zhí)業(yè)懲戒等職業(yè)化管理，實(shí)現(xiàn)調(diào)解隊(duì)伍的職業(yè)化。促進(jìn)調(diào)解組織規(guī)范化。社會(huì)上人民調(diào)解機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)發(fā)展格局多樣化、各自為政、調(diào)解員良莠不齊等問題，專調(diào)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)對(duì)由各種社會(huì)力量發(fā)起成立的專業(yè)人民調(diào)解組織主動(dòng)對(duì)接、收編，統(tǒng)一在專調(diào)平臺(tái)層面進(jìn)行重構(gòu)和整合，規(guī)范治理，科學(xué)發(fā)展，增強(qiáng)其活力和能力。對(duì)照人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)工作內(nèi)容，專調(diào)平臺(tái)可以讓各專調(diào)委從設(shè)立、人員組成到糾紛受理、調(diào)解、統(tǒng)計(jì)、歸檔及工作制度、工作場(chǎng)所標(biāo)識(shí)標(biāo)牌、工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)等各個(gè)方面進(jìn)行整頓、整改，并通過(guò)自查自糾達(dá)到“五落實(shí)、六統(tǒng)一”④“五落實(shí)、六統(tǒng)一”具體是指：組織、人員、報(bào)酬、場(chǎng)所、制度落實(shí)，名稱、印章、標(biāo)識(shí)、徽章、程序、文書統(tǒng)一。工作規(guī)范要求等。從樞紐型社會(huì)組織的本質(zhì)來(lái)看，它的主要職責(zé)是為其他組織提供資源鏈接和人財(cái)物、智力保障。由于樞紐型社會(huì)組織具有其他社會(huì)組織所不具備的資源優(yōu)勢(shì)，這里的資源不僅包括人力、財(cái)力、物力，還包括信息、政策、制度、權(quán)威、關(guān)系等，應(yīng)當(dāng)遵循“存量盤活， 增量添彩”⑤王名、楊麗：《國(guó)際化社區(qū)治理研究——以北京市朝陽(yáng)區(qū)為例》，《北京社會(huì)科學(xué)》，2011年第4期。的思路，為其他調(diào)解組織發(fā)展提供資源支撐。

第三，綜合協(xié)調(diào)作用。專調(diào)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與政府、其他組織等主體之間的溝通協(xié)調(diào)，反映情況、表達(dá)訴求、破解難題。比如，對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)難以解決的工作場(chǎng)所、辦公設(shè)施、工作經(jīng)費(fèi)、人員補(bǔ)貼等實(shí)際困難，要及時(shí)匯總，主動(dòng)匯報(bào)，爭(zhēng)取黨委政府和主管部門支持，切實(shí)加以解決。

第四，孵化催生作用。專調(diào)平臺(tái)根據(jù)專業(yè)糾紛調(diào)解領(lǐng)域需求與供給的矛盾和缺口，有目的、有針對(duì)性、有重點(diǎn)地聯(lián)系、組織、整合，主動(dòng)孵化、培育那些能實(shí)現(xiàn)專業(yè)人民調(diào)解的各類組織。比如，專調(diào)平臺(tái)可以積極推動(dòng)具備條件的商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、調(diào)解協(xié)會(huì)、民辦非企業(yè)單位等設(shè)立行業(yè)性調(diào)解組織等。

（二）專調(diào)平臺(tái)的三大功能

第一，一站式調(diào)解服務(wù)功能。隨著社會(huì)治理網(wǎng)格化的全覆蓋、立體式的發(fā)展，在各類專業(yè)性、行業(yè)性糾紛多發(fā)領(lǐng)域，專調(diào)平臺(tái)可以承擔(dān)起 “一站式”糾紛解決服務(wù)的功能，即從糾紛解決的服務(wù)端著手厘清服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)事項(xiàng)，整合各類資源和力量，暢通糾紛解決渠道，通過(guò)“一個(gè)平臺(tái)協(xié)同管理、多個(gè)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、一套機(jī)制保障運(yùn)行”，實(shí)現(xiàn)糾紛解決的“一站式”服務(wù)，搭建“一門受理、有效分流、專業(yè)調(diào)處、績(jī)效評(píng)估”一體化運(yùn)作調(diào)解工作平臺(tái)，逐步形成“分工明確、功能齊全、各展所長(zhǎng)”專業(yè)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。

第二，多元糾紛調(diào)解資源整合功能。調(diào)解平臺(tái)未來(lái)不應(yīng)當(dāng)僅局限在人民調(diào)解領(lǐng)域發(fā)揮作用，更要承擔(dān)起搭建多元糾紛解決機(jī)制平臺(tái)的重任，將人民調(diào)解、社會(huì)調(diào)解、行業(yè)調(diào)解乃至司法調(diào)解等多元調(diào)解整合起來(lái)，構(gòu)建暢通的矛盾糾紛解決銜接流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)調(diào)解資源的整合。專調(diào)平臺(tái)未來(lái)還可以探索成為社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解體系的中心，組織體制上可以實(shí)行“黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治牽頭協(xié)調(diào)、專調(diào)平臺(tái)具體負(fù)責(zé)、司法部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職能部門共同參與、社會(huì)各方整體聯(lián)動(dòng)”的糾紛解決機(jī)制。在實(shí)踐中，專調(diào)中心目前匯集醫(yī)調(diào)委（浦東新區(qū)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)）、物調(diào)委（浦東新區(qū)物業(yè)管理糾紛人民調(diào)解委員會(huì)）、交調(diào)委（浦東新區(qū)道路交通事故民事賠償糾紛人民調(diào)解委員會(huì)）、迪調(diào)委（上海市國(guó)際旅游度假區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)）和商調(diào)委（浦東新區(qū)工商聯(lián)商事糾紛人民調(diào)解委員會(huì)）5個(gè)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織，銜接行政調(diào)解（公安、建交委、衛(wèi)計(jì)委、保監(jiān)局）、司法調(diào)解（法院）和行業(yè)調(diào)解（保險(xiǎn)業(yè)同業(yè)公會(huì)、工商聯(lián)）實(shí)行聯(lián)動(dòng)，2016年成功調(diào)解醫(yī)患糾紛、物業(yè)糾紛、道交糾紛和治安糾紛近萬(wàn)起，發(fā)揮了整合調(diào)解資源的作用，充分顯示了多元化糾紛解決機(jī)制的優(yōu)勢(shì)。

第三，宣傳推廣、理論研究、人才培訓(xùn)和國(guó)際交流功能。目前，社會(huì)公眾對(duì)人民調(diào)解比較缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，對(duì)其發(fā)展的意義、作用，認(rèn)知度和認(rèn)同度相對(duì)滯后。為了進(jìn)一步提高人民調(diào)解的社會(huì)影響力，增強(qiáng)社會(huì)各界和廣大人民群眾對(duì)人民調(diào)解工作的理解和支持，專調(diào)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的宣傳推廣，加強(qiáng)宣傳策劃，創(chuàng)新宣傳形式。另外，專調(diào)平臺(tái)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)、政法院校的交流與合作，積極推動(dòng)理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合和良性互動(dòng)。未來(lái)可以考慮把專調(diào)平臺(tái)建設(shè)成為全國(guó)人民調(diào)解員的培訓(xùn)基地，通過(guò)系統(tǒng)化理論化的教學(xué)體系和案例教學(xué)，為全國(guó)輸出更多職業(yè)化調(diào)解人才。在實(shí)踐中，專調(diào)中心先后接待80多次國(guó)內(nèi)同行的參觀學(xué)習(xí)，為全國(guó)人民調(diào)解培訓(xùn)班和外省市專業(yè)調(diào)解培訓(xùn)班承擔(dān)教學(xué)4次，為上海政法學(xué)院法律學(xué)院的法學(xué)人民調(diào)解專業(yè)學(xué)生提供教學(xué)實(shí)習(xí)20多人次，先后與美國(guó)耶魯大學(xué)和日本關(guān)西大學(xué)、京都大學(xué)等進(jìn)行了調(diào)解專題交流，有效擴(kuò)大了人民調(diào)解在國(guó)內(nèi)外的影響力，也促進(jìn)人民調(diào)解和ADR的理念交流。

三、專調(diào)平臺(tái)的內(nèi)部治理機(jī)制及回歸專調(diào)平臺(tái)的自治屬性

(一) 專調(diào)平臺(tái)的內(nèi)部治理機(jī)制

專調(diào)平臺(tái)注冊(cè)成為社會(huì)服務(wù)組織后，健全社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)完善董事會(huì)、理事會(huì)、執(zhí)行管理機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)（監(jiān)事會(huì)），并且形成權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和科學(xué)決策的一整套依照法律、法規(guī)和法人章程等規(guī)定予以制度化的統(tǒng)一機(jī)制；同時(shí)接受外在監(jiān)督，包括接受服務(wù)對(duì)象和政府的監(jiān)督。

（二）回歸專調(diào)平臺(tái)的自治屬性

在全國(guó)各地的實(shí)踐中，樞紐型社會(huì)組織具備了或多或少的管理職能，政府也明確將部分權(quán)力授權(quán)給樞紐型社會(huì)組織，但是，由此可能會(huì)出現(xiàn)樞紐型社會(huì)組織壟斷社會(huì)組織資源的問題，導(dǎo)致樞紐型社會(huì)組織演變成第二個(gè)行政機(jī)關(guān)。因此，如何回歸樞紐型社會(huì)組織的自治屬性至關(guān)重要。我們認(rèn)為，專調(diào)平臺(tái)作為樞紐型社會(huì)組織不是政府，“非政府性質(zhì)”的民間性是其鮮明特征。樞紐型社會(huì)組織參與公共服務(wù)不是完全代替政府的公共責(zé)任地位，而是將政府管理服務(wù)培育社會(huì)組織的職能“打包”給樞紐型社會(huì)組織，從而從真正意義上實(shí)現(xiàn)社會(huì)領(lǐng)域的自主管理⑥阮雪梅、沈曉輝：《樞紐型社會(huì)組織建設(shè)宜去行政化》，來(lái)源網(wǎng)址：http://e.hznews.com/paper/hzrb/20150113/A8/1/，訪問時(shí)間：2016年10月20日。。因此，為了防止樞紐型社會(huì)組織的行政化傾向，避免這類組織可能出現(xiàn)行政化運(yùn)作與科層化運(yùn)作，回歸其本來(lái)的自治屬性，應(yīng)通過(guò)相應(yīng)的制度和章程明確樞紐型社會(huì)組織的管理邊界和權(quán)限。

四、專調(diào)平臺(tái)經(jīng)費(fèi)來(lái)源與保障

目前經(jīng)費(fèi)來(lái)源不足是制約人民調(diào)解發(fā)展的瓶頸問題之一。長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)短缺使得人民調(diào)解難以持續(xù)提供優(yōu)質(zhì)、高效、組織化的糾紛解決服務(wù)。專調(diào)平臺(tái)的建設(shè)與發(fā)展面臨的首要問題也是人財(cái)物的來(lái)源及持續(xù)保障問題。

（一）政府購(gòu)買服務(wù)為基礎(chǔ)

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府通過(guò)資助性投入或資助性購(gòu)買來(lái)扶植和培育新生社會(huì)組織的發(fā)展，往往可以解決社會(huì)組織發(fā)展所需要的資金問題；從能力建設(shè)的角度看，社會(huì)組織的發(fā)展也離不開政府的培育和支持。在非營(yíng)利組織比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府的財(cái)政支持都占有相當(dāng)大的比例。

我們認(rèn)為，目前為了保障調(diào)解平臺(tái)工作開展的獨(dú)立性和持續(xù)性，原則上專調(diào)平臺(tái)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源應(yīng)當(dāng)以政府購(gòu)買服務(wù)為主。政府購(gòu)買服務(wù)是政府為履行服務(wù)社會(huì)公眾的職責(zé),通過(guò)財(cái)政向各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用,用以購(gòu)買其以契約方式提供的、由政府界定種類和品質(zhì)的全部或部分公共服務(wù),是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型政府公共服務(wù)提供方式⑦魏中龍、鞏麗偉等：《政府購(gòu)買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制研究》，《北京工商大學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第5期。。政府購(gòu)買專調(diào)平臺(tái)服務(wù)正是將政府、 營(yíng)利組織、 非營(yíng)利組織等各類社會(huì)主體齊聚到同一復(fù)雜系統(tǒng)內(nèi)， 通過(guò)彼此合作方式來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的實(shí)例。但是，目前我國(guó)如何購(gòu)買專調(diào)平臺(tái)的公共服務(wù)有待財(cái)政管理體系的相應(yīng)改進(jìn), 對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的范圍、模式、流程、工作模式、評(píng)估機(jī)制等有待進(jìn)一步規(guī)范和完善。在實(shí)踐中，可以由浦東新區(qū)財(cái)政提供資金和資源， 委托專調(diào)平臺(tái)提供專項(xiàng)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目、重要事件等專業(yè)人民調(diào)解服務(wù)。專調(diào)平臺(tái)可以根據(jù)購(gòu)買項(xiàng)目的性質(zhì)、特點(diǎn)、要求等，負(fù)責(zé)選聘人民調(diào)解員，與其簽訂聘用合同，將其委派至各專調(diào)委，并負(fù)責(zé)人民調(diào)解員的日常管理、指導(dǎo)、考核。

（二）社會(huì)購(gòu)買服務(wù)為拓展

專調(diào)中心定位為非營(yíng)利性的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是不以營(yíng)利為目的，并不意味著經(jīng)費(fèi)來(lái)源不能社會(huì)化或者市場(chǎng)化。社會(huì)組織的非營(yíng)利性是指社會(huì)組織不得以營(yíng)利為目的，不能像企業(yè)一樣通過(guò)利潤(rùn)最大化來(lái)實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值；同時(shí)，其營(yíng)利活動(dòng)產(chǎn)生的收入及利潤(rùn)不能向任何出資者或組織成員分配利潤(rùn)等。正如有學(xué)者指出，民辦非企業(yè)或者未來(lái)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以“非營(yíng)利”為基本宗旨，可以以“營(yíng)利”行為實(shí)現(xiàn)其非營(yíng)利單位目標(biāo)任務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障。這也是民辦非企業(yè)單位最有特色的方面⑧徐瀾波、李丹：《構(gòu)建事業(yè)法人，明確民辦非企業(yè)單位法律主體地位》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第6期。。社會(huì)服務(wù)組織存在的根本價(jià)值及其宗旨在于向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，由于我國(guó)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展始終受到社會(huì)捐助資金不足的限制，因此，全面禁止?fàn)I利活動(dòng)等于剝奪了這類組織的生存空間⑨徐瀾波、李丹：《構(gòu)建事業(yè)法人，明確民辦非企業(yè)單位法律主體地位》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2009年第6期。。在實(shí)踐中，專調(diào)中心探索了不同類型的調(diào)解采取不同購(gòu)買服務(wù)的方式：事關(guān)民生類糾紛由政府購(gòu)買服務(wù)，商事類糾紛由社會(huì)組織或市場(chǎng)主體購(gòu)買服務(wù)。如，醫(yī)患糾紛、物業(yè)管理糾紛和道路交通糾紛的調(diào)解采取的是政府購(gòu)買服務(wù)，商事糾紛調(diào)解采取的是社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，擬開展的證券類糾紛的調(diào)解采取的是行業(yè)協(xié)會(huì)購(gòu)買服務(wù)。

五、專調(diào)平臺(tái)績(jī)效評(píng)估相關(guān)機(jī)制建設(shè)

政府職能轉(zhuǎn)變之后，政府從部分公共服務(wù)的直接提供者變成政策制定者、服務(wù)購(gòu)買者和績(jī)效評(píng)估者。為了規(guī)范樞紐型社會(huì)組織的服務(wù)和管理職能，應(yīng)針對(duì)樞紐型社會(huì)組織建立起必要的規(guī)范化建設(shè)指標(biāo)體系并開展績(jī)效評(píng)估，使其工作逐步走向規(guī)范化、透明化和科學(xué)化。當(dāng)然，作為專調(diào)平臺(tái)成為政府購(gòu)買的對(duì)象，成為了市場(chǎng)交易的商品，而此商品究竟怎樣才能更加滿足購(gòu)買者政府的要求，同樣需要有科學(xué)評(píng)估方法和體系。

（一）評(píng)估的對(duì)象及基本思路

對(duì)專調(diào)平臺(tái)績(jī)效的評(píng)估，應(yīng)當(dāng)依據(jù)一定的原則、標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)合同的履行、服務(wù)目標(biāo)達(dá)成度、受益群體滿意度以及社會(huì)效益等情況進(jìn)行檢查、評(píng)價(jià)。其中對(duì)象的確定是開展評(píng)估工作的重要基礎(chǔ)，也是制定具體指標(biāo)的重要前提。目前，對(duì)專調(diào)平臺(tái)的評(píng)估對(duì)象是項(xiàng)目還是社會(huì)組織可能存在爭(zhēng)議。我們認(rèn)為，政府購(gòu)買的是專調(diào)平臺(tái)的管理和服務(wù)項(xiàng)目，所以評(píng)估的對(duì)象是所購(gòu)買的項(xiàng)目而非開展項(xiàng)目的組織。

（二）評(píng)估組織形式

就評(píng)估組織形式而言，既可以設(shè)立專門的評(píng)估小組，也可以采取中立第三方評(píng)估形式。前者可以由購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施主體司法局牽頭，服務(wù)使用方、服務(wù)對(duì)象代表，包括各調(diào)解組織、糾紛解決當(dāng)事人代表以及相關(guān)專家等組成項(xiàng)目評(píng)估小組，承擔(dān)評(píng)估工作；后者則可以聘請(qǐng)外部的、專業(yè)的、獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，這種評(píng)估方式可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)自我評(píng)估的缺陷，有利于在專業(yè)性和權(quán)威性基礎(chǔ)上保證評(píng)估結(jié)果的公正性和科學(xué)性。

（三）全流程評(píng)估方式

從系統(tǒng)論的角度來(lái)看，項(xiàng)目評(píng)估體系應(yīng)涵蓋項(xiàng)目運(yùn)作的整個(gè)過(guò)程，包括項(xiàng)目輸入、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目輸出及項(xiàng)目影響等。

1.項(xiàng)目輸入：項(xiàng)目輸入重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目方案的制訂依據(jù)、項(xiàng)目方案的具體內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)和人力投入等方面。在對(duì)專調(diào)平臺(tái)績(jī)效評(píng)估機(jī)制中，項(xiàng)目輸入的指標(biāo)具體包括政府購(gòu)買項(xiàng)目委托協(xié)議書的具體內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)提供標(biāo)準(zhǔn)及方式、工作人員的數(shù)量及專業(yè)素質(zhì)等。

2.項(xiàng)目實(shí)施：項(xiàng)目實(shí)施是項(xiàng)目評(píng)估的重點(diǎn)。項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的具體運(yùn)作，包括項(xiàng)目?jī)?nèi)容的具體開展、服務(wù)對(duì)象的參與及變化、工作者的具體表現(xiàn)及相應(yīng)的文案記錄。專調(diào)平臺(tái)的主要職責(zé)和任務(wù)就是對(duì)各調(diào)解組織提供管理和服務(wù)，因此，在評(píng)估中，項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)的評(píng)估指標(biāo)應(yīng)包括專調(diào)平臺(tái)對(duì)管理和服務(wù)職能的具體實(shí)施、工作者的具體表現(xiàn)和相應(yīng)的文案記錄等。

3.項(xiàng)目輸出：項(xiàng)目輸出重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)作的結(jié)果和項(xiàng)目影響。其中，項(xiàng)目運(yùn)作結(jié)果包括項(xiàng)目任務(wù)和目標(biāo)的完成情況、服務(wù)對(duì)象的滿意程度等。在專調(diào)平臺(tái)評(píng)估中，評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)包括專調(diào)平臺(tái)對(duì)各調(diào)解組織提供管理和服務(wù)職能實(shí)施的質(zhì)量、落實(shí)情況、各調(diào)解組織滿意程度、社會(huì)影響等。項(xiàng)目影響重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)作產(chǎn)生的社會(huì)影響，包括相關(guān)部門，包括司法局、法院、政府相關(guān)職能部門對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作的關(guān)注和評(píng)價(jià)、有關(guān)媒體的報(bào)道等。

課題組成員：

李寶令（上海市浦東新區(qū)司法局局長(zhǎng)）

包 蕾（上海市浦東新區(qū)司法局副局長(zhǎng)）

倪 靜（華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院副教授）

涂建設(shè)（上海市浦東新區(qū)專業(yè)人民調(diào)解工作辦公室負(fù)責(zé)人）

張江生（上海市浦東新區(qū)司法局辦公室副主任）

王 靜（上海市浦東新區(qū)專業(yè)人民調(diào)解工作辦公室主任科員）

（責(zé)任編輯 張文靜）