完善公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的路徑研究

唐 云，唐 輝

(1.中共四川省委黨校 辦公室，成都 610000； 2.中共崇州市委黨校，成都 610000)

完善公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的路徑研究

唐 云1，唐 輝2

(1.中共四川省委黨校 辦公室，成都 610000； 2.中共崇州市委黨校，成都 610000)

在各種反腐制度機(jī)制中，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度由于其預(yù)防腐敗功能、公共監(jiān)督功能和廉潔自證功能而被不少學(xué)者定為國際公認(rèn)的“終極反腐”利器,近些年來備受專家學(xué)者推崇。為推進(jìn)反腐敗體制機(jī)制改革，構(gòu)建“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的制度機(jī)制，必須加快構(gòu)建公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。雖然從20世紀(jì)90年代起，和財(cái)產(chǎn)申報(bào)有關(guān)的制度陸續(xù)出臺(tái)，但經(jīng)過二十多年的努力，我國依然存在著一系列阻礙公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度構(gòu)建的實(shí)踐盲區(qū)，如：依法治國的理念不夠深入、申報(bào)制度建構(gòu)的路徑不夠清晰、專家學(xué)者提出的一系列技術(shù)制度缺陷淪為公職人員反對申報(bào)公開的借口等，完善公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度勢在必行！鑒于我國當(dāng)前嚴(yán)峻的反腐形勢，雖然我國尚未形成完善的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度體系，但學(xué)術(shù)界依托國內(nèi)外財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度積累的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)進(jìn)行研究，取得了豐碩的研究成果，不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者從不同角度對當(dāng)前財(cái)產(chǎn)申報(bào)進(jìn)行剖析，一致認(rèn)為我國的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的構(gòu)建在穩(wěn)妥推進(jìn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加快，發(fā)展態(tài)勢良好。而針對如何幫助我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度走出盲區(qū)，不同的學(xué)者各抒己見，提出了一系列的意見：以廣泛宣傳的形式形成廉政共識，以制度化的形式推進(jìn)申報(bào)入法，不斷推陳出新創(chuàng)新申報(bào)制度內(nèi)容，設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理審核相關(guān)案件，完善配套設(shè)施不斷增強(qiáng)申報(bào)執(zhí)行時(shí)效。在公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的同時(shí)，推進(jìn)了我國的反腐敗進(jìn)程，真正實(shí)現(xiàn)了“老虎”“蒼蠅”一起抓，贏得了人民群眾的好評。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)；功能；盲區(qū)；對策

當(dāng)今社會(huì)，反腐形勢依然嚴(yán)峻，“腐敗主要指國家公職人員利用公共權(quán)力謀取私利之舉”[1]。目前腐敗產(chǎn)生的原因主要有：政治權(quán)力的相對集中、經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)、職業(yè)倫理的缺失、監(jiān)督管理的不完善等等。腐敗現(xiàn)象在轉(zhuǎn)型國家中尤為嚴(yán)重，轉(zhuǎn)型期內(nèi)的國家政治權(quán)力上更為集中、經(jīng)濟(jì)上政府干預(yù)范圍過廣、社會(huì)中貧富差距過大，這些都容易導(dǎo)致心理落差、法制建設(shè)落后于轉(zhuǎn)型步伐、國家忽略轉(zhuǎn)型期社會(huì)道德體系重建[2]。腐敗不僅會(huì)導(dǎo)致國家財(cái)產(chǎn)的損失，更可能會(huì)造成公職人員的集體腐敗、執(zhí)政黨執(zhí)政合法性的喪失、政府公信力的降低、市場經(jīng)濟(jì)活力的喪失、社會(huì)道德體系的瓦解和社會(huì)穩(wěn)定的破壞等。因此，世界各國都致力于尋求預(yù)防治理腐敗的良策。

近年來，國家層面對領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的探索從未停止，現(xiàn)已初步確立了我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本框架，但申報(bào)范圍上主要是不動(dòng)產(chǎn)、有價(jià)證券和境外投資等，范圍偏窄；申報(bào)對象上主要針對縣處級及以上領(lǐng)導(dǎo)干部，未做到全覆蓋；核查力度上雖然逐年強(qiáng)化，但總體上仍然力度不夠；從申報(bào)到公開的發(fā)展趨勢上看，尚未發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)公開的端倪；從地方層面上看，一些地方的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開工作的自主實(shí)踐漸漸歸于平靜或無疾而終，走入了為試點(diǎn)而試點(diǎn)的怪圈，這些問題致使公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)無法沖破體制機(jī)制的藩籬，推行進(jìn)度緩慢。

一、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的功能影響：預(yù)防、監(jiān)督與自證

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度素來被譽(yù)為“陽光法案”(Sunshine Law)，世界上許多國家地區(qū)對實(shí)行該制度的必要性和重要性已達(dá)成共識，聯(lián)合國對該理念也大力提倡，《聯(lián)合國反腐敗公約》第二章第8條第5款規(guī)定：“各締約國均應(yīng)……要求公職人員特別就可能與其職能發(fā)生利益沖突的職務(wù)外的活動(dòng)、任職、投資、資產(chǎn)以及貴重饋贈(zèng)或者重大利益向有關(guān)機(jī)關(guān)申報(bào)?！本唧w來說，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的功能影響主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)預(yù)防腐敗功能

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最獨(dú)特的功能是預(yù)防腐敗，毫不夸張地說，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一柄高懸在公職人員頭頂?shù)摹斑_(dá)摩克利斯之劍”，是一種預(yù)防性、警戒性反腐機(jī)制，它要求公職人員真實(shí)、及時(shí)、主動(dòng)地進(jìn)行個(gè)人財(cái)產(chǎn)的申報(bào)，使人民群眾能夠及時(shí)了解公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)收入情況，不斷提升公眾監(jiān)督的效率。定期的財(cái)產(chǎn)申報(bào)，有利于公職人員逐漸從被動(dòng)受監(jiān)督向主動(dòng)接受監(jiān)督轉(zhuǎn)變，對公務(wù)人員形成無形的心理壓力，提醒自己時(shí)刻都在被監(jiān)督，必須加強(qiáng)自律意識，不能為個(gè)人利益鋌而走險(xiǎn)，從而達(dá)到預(yù)防腐敗的目的。

(二)公共監(jiān)督功能

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建立的目的在于通過強(qiáng)制性的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示制度，以達(dá)到讓公職人員接受各方監(jiān)督的目的。在實(shí)踐中，由于信息的不對稱，媒體與大眾常常心有余而力不足，社會(huì)監(jiān)督往往流于形式。而財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施，在一定程度上彌補(bǔ)了這個(gè)缺憾，通過財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公示環(huán)節(jié)，能夠提高全社會(huì)的監(jiān)督效率和效果。公示在本質(zhì)上是對不特定多數(shù)人的公開，通過公示，便于相關(guān)人員和社會(huì)大眾對超出合理數(shù)額的財(cái)產(chǎn)有權(quán)提出異議或向有關(guān)部門舉報(bào)。盧梭曾經(jīng)指出：公務(wù)人員行使權(quán)力合理性的基礎(chǔ)就在于全體社會(huì)成員的認(rèn)可。如何獲得人民群眾的認(rèn)可，首先要保障他們的知情權(quán)。實(shí)踐證明，公職人員定期申報(bào)公開財(cái)產(chǎn)，有利于調(diào)動(dòng)公眾和媒體的積極性，引入社會(huì)公眾、輿論媒體和社會(huì)團(tuán)體等群體的監(jiān)督，彌補(bǔ)國家檢察機(jī)關(guān)由于人力物力有限帶來的監(jiān)督不足、監(jiān)督不到位缺陷，使其公共監(jiān)督功能得到充分發(fā)揮。

(三)廉潔自證功能

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作為一種“有罪推定”，即推定公職人員有犯罪嫌疑，但是在公眾提起疑問或異議的情況下，公職人員有權(quán)自證，即財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度具有廉潔自證功能。通過專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織的監(jiān)督，能夠消除公眾對公職人員財(cái)產(chǎn)來源的疑慮，證明其財(cái)產(chǎn)的正當(dāng)性與合法性。公開公職人員的財(cái)產(chǎn)，使其處于公眾監(jiān)督之下，不僅能抑制公職人員自身腐敗，而且能減輕民眾對公職人員財(cái)產(chǎn)的誤解，有利于擁有正當(dāng)財(cái)產(chǎn)的公職人員在公眾中樹立良好形象，在以后的工作中更好地行使權(quán)力。對于一名公職人員來說，嚴(yán)格按照公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的各項(xiàng)要求，坦然公開自己及家庭的財(cái)產(chǎn)擁有情況及其來源，接受來自各方的監(jiān)督，這是消除人民群眾疑慮、證明自己財(cái)產(chǎn)合法性、正當(dāng)性的最有說服力的方法。

二、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)踐盲區(qū)

2012年11月30日，王岐山在召開的專家學(xué)者座談會(huì)上提及建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的必要性。王岐山針對當(dāng)前的財(cái)產(chǎn)申報(bào)現(xiàn)狀指出：我們要有信心搞，但也有很大的困難。當(dāng)前的主要困難源自申報(bào)過程中的實(shí)踐盲區(qū)。

人的生命有且只有一次，怎樣才不辜負(fù)造物主的眷顧？想必要登三層樓：物質(zhì)、精神、靈魂。生存居首，倘若食不果腹、衣不蔽體，登樓便無從談起；反之，畢生汲汲于物質(zhì)，營營于富貴，也就忘了尚有二樓、三樓要登。物質(zhì)關(guān)乎生存，精神關(guān)乎審美，靈魂關(guān)乎人性。

(一)依法治國理念仍需加強(qiáng)

針對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度何以難產(chǎn)的問題，一些學(xué)者認(rèn)為根本原因在于人大制度不完善，政府領(lǐng)導(dǎo)兼職人大代表這一人員構(gòu)成特點(diǎn)嚴(yán)重阻礙了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的出臺(tái)，因?yàn)椤皼]有任何人愿意投票贊成旨在要求個(gè)人自我克制的條例”[3]，這部分人以“維護(hù)隱私權(quán)”“立法條件不具備”“監(jiān)督無效”為由堅(jiān)決反對官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，這些原因成為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開工作的思想障礙和技術(shù)障礙。當(dāng)憲法制度作為文本、作為證明、作為標(biāo)簽而存在，將會(huì)嚴(yán)重阻礙國家強(qiáng)大，制約公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在新的歷史條件下，道路自信、理論自信、制度自信、文化自信這四大自信讓我們在基本制度建設(shè)上更加積極主動(dòng)，但存在的阻力依然不容小覷。一些領(lǐng)導(dǎo)干部特權(quán)思想嚴(yán)重、法制觀念淡薄，率先垂范、公權(quán)至上理念并沒有形成，權(quán)力并沒有真正關(guān)進(jìn)制度的籠子。當(dāng)權(quán)力的擁有群體為了自身利益忽視甚至藐視民主與法治，他自然反對構(gòu)建推進(jìn)政治文明進(jìn)程的這一制度。

(二)制度建構(gòu)路徑不夠清晰

國家社科規(guī)劃曾作過一項(xiàng)調(diào)查，證明“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制的實(shí)施阻力主要源自權(quán)力擁有者和腐敗受益者”[4]。這主要源于當(dāng)前社會(huì)對公務(wù)員群體有一種有罪推定的慣性思維，認(rèn)為凡是當(dāng)官的，都沒有干凈清白的。但事實(shí)是十八大之前的政治生態(tài)和當(dāng)前的政治生態(tài)完全無法比擬。應(yīng)該說，當(dāng)前腐敗的存量明顯減少，腐敗的增量被有效遏制，反腐敗的壓倒性姿態(tài)正在形成。

在對崇州公職人員的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)公職人員是支持官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開的。既然公職人員群體不存在明顯抵觸，在全面深化改革的大背景下，公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度建設(shè)的進(jìn)程為什么依舊緩慢？一個(gè)重要原因在于制度構(gòu)建的路徑依賴造成路徑選擇的失當(dāng)。公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)公開制度的出臺(tái)，首先取決于領(lǐng)導(dǎo)階層 “是否擁有奧德賽的智慧與勇氣”。盡管我國獨(dú)特的政黨體制為“陽光法案”營造了良好的國內(nèi)外環(huán)境，但是領(lǐng)導(dǎo)階層對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度改革可能存在的政治風(fēng)險(xiǎn)也需進(jìn)行考量。近年來，中央一直在推進(jìn)縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)工作，相關(guān)的核查及核查結(jié)果運(yùn)用機(jī)制也是越來越完善，但是公開場所始終很少提及?？h處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度的推進(jìn)，顯然要比公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度的可控性更好，政治風(fēng)險(xiǎn)更低，輻射帶動(dòng)范圍能力更強(qiáng)，但如果既要穩(wěn)定，也要相對迅速的話，完全可以從縣一級的新提拔科級干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開做起，設(shè)定改革計(jì)劃，自下而上進(jìn)行推進(jìn)，完全可能在相對較短時(shí)間內(nèi)完成改革目標(biāo)，也更有利于消除少數(shù)反對改革的強(qiáng)硬分子的阻力。

(三)技術(shù)制度成為反對借口

對于公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度，理想的狀態(tài)是完善配套，全國整齊劃一予以規(guī)范，正如一些學(xué)者所言“財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度遏制腐敗的效果，不僅取決于該制度本身是否完善，還取決于與之相關(guān)的措施是否到位”[5]。如“健全社會(huì)信用制度”“完善監(jiān)督體制”等。這些借口成為擁護(hù)“申報(bào)公開條件不具備論”的最有力的依據(jù)，也為部分公職人員反對財(cái)產(chǎn)申報(bào)提供了借口托詞。事實(shí)上公共機(jī)關(guān)的個(gè)人信息系統(tǒng)、法院的執(zhí)行信息系統(tǒng)、人民銀行的金融核查系統(tǒng)、房管部門的不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)，已經(jīng)具備了良好的基礎(chǔ)，缺乏的主要是一個(gè)協(xié)調(diào)配合機(jī)制的建立。相關(guān)制度和技術(shù)條件的有待進(jìn)一步完善雖然是既定事實(shí)，但不能成為反對派和保守派因噎廢食的借口。

三、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的對策啟示

當(dāng)前，雖然申報(bào)制度雛形已經(jīng)確立，但完善的過程并非一朝一夕之事，要將財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作全面推行，注定會(huì)有不少困難和阻力，既要積極穩(wěn)妥，又要加快節(jié)奏。

一項(xiàng)制度的建立和推廣，需要人民群眾的認(rèn)同和擁護(hù)。這種認(rèn)同是個(gè)體在肯定制度具體內(nèi)容的基礎(chǔ)上，所尋求的一種對黨政的信任和歸屬之感，但是我國不同群體對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的政治認(rèn)同就存在巨大分歧。

諾斯認(rèn)為：“規(guī)則來源于自利”，[6]制度本身有自利性。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的自利性在于它是以公職人員的財(cái)產(chǎn)公開來實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值的，而這并非是公職人員利益的獲得，甚至可能是利益的喪失。公職人員對該制度持冷淡甚至反對態(tài)度，其實(shí)并不違背個(gè)人理性的原則，而恰恰是追求個(gè)人利益最大化的結(jié)果，因此，部分公職人員對于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度缺乏信任感和歸屬感。但是，社會(huì)公眾卻對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度表現(xiàn)出普遍的認(rèn)同感，尤其是希望領(lǐng)導(dǎo)干部的財(cái)產(chǎn)狀況能由政府公開[7]。公眾對財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所表現(xiàn)出強(qiáng)烈的信賴感與歸屬感，除了極少部分盲目及狂熱的成分外，相信大多數(shù)還是理性的。這兩種截然相反的制度認(rèn)同趨向如果任其發(fā)展下去，極有可能會(huì)造成政府公信力危機(jī)，很可能出現(xiàn)社會(huì)對抗，進(jìn)而降低社會(huì)凝聚力，這對處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的我國而言，將會(huì)產(chǎn)生巨大的危險(xiǎn)。我們必須從策略上對此加以協(xié)調(diào)，大力推進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的制度化和法律化進(jìn)程，以期達(dá)到普遍的制度認(rèn)同。

首先，樹立核心價(jià)值觀。各級國家機(jī)關(guān)應(yīng)定期組織形式多樣的公職人員廉政教育和職業(yè)道德教育，站在反腐倡廉的高度，大力宣傳財(cái)產(chǎn)申報(bào)的重要作用，使其形成以人為本、維護(hù)公共利益和社會(huì)公平公正的思想觀念，使廉政文化價(jià)值共識深入人心，進(jìn)而為公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建設(shè)與完善營造良好的社會(huì)倫理氛圍。

其次，公職人員的他律和自律。在“他律”方面，國家機(jī)關(guān)應(yīng)組織公職人員開展專項(xiàng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，普及財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的重要意義以及財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的相關(guān)法律規(guī)定，在廣大公職人員群體中真正樹立起執(zhí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的自覺性和嚴(yán)肅性。在注重公職人員行政行為“他律”作用的同時(shí)，更應(yīng)提倡其自身修養(yǎng)、自我約束，加強(qiáng)公職人員的行政倫理教育培養(yǎng)和自我修養(yǎng)建設(shè)，用先進(jìn)的理念武裝頭腦，提高“自律”能力。

最后，引導(dǎo)社會(huì)輿論。社會(huì)輿論主要由社會(huì)公眾和媒體的言論構(gòu)成，它具有公開性、透明性，同時(shí)也可能伴隨有盲目性和偏激性。因此，政府需要對社會(huì)公眾和媒體加以引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)對公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題討論的理性化。政府要對公民進(jìn)行開放式廉政教育和正確價(jià)值觀的培養(yǎng)，解決思想認(rèn)識問題，并鼓勵(lì)支持公民關(guān)注、監(jiān)督公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施。

(二)加大力度，推動(dòng)申報(bào)入法

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在我國一直處于黨紀(jì)政紀(jì)的約束層次，它不同于由正式法律系統(tǒng)形成的具有強(qiáng)制力的正式規(guī)則，而是一種軟約束，這種約束對于我國當(dāng)前的腐敗現(xiàn)象卻越來越顯示出無力感。腐敗事實(shí)上具有很強(qiáng)的傳導(dǎo)效應(yīng)，它會(huì)通過事實(shí)傳導(dǎo)以及意識滲透到社會(huì)環(huán)境之中，而社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性又進(jìn)一步加劇了反腐敗的難度，因此，作為反腐敗重要內(nèi)容的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，不應(yīng)停留在已有的水準(zhǔn)，而應(yīng)向更高的層次變遷，必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)、自下而上與自上而下相結(jié)合，以小步快跑方式推進(jìn)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開工作。

陳紹澤曾建議：“我們必須推動(dòng)反腐敗政策上升為國家意志，應(yīng)著手起草《反腐敗法》草案，并在其中明確三項(xiàng)重要內(nèi)容：公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、金融實(shí)名制度和公職人員職業(yè)回避制度。”因此，財(cái)產(chǎn)申報(bào)應(yīng)納入立法范圍，通過制定防治腐敗的基礎(chǔ)性法律，如《反腐敗法》，明確財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是治理腐敗的重要手段并做出原則性規(guī)定，再據(jù)此制定相關(guān)法規(guī)予以落實(shí)。當(dāng)然公職人員官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開是一項(xiàng)十分重大的改革，在體制內(nèi)仍然存在小部分堅(jiān)決抵制者，社會(huì)層面的反映也總體偏弱。針對這一現(xiàn)狀，黨和政府可以不設(shè)定具體的范圍，以循序漸進(jìn)、小步快跑的方式邊推進(jìn)、邊試點(diǎn)、邊總結(jié)，最終根據(jù)工作情況設(shè)定我國公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開的范圍和方式。

“公眾的淡薄加上官僚的惰性使行政改革成功的機(jī)會(huì)大為減少。”在這種情況下，體制內(nèi)的改革力量，尤其是領(lǐng)導(dǎo)階層的主導(dǎo)，顯得尤為重要。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度使中央一旦做出相應(yīng)的決策部署，自上而下執(zhí)行完全能夠迅速到位。通過基層的試點(diǎn)，一方面可以考量公職人員反映，另一方面也是面向群眾的一種宣傳，有效減少改革的阻力和壓力。所以，筆者建議自上而下深化公職人員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)工作的改革。同時(shí)，市縣基層先行先試，從被提拔層級較低的干部開始，堅(jiān)定不移地推進(jìn)此項(xiàng)工作，通過逐年新陳代謝，不斷增加新提拔科級公職人員的公示量，逐漸減少未公示的存量比例，讓公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開全面推行，在體制內(nèi)外都得到認(rèn)同。

(三)著力突破，創(chuàng)新制度內(nèi)容

公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)的法律工程，既涉及黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部，也涉及黨外領(lǐng)導(dǎo)干部，既需完善黨紀(jì)黨規(guī)，又需從國家法律層面予以完善，而當(dāng)下國家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)為相關(guān)法規(guī)制度的出臺(tái)創(chuàng)造了良好的條件。目前，我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體是：“黨政機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體、國有企業(yè)、事業(yè)單位中的縣(處)級副職以上領(lǐng)導(dǎo)干部，以及特大型、大型、中型國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員及其配偶和共同生活的子女?！迸c需要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體相比，上述規(guī)定涵蓋的范圍明顯狹窄。

采取級別申報(bào)制與家庭申報(bào)制相結(jié)合的方式是破解該問題的重要手段。由于北京、貴州、海南等地已經(jīng)啟動(dòng)了科級干部申報(bào)個(gè)人報(bào)告事項(xiàng)的政策,故而級別上若能以科級為分界，那么這一政策更能行之有效。同時(shí)，應(yīng)包括其配偶和共同生活的子女，此后，漸進(jìn)地?cái)U(kuò)大申報(bào)主體范圍，甚至所有公職人員。擴(kuò)大申報(bào)范圍，增加抽查核實(shí)比例，再逐步向社會(huì)公開，待法規(guī)成熟、國家監(jiān)察體制改革基礎(chǔ)完成后，再建立《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開法》。

此外，要鞏固公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，提高其遏制腐敗的能力，不僅要完善這一制度本身的長效建設(shè)，還要健全相關(guān)機(jī)制，加快配套措施建設(shè)。因此，要在完善《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開法》的基礎(chǔ)上，建立健全和財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相關(guān)的配套機(jī)制，具體包括信托機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、財(cái)產(chǎn)申報(bào)納稅制度以及涵蓋儲(chǔ)蓄、金融、不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)在內(nèi)的實(shí)名制。目前《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開法》對我國的申報(bào)客體進(jìn)行了明確規(guī)定和列舉，但是從立法層面來看，封閉式的列舉難以涵蓋立法所無法預(yù)見的情形。筆者建議，申報(bào)內(nèi)容應(yīng)進(jìn)行開放式的規(guī)定，把未來經(jīng)濟(jì)生活中可能出現(xiàn)的新的財(cái)產(chǎn)形式囊括進(jìn)去，同時(shí)出臺(tái)解釋細(xì)則，由專業(yè)權(quán)威的評估機(jī)構(gòu)來評估財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。為進(jìn)一步完善制度機(jī)制，還應(yīng)區(qū)別對待申報(bào)和公示內(nèi)容，申報(bào)內(nèi)容要求具體翔實(shí)，公示內(nèi)容則適當(dāng)簡化，既全面掌握情況，又有效保護(hù)個(gè)人隱私。調(diào)整申報(bào)和公示時(shí)間，在首任提拔申報(bào)公示的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持開展年度申報(bào)公示。加強(qiáng)檔案管理，根據(jù)公職人員管理權(quán)限，對申報(bào)、公示材料實(shí)行分級管理，落實(shí)專人、專柜，完善相關(guān)資料保管和調(diào)閱制度，確保申報(bào)材料的安全性。為了簡便填寫、統(tǒng)計(jì)、審核、查詢這一流程，延長材料的保存期限，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)與其緊密相關(guān)的電子軟件，建立配套的電子檔案，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)自上報(bào)、受理至審核、留存都能制度化、程序化、規(guī)范化。加大申報(bào)核查力度，堅(jiān)持有信訪舉報(bào)必查、重點(diǎn)領(lǐng)域和重要崗位必查、申報(bào)情況與家庭收入明顯不符必查的“三必查”原則，每年開展1～2次財(cái)產(chǎn)申報(bào)核查工作，核查比例至少在30%以上。注重核查結(jié)果運(yùn)用，凡是經(jīng)核查不如實(shí)申報(bào)的，一律給予免職；不能說明合法來源的，作為問題線索進(jìn)行移交查辦，并將其納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任考核的重要內(nèi)容，逐步形成制度規(guī)范。

(四)專門監(jiān)督，統(tǒng)一受理審核

沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，不利于監(jiān)督工作的規(guī)范和深化，也不符合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)作風(fēng)、轉(zhuǎn)方式的職責(zé)定位。目前，我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)管理部門均為黨的組織或人事部門，均不具有獨(dú)立監(jiān)督權(quán)。對公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料的轉(zhuǎn)送、公開內(nèi)容散見于兩個(gè)規(guī)定中，并未形成一個(gè)完整的體系，而且缺少對保密內(nèi)容的規(guī)定。此外，兩個(gè)規(guī)定中公職人員違反財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定的責(zé)任只有黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任，并沒有法律責(zé)任，對違法程度及如何具體處理等也沒有具體解釋，導(dǎo)致實(shí)踐中的泛泛處理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到應(yīng)有的效果。

對建立專門財(cái)產(chǎn)申報(bào)核查機(jī)構(gòu)，筆者認(rèn)為，我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)的管理和審查機(jī)構(gòu)采取受理與審核相統(tǒng)一的模式較為可行，建議以中央早已設(shè)立的國家預(yù)防腐敗局作為最高管理機(jī)關(guān)，在各級地方設(shè)立與中央相應(yīng)的地方各級預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)，如，在試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)申報(bào)核查工作，或結(jié)合各級巡視巡察辦的設(shè)置，建立黨政聯(lián)合的各級財(cái)產(chǎn)申報(bào)核查工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，與各級巡視巡察機(jī)構(gòu)合署辦公，直接對各級人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，且在反腐敗法律中明確規(guī)定其檢察職能、準(zhǔn)司法職能，專門負(fù)責(zé)對財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料進(jìn)行受理、轉(zhuǎn)交、核實(shí)等一系列工作，并定期在專業(yè)性刊物及互聯(lián)網(wǎng)上公開，便于群眾了解和監(jiān)督。另外，也可在縣以上獨(dú)立設(shè)置中央垂直管理財(cái)產(chǎn)申報(bào)核查機(jī)構(gòu)，無論是單獨(dú)設(shè)置，還是與其他機(jī)構(gòu)合署辦公，都需加快相應(yīng)的工作隊(duì)伍建設(shè)。最后，規(guī)定保密事項(xiàng)及違法所帶來的黨紀(jì)政紀(jì)處分以及刑罰。如果申報(bào)義務(wù)人不如期申報(bào)，應(yīng)予以提醒；過期仍不申報(bào)的，按拒不申報(bào)論，視情節(jié)輕重，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，并處罰款；申報(bào)不實(shí)及瞞報(bào)、謊報(bào)的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，并處罰款；觸犯刑法的，承擔(dān)相應(yīng)刑事責(zé)任，按照“拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪”或“不實(shí)申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪”等罪名處罰。

(五)完善配套，增強(qiáng)執(zhí)行實(shí)效

工資是當(dāng)前公職人員收入的主要來源，公務(wù)員是我國公職人員的主要組成部分，此處以公務(wù)員工資為例來說明公職人員的工資問題。根據(jù)我國《公務(wù)員法》規(guī)定：公務(wù)員工資包括四項(xiàng)內(nèi)容，即基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金，但是該法律文本中并未對公務(wù)員的津貼和補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行界定，使得公務(wù)員最高工資水平與最低工資水平差距拉大。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，采礦業(yè)、制造業(yè)、金融業(yè)、信息業(yè)等行業(yè)平均工資水平基本高于公務(wù)員。在攀比心態(tài)的驅(qū)使下，公務(wù)員的權(quán)力尋租或?qū)で笊侔l(fā)財(cái)就成為腐敗的重要?jiǎng)右?。筆者建議，我國在當(dāng)前體制之下應(yīng)該實(shí)行高薪養(yǎng)廉，可以根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在地方政府及第三方評估機(jī)構(gòu)評估下，以該地區(qū)各行業(yè)的勞動(dòng)者的平均收入來確定各地、各部門的公職人員工資標(biāo)準(zhǔn)，并報(bào)上級政府批準(zhǔn)。

公職人員應(yīng)實(shí)行金融實(shí)名制。實(shí)名制實(shí)行十幾年來，由于腐敗洗錢方式日漸多樣化隱蔽化、金融管理機(jī)構(gòu)技術(shù)不先進(jìn)、證件管理不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)仍?，我國金融?shí)名制取得的效果并不理想。學(xué)者王明高指出，要順利推進(jìn)金融實(shí)名制，必須狠抓以下四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是身份確證；二是交易報(bào)告；三是內(nèi)部監(jiān)督管理；四是銀行保密工作。《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》列出的實(shí)名證件有七種，混亂的證件使用不利于中國人民銀行等金融監(jiān)管部門對金融實(shí)名制實(shí)行情況監(jiān)管，因此，應(yīng)實(shí)行公民信用保障號碼全國統(tǒng)一制。筆者建議，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對金融交易進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管和數(shù)據(jù)分析，并鼓勵(lì)知情人舉報(bào)，及時(shí)掌握非法交易線索；還應(yīng)制定《金融交易保密法》，規(guī)定金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融信息收集、發(fā)布的規(guī)則，完善個(gè)人檔案管理等，并對調(diào)查客戶信息的部門及調(diào)查范圍等做出詳細(xì)規(guī)定。

目前，我國財(cái)產(chǎn)申報(bào)的監(jiān)督主要是黨內(nèi)監(jiān)督，即紀(jì)檢機(jī)關(guān)的監(jiān)督。由于各級紀(jì)檢機(jī)關(guān)隸屬于各級行政部門，故其監(jiān)督不具有獨(dú)立性。由于信息的不透明，群眾和媒體的監(jiān)督也很難發(fā)揮有效作用。筆者建議：一是建立垂直領(lǐng)導(dǎo)、獨(dú)立查辦的國家預(yù)防腐敗局監(jiān)督機(jī)制，使其有權(quán)監(jiān)督，敢于監(jiān)督；二是充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用；三是全面推進(jìn)信息公開，使群眾和媒體監(jiān)督落到實(shí)處；四是重視司法監(jiān)督的重要作用，對財(cái)產(chǎn)申報(bào)類犯罪應(yīng)依法予以嚴(yán)懲。此外，完善問責(zé)機(jī)制也是完善配套機(jī)制的重要舉措，必須嚴(yán)格實(shí)行“雙向問責(zé)”，推行財(cái)產(chǎn)公開需要公職人員自覺自信、率先爭先，但不能把制度軟化成道德。從理論結(jié)合實(shí)踐的角度分析，為了具體落實(shí)公職人員重大事項(xiàng)報(bào)告制度，避免其流于形式，必須設(shè)計(jì)一個(gè)制度保障，嚴(yán)懲瞞報(bào)、漏報(bào)或不報(bào)的不當(dāng)行為。只有完善配套機(jī)制，增強(qiáng)嚴(yán)懲力度，賦予法規(guī)威懾力，才能提高公職人員申報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性和可靠性。問責(zé)應(yīng)從兩個(gè)角度出發(fā)，一方面是對財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開者的監(jiān)督問責(zé)，另一方面是對財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開工作執(zhí)行者的監(jiān)督問題，形成內(nèi)外兩個(gè)合力，達(dá)到公職人員自覺申報(bào)公開和相關(guān)工作機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行申報(bào)公開的有機(jī)統(tǒng)一。

我國的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度與現(xiàn)實(shí)的諸多法律存在不協(xié)調(diào)、甚至抵觸，成為當(dāng)前財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度突破的法律阻礙。圍繞財(cái)產(chǎn)申報(bào)，我國《刑法》中明確提出巨額財(cái)產(chǎn)不明罪、隱瞞境外存款罪、貪污賄賂罪等條款，其中，巨額財(cái)產(chǎn)來源不明罪、隱瞞境外存款罪的處罰力度相對于其他罪名偏輕，在很大程度上成了犯罪分子的避難所?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》明確規(guī)定；公務(wù)員是公職人員的重要組成部分，應(yīng)在《公務(wù)員法》中規(guī)定公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)，并在《反腐敗法》中規(guī)定其他公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)；在《刑法》中，應(yīng)當(dāng)完善“巨額財(cái)產(chǎn)不明罪”這一條款，將該罪的主體擴(kuò)大為所有黨、政、軍、法等公職人員，并提高本罪的法定刑，使之與貪污賄賂犯罪有相當(dāng)?shù)男塘P，并增加“拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪”“財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)罪”等罪名。

盡管我國的公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度尚未健全完善，但隨著反腐斗爭的不斷深入，隨著專家學(xué)者對申報(bào)態(tài)度的逐漸一致，隨著申報(bào)制度不斷突破創(chuàng)新，我們堅(jiān)信公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度必將取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，也必將在預(yù)防腐敗、加強(qiáng)監(jiān)督和廉潔自證等領(lǐng)域發(fā)揮更好的功效！

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〔責(zé)任編輯：徐雪野 李彬琳〕

2017-06-04

唐云(1992-)，女，江蘇南通人，碩士研究生，從事政治哲學(xué)研究。

D630.9

A

1000-8284(2017)08-0052-06

國情國策研究 唐云,唐輝.完善公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的路徑研究[J].知與行,2017,(8):52-57.