“四四五”戒毒模式下法治建設推進之理性思考

滕關和 趙鴻仁（浙江省莫干山女子強制隔離戒毒所）

“四四五”戒毒模式下法治建設推進之理性思考

滕關和 趙鴻仁（浙江省莫干山女子強制隔離戒毒所）

“四四五”戒毒模式系浙江省司法行政戒毒系統(tǒng)首創(chuàng)，2015年在全國司法行政工作會議上得到司法部高度認可和相當兄弟省份贊許。這種模式以實現(xiàn)《禁毒法》《戒毒條例》強制隔離戒毒立法精神為目標，以“四區(qū)分離”為基礎，分設生理脫毒區(qū)、教育適應區(qū)、康復鞏固區(qū)、回歸指導區(qū)；以“四式管理”為特色，在“四區(qū)”中分別體現(xiàn)病房式、軍營式、校園式、社區(qū)式特色；以“五大戒毒專業(yè)”為支撐，建立“戒毒醫(yī)療、心理矯治、康復訓練、教育矯正、診斷評估”五大專業(yè)中心，為戒毒工作提供專業(yè)服務支撐，從而形成一套集毒癮戒治與身心康復于一體的新型綜合戒毒模式。

一、推進法治建設是強制隔離戒毒工作的題中要義

（一）法治建設是強制隔離戒毒機關的基本職責。強制隔離戒毒工作本質上是一種行政執(zhí)法行為，它依據(jù)《禁毒法》和《戒毒條例》實施，由代表國家執(zhí)法的強制隔離戒毒機關執(zhí)行，其行為具有明顯的強制性特點，但又帶有明顯的戒治康復性特點，這是與其他執(zhí)法行為突出的區(qū)別所在，也是推行“四四五”戒毒模式的價值所在。我們從這種行為本身分析，無論是診斷評估結果的實施，還是變更戒毒措施或日常管理都帶有強制性特點，戒毒人員沒有自由選擇權，不同于社會醫(yī)院疾病診斷和治療。既然強制隔離戒毒是一種執(zhí)法行為，作為實施這種行為的強制隔離戒毒執(zhí)法機關理應承擔起法治建設參與者和推動者的雙重責任。

（二）法治建設是強制隔離戒毒執(zhí)法的基本內涵。法治化水平的高低是強制隔離戒毒工作從探索走向成熟的標志?！八乃奈濉苯涠灸Ｊ阶裱督痉ā泛托姓ㄒ?guī)的基本精神，堅持把戒毒人員的教育戒治作為中心任務，切實轉變工作理念、工作方法和管理方式，突出戒毒職能，構建了新的組織機構體系、新的工作標準、新的管理規(guī)范、新的政策保障體系，對戒毒管理、醫(yī)療戒毒、心理矯治、體能康復、認知矯正、習藝培訓和“四區(qū)”分設流轉作了明確規(guī)范，是戒毒法律法規(guī)在強制隔離戒毒工作實踐中的具體化。

（三）法治建設是強制隔離戒毒定型發(fā)展的基本選項。當前全國司法行政戒毒系統(tǒng)根據(jù)《禁毒法》和《戒毒條例》的立法精神都在積極探索戒毒工作新模式，但不管哪種模式，由于從法律依據(jù)上同出一源，強制隔離戒毒工作作為一種執(zhí)法行為，基于執(zhí)法行為的合法性、統(tǒng)一性、嚴肅性要求，歸于同一走向規(guī)范是大勢所趨。通過幾年的轉型發(fā)展，統(tǒng)一標準、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一評判，由一種主流模式來主導是非常必要的。只有將這種經(jīng)實踐檢驗成功的模式上升為法律法規(guī)和行政規(guī)章的高度固定下來，才有利于推進戒毒工作由轉型向定型發(fā)展，不斷提高戒毒工作法制化水平。

二、當前強制隔離戒毒法治建設現(xiàn)狀理性分析

當前，強制隔離戒毒正處在轉型發(fā)展向定型發(fā)展的特殊時期，就浙江省看，“四四五”模式全面推行后，由于磨合期較短，仍然存在著基礎薄弱、運行不夠規(guī)范、機制尚不健全、專業(yè)能力有待提高等問題，以法治化標準來衡量還存在著明顯差距。

（一）法治建設的思想理念還存在差距。十八屆四中全會提出，法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。推進戒毒工作法治建設關鍵是在全體民警中樹立正確的法治觀。由于強制隔離戒毒工作處在探索發(fā)展的特殊時期，各種新方法新舉措層出不窮，在推進場所法治建設上民警中難免會存在著一些偏面認識。一方面，對為什么要推進戒毒工作法治建設存在模糊認識。認為場所法治是老調重彈，以前依法治所也喊了多年，現(xiàn)在也沒有新的實質內容，在戒毒場所開不開展法治建設無所謂，認為目前硬件和軟件條件都不具備，沒有條件和精力花在法治建設上，領導怎么說就怎么干，把法治建設與探索科學戒毒人為地割裂開來，對新形勢下提高戒毒工作法治化水平認識不足。另一方面，對如何推進戒毒場所法治建設存在模糊認識。認為法治建設是宣傳的需要，建一些制度而已，尤其是部分領導對戒毒工作法治建設研究不夠，不知從何下手，有的只是浮在學習和討論的層面，沒有實際的規(guī)劃和動作，口號響、行動少，結合實際對法治建設的推進缺少科學系統(tǒng)的思考。

（二）法治建設的實踐基礎還存在差距。當前各省戒毒場所都在積極探索有效的戒毒工作新模式，可謂百家爭鳴、各有所長。但一些新戒毒方法和考核機制的實效性、科學性還有待于實踐檢驗。一是執(zhí)法頂層設計上存在不合理現(xiàn)象。如：現(xiàn)行《診斷評估工作實施細則》規(guī)定所內診斷評估的意見最終決定權在診斷評估委員會，但診斷評估委員會是由所領導和執(zhí)法相關的7個職能部門負責人組成，吸收了法制、監(jiān)察等監(jiān)督部門的共同參與并簽字，執(zhí)法權與監(jiān)督權不能有效分離。另外，從參與的部門和人員上看都與之前各審批環(huán)節(jié)有重復，無論從實際執(zhí)法時效還是強化執(zhí)法責任上都不具有實際意義，與減少行政審批環(huán)節(jié)的法治要求也不符。二是部分民警執(zhí)法理念的轉變還有一個過程，在戒治的手段和方法上還有待于改進和提高，對新戒毒工作制度和方法熟練運用尚存在差距，在對一些事件的處理上存在著違紀處理和約束性措施的選擇性執(zhí)法問題。三是現(xiàn)有設施和所區(qū)環(huán)境不能有效體現(xiàn)戒毒康復特色，受警力、專業(yè)、場地等因素制約，實行新戒毒模式規(guī)范運行仍面臨著諸多困難。從現(xiàn)實看，司法行政強制隔離戒毒場所大多是從勞教場所過渡而來，戒毒工作的特色體現(xiàn)不夠明顯，場所硬件設施配套及所區(qū)文化仍然帶有勞教場所痕跡，現(xiàn)有基礎設施和配套設施不能完全適應新型戒毒模式運行的需要。

（三）法治建設的制度體系還存在差距。法律是治國之重器，良法是善治之前提。推進場所法治建設離不開科學完備的法規(guī)制度體系。目前，浙江省強制隔離戒毒工作執(zhí)法的法律依據(jù)有《禁毒法》、國務院《戒毒條例》，地方性法規(guī)有《浙江省禁毒條例》，行政規(guī)章有司法部《司法行政機關強制隔離戒毒工作規(guī)定》，規(guī)范性文件有《關于進一步加強和規(guī)范強制隔離戒毒工作的意見》《強制隔離戒毒人員教育矯治綱要》《司法行政強制隔離戒毒所安全警戒工作規(guī)定》等，這些法律法規(guī)和規(guī)范性文件對開展戒毒工作提供了基本依據(jù)。為開展 “四四五”戒毒模式，浙江省司法行政戒毒系統(tǒng)還先后創(chuàng)造性地制定了《戒毒工作綱要》《診斷評估實施細則》《分級處遇管理規(guī)定》等。但從實踐看還不夠完備，如心理矯治、身體康復的考核標準缺少權威性、法律性標準，一些特殊人員的管理規(guī)定還未出臺，有些規(guī)定還處在試運行階段需要完善，某些轉型發(fā)展成功經(jīng)驗急需以法規(guī)和制度的形式固定下來。

（四）法治建設的能力水平還存在差距?！叭嫣岣叻ㄖ位?，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍。”這是黨的十八屆四中全會提出的要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》將部分涉及對公民、法人權利義務的保護和具有準司法性質的法律從業(yè)人員納入法律職業(yè)資格考試的范圍。但從當前戒毒民警隊伍法律資質情況看，具有法律職業(yè)資格的不足2%。同時，從執(zhí)法實踐能力看，對證據(jù)的收集、審查、判斷及保全上能力不足；在處理具體執(zhí)法事務時，對精神性疾病和違規(guī)違紀的鑒別力不強，有時存在著選擇性執(zhí)法的現(xiàn)象；在專業(yè)服務上，醫(yī)療戒毒、心理矯治、康復訓練能力有待于提高。應該說，近幾年對戒毒核心專業(yè)人才培養(yǎng)還是重視的，通過中短期培訓對心理咨詢、康復訓練等專業(yè)進行速成，有專業(yè)資格的人數(shù)也并不少，但專業(yè)理論的系統(tǒng)性仍有待于提高，實際專業(yè)能力還不能適應現(xiàn)階段戒毒醫(yī)療、心理矯治、康復訓練等實際工作的需要，操作能力和工作經(jīng)驗還需要相當長時間的實踐磨練積累。

（五）法治建設的執(zhí)法機制上還存在差距。商鞅“立木樹信”，有法必依、有錯必糾是法治建設的重要環(huán)節(jié)。從執(zhí)法者的角度而言，職能、職權是法定的，法無規(guī)定不得為，法已規(guī)定必為之，而且必須履行好，否則將追責。但在實踐中有權無責、有責無權，制度執(zhí)行力不強，監(jiān)督工作不到位的現(xiàn)象仍然存在。在行為上習慣以傳統(tǒng)思維、家長式方法來管理，涉及到具體人和問題時顯得剛性不足、柔性有余，有些問題雖然三令五申，但總是老病常犯，屢糾屢出；在管理上不問職能所在只問領導咋辦，重考核過程輕結果兌現(xiàn)、工作在前考核標準在后溯及既往等現(xiàn)象時有發(fā)生；在機制上，監(jiān)督權與審批權界限不夠清晰，如法制部門雖為監(jiān)督部門，但實際對綜合診斷評估和重大獎懲每卷必審，成為事實上的一級審批部門，并且由于受時間和人力的制約，對案卷內容的審核上有走形式之嫌，不僅影響行政效能，而且削弱了監(jiān)督職能。

三、推進戒毒工作法治建設的路徑

奉法者強則國強，我們必須以提高法治化水平為核心目標，只有用法治思維和法治方式來指導工作實踐，才能找準推進強制隔離戒毒法治建設的切入點、著力點，做到科學布局、精準發(fā)力、有序推進。

（一）樹立法治理念，在思想認識上予以推進。要提高民警自覺運用法治思維思考和解決問題的能力，適時開展各類警示教育，使民警深刻認識依法行政、依法治所的重要性，正確認識法治建設與場所安全穩(wěn)定、與戒毒工作規(guī)范化建設的關系，培育在工作中崇尚法律、依靠法律、信仰法律、規(guī)范管理、文明執(zhí)法的行為習慣，真正將法治思維內化于心、外化于行。要進一步落實執(zhí)法工作責任制，層層簽訂執(zhí)法工作責任書，建立行政領導就任憲法宣誓制度，堅持和完善領導干部年度述法制度，把法治建設作為年度考核的一項重要內容。

（二）強化法治職能，從組織保障上予以推進。十八屆四中全會強調，黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家的最根本保證。各級領導班子應統(tǒng)一思想、提高認識，高度重視、精心部署，把場所法治建設納入戒毒工作中長期發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，并在人力、財力、物力等方面給予充分保障和支持。要專門落實主要領導對法治建設負總責，堅持職權法定原則，以戒毒工作需要推進場所內設機構改革，調整部門設置，增設專業(yè)中心，整合工作職能。根據(jù)《禁毒法》和《戒毒條例》的立法精神，遵循戒毒一般規(guī)律統(tǒng)一設置生理脫毒區(qū)、教育適應區(qū)、康復鞏固區(qū)、回歸指導區(qū)，強化科室管理職能，提高中心專業(yè)服務職能，各大隊要以“四區(qū)”為平臺體現(xiàn)病房式、軍營式、校園式、社區(qū)式特色；要進一步明確科室、中心、大隊的職能和理順相互關系，要強化法制部門職能，建立法律顧問和公職律師制度，充分發(fā)揮其在在法治宣傳、制度建設、法律服務、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法研究中的組織協(xié)調作用。

（三）提高專業(yè)素養(yǎng)，從執(zhí)法能力上予以推進。要建立法律教育的智力支持系統(tǒng)，以法律知識講座、戒毒工作業(yè)務培訓、法律職業(yè)資格考試工作為平臺強化智力支持。要結合戒毒工作實際，通過法律專家講授、專題學習、交流座談、應知應會測試等多種形式，組織民警深入學習《憲法》《人民警察法》《公務員法》《禁毒法》《戒毒條例》等法律知識，尤其要加強對新的戒毒工作規(guī)范性文件和制度的學習，并通過實踐鍛煉不斷提高整體戒毒專業(yè)能力和執(zhí)法能力；要從戒毒工作專業(yè)化建設的需要出發(fā)，努力打造戒毒醫(yī)療、教育矯正、心理矯治、康復訓練、診斷評估“六大專業(yè)團隊”，合理調配專業(yè)人員，做到以專業(yè)的人做專業(yè)的事，實行持證上崗，不斷規(guī)范專業(yè)戒治、專業(yè)教育、專業(yè)訓練、專業(yè)矯治、專業(yè)評估的流程和標準；要發(fā)揮法律顧問和公職律師的作用，依法處理各類場所事務，提供高質量的法律服務。為場所的重大行政決策、規(guī)范性文件的合法性審查和法律風險評估、重大項目法律意見、法律事務文書、訴訟與仲裁、信訪矛盾處理、法治教育宣傳、法律援助（咨詢）等提供保障。通過法律顧問制度，促進場所工作嚴格依法循法，降低執(zhí)法風險，確保場所決策依法合規(guī)，各項工作規(guī)范推進。

（四）健全法規(guī)制度，從制度設計上予以推進。建立健全覆蓋戒毒模式運行各個流程、環(huán)節(jié)的制度、臺賬體系，提高新戒毒模式規(guī)范運行水平，從行政規(guī)章、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件三個層面推進。一是要改進和完善現(xiàn)行《診斷評估實施細則》，規(guī)范審批流程，減少審批環(huán)節(jié)。一般診斷評估不再經(jīng)過診斷評估委員會合議，日常審批職能由診斷評估委員會辦公室負責，法制部門不再參與評估案卷審核，而主要通過執(zhí)法檢查、案卷評查和執(zhí)法問卷等手段來行使監(jiān)督職能。二是要根據(jù)《禁毒法》《戒毒條例》關于強制隔離戒毒工作的相關規(guī)定，對現(xiàn)有制度進行重新梳理修訂，對制度進行中、長期立項規(guī)劃，按警務性和戒治性兩個類別統(tǒng)一規(guī)劃、分步實施。突出戒毒醫(yī)療、認知矯正、心理矯治、康復訓練、診斷評估的制度建設，對原有制度著手清除勞教工作印記，確保制度體系能適應戒毒工作的法治建設發(fā)展新要求。三是要遵循《禁毒法》立法精神，按照急性脫毒期、身心康復期、回歸社會適應期的基本要求，總結新戒毒模式成功經(jīng)驗，建立和完善以“四區(qū)分離”（生理脫毒區(qū)、教育適應區(qū)、康復鞏固區(qū)、回歸指導區(qū)）為基礎，以“四式管理”（生理脫毒區(qū)病房式管理、教育適應區(qū)軍營式管理、康復鞏固區(qū)校園式管理、回歸指導區(qū)社區(qū)式管理）為特色的管理流轉規(guī)范和標準化考核制度，進一步健全完善執(zhí)法配套制度，形成涵蓋戒毒人員管理、教育、醫(yī)療、康復等方面的工作制度和工作規(guī)范，全面形成科學的強制隔離戒毒工作制度體系。

（五）體現(xiàn)戒毒特色，從法治環(huán)境上予以推進。場所法治建設離不開場所安全穩(wěn)定的戒治環(huán)境，要以安全責任倒查機制為基礎，不斷完善安全穩(wěn)定工作內部管控機制，實現(xiàn)人防、物防、技防的高度統(tǒng)一。場所設施建設關系到新戒毒模式的規(guī)范運行，因此，要體現(xiàn)現(xiàn)代新型戒毒場所的特點，從有利于“四區(qū)”分離和規(guī)范運行的角度出發(fā)，抓住戒毒場所新建改建擴建的有利時機，按照司法部戒毒場所建設標準，吸取全國智能化場所建設的經(jīng)驗，開展標準化場所建設，大力推進警戒護衛(wèi)和安防信息化建設，引入物聯(lián)網(wǎng)和移動互聯(lián)等現(xiàn)代科技，建立包括安防指揮系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、周界控制系統(tǒng)、巡視系統(tǒng)、智能報警系統(tǒng)的綜合控制平臺，實現(xiàn)場所全方位監(jiān)控可視化、傳感化。尤其要高度注重開發(fā)診斷評估軟件系統(tǒng)，做到審批網(wǎng)上智能運行，實現(xiàn)可提示、不可修改、自動轉換和生成目標，促進規(guī)范執(zhí)法、科學執(zhí)法。

（六）開展星級評定，從規(guī)范管理上予以推進。要根據(jù)《禁毒法》和《戒毒條例》的要求，集各家之優(yōu)點形成統(tǒng)一的標準化戒毒流程和基本模式，大力開展星級達標活動，提高戒毒規(guī)范化管理水平。一是規(guī)范戒毒管理，科學設置“四區(qū)分離”，做好分類管理、分別管理、分期管理和分級管理，實現(xiàn)戒毒人員所內的依法規(guī)范流轉；二是規(guī)范診斷評估體系，增加生理脫毒、心理戒毒、身體康復指標的評估，實行按期階段評估、職能分項評估、數(shù)字化定量評估；三是規(guī)范戒毒醫(yī)療，認真做好疾病防控，探索腦功能康復診治，科學開展脫毒治療，加強對重點病患的診療與照護；四是規(guī)范心理矯治，以心理健康教育、個案化心理矯治、團體心理輔導、心理診斷評估為基本路徑，不斷豐富心理矯治內容和方法，形成系統(tǒng)性的心理矯治體系；五是規(guī)范康復訓練，科學確定訓練目標、訓練內容，針對不同身體狀況開具“運動處方”；六是規(guī)范認知矯正，通過運用課堂教學、個別教育、教育矯治社會化、戒毒文化建設等方法和手段，根據(jù)不同區(qū)塊開展針對性認知教育；七是規(guī)范習藝矯治，降低勞動數(shù)量的考分比例，增加勞動態(tài)度的考分比例，突出勞動的矯治性、康復性、習藝性。

（七）做好法律服務，從權益維護上予以推進。法治就其本質而言，一方面要求我們合理合法和有效地行使執(zhí)法權，確保戒毒法律法規(guī)的目的、價值及功能的實現(xiàn)；另一方面作為人類文明和進步的成果，還需要我們維護好管理對象的合法權益，體現(xiàn)尊重人權和發(fā)揚人道主義精神的思想，建立和完善法律救濟途徑。戒毒場所應充分利用集中管理、專業(yè)戒治的獨特優(yōu)勢，采取多種途徑和有效措施，積極開展法律援助工作，為戒毒人員提供法律咨詢、處理法律事務、解決法律糾紛等，切實維護戒毒人員合法權益。同時，要依法做好戒毒人員回歸社會后的安置幫教工作，通過一定的社會救濟來幫助戒毒人員重新走上社會創(chuàng)造有利條件，促進社會治安綜合治理。

（八）加強執(zhí)法監(jiān)督，從工作執(zhí)行上予以推進。必須堅持嚴格執(zhí)法、有錯必糾，將執(zhí)法與執(zhí)紀有機結合起來，把每個執(zhí)法崗位、每個執(zhí)法環(huán)節(jié)都納入到監(jiān)督范圍。建立科學的執(zhí)法監(jiān)督機制，積極探索執(zhí)法主體與監(jiān)督主體的分離，整合紀檢、監(jiān)察等監(jiān)督力量，建立和完善跟蹤反饋機制。加強黨內監(jiān)督，認真抓好《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》的學習貫徹，把紀律規(guī)矩挺在前面，大力推行風險崗位廉政預警、一案雙查、紀檢監(jiān)察工作巡視、警務督查等系列監(jiān)督制度，強化落實黨委主體責任和紀委監(jiān)督責任；加強行政監(jiān)督，發(fā)揮行政監(jiān)察、警務督察等監(jiān)督職能，狠抓行政不作為、緩作為、濫作為，強化執(zhí)法問責、求責問效的力度；加強民主監(jiān)督和社會監(jiān)督，不斷疏通監(jiān)督渠道，建立執(zhí)法質量反饋機制，將社會監(jiān)督融入到戒毒工作社會化支持系統(tǒng)之中。

黨的十八屆四中全會提出了依法治國的治國理政之策，并將其上升為“四個全面”的戰(zhàn)略布局。強制隔離戒毒工作作為國家禁毒法律法規(guī)的執(zhí)行機關是依法治國的一個“窗口”，有效提升強制隔離戒毒工作向更高層次的法治化水平邁進具有十分重要的現(xiàn)實意義。當前，強制隔離戒毒工作從轉型走向定型，全面提升戒毒場所法治化水平恰逢其時，但又任重道遠。

（責任編輯 張文靜）